劳动力过剩条件下的非正规就业问题研究

劳动力过剩条件下的非正规就业问题研究

—库区实现造血式劳务输出的研究

鱼泉镇 郑云

摘要：由2008年金融危机引发的农民工返乡潮波及我国内陆地区的经济发展及劳动就业，2009年春节的时候大量农民工返乡而引发了“返乡潮”。2009年大学生就业又成为了社会关注的热点。在2009年劳动力过剩无比真实而热切地摆在了我们面前，在劳动力过剩的现实下，传统的就业方式下就业压力巨大，而笔者在重庆市的三峡库区调查发现，这里的人们通过一些非正规就业的方式实现就业。特别是笔者通过对云阳县鱼泉镇调查发现这里没有1个农民工因受金融危机而返乡，不但如此，当地外地务工人员纷纷托人回乡招工，由于招工者多，待业青年少，还一时出现了“劳工荒”。究其原因，云阳县鱼泉有自己独特的劳务经济模式—“面条经济”, 云阳出现的“面条工”、“拆迁工”、“餐饮工”等非正规的劳务经济形式是适合我们库区人民创业的，以小型投资为主，低技术扩张，劳动密集、竞争压力相对较小的劳务经济形式，通过大力发展这种非正规劳务经济可以最大程度改变我们传统的务式形式，抵御金融危机带来的风险，提供大量新的岗位。本文通过讲述鱼泉“面条经济”的发展历史，探讨政府怎样引导和推动这种非正规劳务经济的发展，针对目前劳务经济的现状, 最终达到促进就业。

关键词：劳动力过剩 就业难 非正规就业 劳务经济

The problem study of unusual employment under the

condition of overmuch work force.

——The study of the realization of blood-making labor output

in dam area.

Student: Zhang Yi Director: Hu

Wanhua

Abstract: Due to the migrant workers ’ homecoming trend caused by the 2008 economic crisis and the economic development and employment in our country ’s inland area, a great amount of migrant workers returned and that caused “the trend of homecoming ” during the spring festival of 2009. In 2009,the employment of college graduates turned into the hotspot of social attention. In 2009, overmuch labor force present distinctly in front of us, due to the reality of overmuch labor force, traditional employment has a big pressure to realize. Through the investigation made by the penman at the Three Gorge area in Chong Qing city, people here realized the employments through some unusual methods. Especially after the investigation at Yu Quan town of Yun Yang county, the penman found out that there is no migrant workers returned because of economic crisis, what ’s more, migrant workers all asked more local residents to work with them, then demand exceeds supply and lack of labors appears temporarily. It ’s because Yu Quan of Yun Yang county has a unique labor economic mode ——“noodle economy ”, “noodle worker ”, “construction worker ”, “catering worker ” and so on , these unusual labor economic forms appeared at Yun Yang adapted the labor economic form created by the people in our dam area, which is giving priority to minitype investment, low-tech outspread, labor coarctation and

competition pressure is relatively small. By vigorously developing this unusual labor economy, our traditional labor form can be changed in a whole hog, it can defend us from risks brought by economic crisis, as well as provide mass of new jobs. Through the narration of the development history of “noodle economy ”, this article discussed how the government could lead and drive the development of this kind of unusual labor economy, under the actuality of current labor economy, eventually achieve advancing employment.

Keyword: overmuch labor force, difficult employment, unusual

employment, labor economy

目 录

前言*****************************************************************************-6-

第一章 以鱼泉“面条经济”为例，论述非正规劳务经济优势****************************-6-

1.1鱼泉镇“面条经济”规模及发展历史******************************************-6-

1.1.1原始发展阶段************************************************************-7-

1.1.2快速发展阶段************************************************************-7-

1.1.3高速发展阶段************************************************************-8-

1．1.4鱼泉“面条经济”现状***************************************************-8-

1.1.5原因分析****************************************************************-9-

1.2投资型劳务经济的发展后吸引资金回流****************************************-9-

1.3投资型劳务经济出自库区，也最适应库区的发展********************************-10-

第二章 投资型劳务经济带给我们的启示*********************************************-10-

2.1劳务经济应变输血式发展为造血式发展***************************************-10-

2.2发展“投资”式非正规劳务经济*********************************************-10-

2.3劳务经济最好方式是做出一个行业来*****************************************-11-

2.4组建务工人员信息平台有利于经济发展也方便吸引资金回流*********************-11-

第三章 怎样进行造血式劳务输出***************************************************-11-

3.1找准方向、大力推广。*******************************************************-11-

3.2政府引导、加强服务********************************************************-12-

3.2.1建立劳务信息平台*******************************************************-12-

3.2.2政府加强引导***********************************************************-12-

3.23培训、资金支持是重点****************************************************-12-

第四章 我国非正规就业的现状及发展分析*******************************************-13-

4.1我国非正规就业发展现状***************************************************-13-

4.2我国非正规就业面临的问题*************************************************-14-

第五章 参考文献****************************************************************-17-

前 言

由2008年开始的金融危机影响至今，全球金融风暴的袭击让珠三角和东南沿海地区的一些企业进入“寒冬”，用工市场萎缩，造成大规模外出务工人员返乡。重庆地区受到的冲击尤为严重，而库区是劳务经济作为当地农村群众经济收入支柱, 库区在金融危机的影响下其经济发展和就业受到压力更大。而笔者通过调查发现，在三峡库区的重庆市云阳县汤溪河流域（包括鱼泉镇、沙市镇、上坝乡）不但没有出现返乡潮，在外的务工者还纷纷委托村干部和亲属帮助招工，由于招工者多，待业青年少，一时出现“劳工荒”，各招工者纷纷加大待遇，以吸引务工青年。这表明，汤溪河流域地区通过发展非正规就业已解决了劳动力过剩就业难的问题。汤溪河位于云阳县北部，所流过的3个乡镇属于云阳的偏远乡镇，劳务经济是当地的支柱经济。究其原因，当地群众通过发展自己独特的劳务经济模式—“面条经济”，农民工返乡潮这一难题。“面条经济”这一独特的经济是怎样发生发展的，又给我们发展经济带来什么启示。笔者通过对“面条经济”的发源地，云阳县鱼泉镇的调查会给我们解开这个迷题。

第一章 以鱼泉“面条经济”为例，论述非正规劳务经济

优势

库区是重庆地区劳务输出重点地区，由于库区人口众多，经济欠发达，农村群众将外出务工作为经济收入的主要来源，劳务经济也作为库区经济的一个重要组成部分。但外出务工收入不稳定，还受到所务工企业发展状况和欠薪（温家宝总理为农民工讨工资一事就出在库区的云阳县）的困扰，传统的务工形式在这种金融危机的暴发下弊病显得更为突出，重庆地区出现了务工人员“返乡潮”。而在这同时，库区人民通过自己的勤劳和努力，创造了一种新的劳务形式，我称为投资型劳务经济。这种劳务经济以小型投资为主，低技术扩张，劳动密集、竞争压力相对较小的劳务经济形式，在这次金融危机中受到的影响较小。这种劳务经济是怎么发生、发展，对我们又有些什么启示？我们就从其中的代表—“面条经济”来加以论述。

1.1鱼泉镇“面条经济”规模及发展历史

鱼泉镇全镇总人口30589人，场镇常住人口7150人，辖12个村1个居委会，近二十年来，在政府的积极引导和支持下，鱼泉镇外出加

工面条的劳务人员，遍及全国各地省市，形成了独特“面条经济”。据2008年底统计数据，鱼泉务工人员在外开面户达2246家，8609人，总产值50293万元，外出务工人员每年汇回本镇的资金多达近5000万元。鱼泉镇发展得最早的望鹿村全村共有村民714户，全家外出开面房者就占560户，百万富有13户农民通过开办面房成为百万富翁。鱼泉镇“面条经济”发展到现在这个规模共经历三个阶段。

1.1.1原始发展阶段

鱼泉镇面条经济的发展始于20世纪80年代末。当时，国家实行改革开放政策，望鹿村过去是该镇最穷的村，全村2000多人除了种地，没有干什么“副业”，日子过得相当艰难。数年前，率先“觉醒”的赵学波、陈显禄、陈选明等几位农民挑起云阳县机械厂生产的面机到湖北宜昌市的九码头办起一家家面条加工作坊，由于云阳面机加工出的面条细薄、煮起不浑汤，有独到的特色。这些“云阳面条工”又很能吃苦，很快便闯出了一片天地。最早出去闯天下的赵学波，几乎每年都要回到云阳来买两台面机，逐步扩大生产规模。现在，他已是拥有数百万元资产的面条生产经销商。

赵学波们成功后，带动望鹿村民创业的热情，不但望鹿的农民挑着面机出外创业，附近各村群众也纷纷学样外出创业，发展“面条经济”。由于当时农民既没有资金也没有技术，发展存在很大困难，只是在经营中逐步摸面条加工的路子，逐步熟悉并掌握面条加工经营模式，发展缓慢。

1.1.2快速发展阶段

90年代中期、后期，鱼泉镇政府看到发展“面条经济”对农村经济的带动作用，组织引导当地农民通过“亲帮亲、邻帮邻”的方式外出创业，同时积极帮助外地开面房的老板招工。由于开面房劳动强度大，一般人经营1、2年后会转手给别人，回乡休息一段时间后再找新的市场继续发展，鱼泉镇政府就通过村干部把全国各地的面条从业者联络起来，提供面房转让的信息，不断地引导从业者开拓新的市场。从此，鱼泉镇的农民亲戚之间、邻居之间、朋友之间、老乡之间互相帮助、互相引荐、互相关照、互相传授技术和经营经验，一帮一、一

带一、一扶一，迅速产生鱼泉面条加工大军。到2002年，鱼泉镇在全国10多个省市开办面条加工房1150家，还带动了沙市镇、上坝乡等地群众外出开办面房。

1.1.3高速发展阶段

2003年以后鱼泉镇政府注意到，虽然“面条经济”在鱼泉发展了10多年，面条加工行业的利润率在30—40%之间，其利润相当可观，群众对经营方式也有深入了解，但由于资金缺乏还是制约了很多人实现致富梦。鱼泉镇政府想到利用农村小额信贷，机关工作人员和村干部主动地当起了信用合作社的信贷员，为群众提供担保，帮助催收欠款。有了资金的注入，鱼泉“面条经济”出现了井喷式的发展，2005年鱼泉外了务工者开办面条加工房才有1150家，2007年就发展到了1800多家，2008年底达2246家之多。

1.1.4鱼泉“面条经济”现状

随着“面条经济”发展，从2006年一个新的问题出现了，那就是“劳工荒”，眼看着一个个帮工自己创业去了，面条加工经营业主着了荒，到处托人找帮工，有的直接去学校等学生毕业，有的干脆提出只要到我那里去打工，我可以一次性先支付一年的工资3万元。2008金融危机时，鱼泉镇却是出现了“劳工荒”高潮，外地面房老板要纷纷委托亲友和村干部，提高待遇。面对帮工难找的形势，有人放弃找帮工的打算，直接提出找合作对象，“一个帮打一年工，当一年老板，共同经营的思路”。在这种形势下，2008年的金融危机对鱼泉就业影响降到了零。

那么金融危机的发生对面条加工从业者就一点也没有影响么，笔者调查104户，其中在广东开面房者有15户，受调查对象表示，金融危机发生对他们的影响不大，只是深圳提高了面条加工从业者的准入门槛，有一定的影响，他们准备以后将分散的面房集中发展，走联合发展之路。

1.1.5原因分析

根据笔者调查情况和分析，“面条经济”未受到金融危机冲击的原因有以下几条。

1、面条是人们生活必需品，再加上鱼泉面条加工业位于大中城市农贸市场中心，经营灵活，适应力强。目前中国广大消费者对生活必

需品的采购被及受影响相对较小，从目前调查的情况来看，金融危机影响最大的是珠江三角洲和沿海一带面条加工业也受到的波及也较小。

2、鱼泉面条分布广，遍布全国数十个省市；经营知名度高，鱼泉面条加工者重要面条品质，诚信经营，在当地一般受群众欢迎；经营具有持续性，因为面条加工十分辛苦，一般经营2年左右就转手卖给本镇休息一段时间，过段时间再去买新的，在转手的过程中，原经营者会将所积累的人脉一并提供给新的经营者，给当地人换服务没换的印象；经营灵活，鱼泉面条加工业经过20年的积累，有丰富的经验，面房一般开在农贸市场中心，经营灵活，适应力强。

3、鱼泉面条加工的发展吸收鱼泉绝大多数外出务工人员，不少帮工在政府的支持下，通过信货自己开面房。如今，尽管不断提高帮工工价，但帮工难寻已成为鱼泉面条加工者的共识，所以鱼泉没有去沿海企业务工，所有也没发生返乡潮。

1.2投资型劳务经济的发展后吸引资金回流

在投资型劳务经济发展到一定程度后，一些善于经营者就会脱颖而出，规模逐步扩大。到他们的资金到一定规模后，必然会为手中积累闲散资金寻找新的出路, 而这时我们又可以通过招商引资吸引资金回流，为当地发展注入新的活力，从而解决我们库区乡镇招商难的难题。

在“面条经济”发展突出的鱼泉镇，由于地方较偏远，招商难是当地共识。从2007年开始，鱼泉镇转变招商思路，开始大力联络外出务工有成人员回乡创业，给予优惠政策和良好的服务，针对鱼泉镇具体情况，引导他们将资金集中投入到鱼泉养殖业中来，形成规模效应。2008年这一举措取得了丰硕的成果，仅2008年外出务工人员回乡创办的9个养殖企业总投资达1000万元以上。

1.3投资型劳务经济出自库区，也最适应库区的发展

从云阳的“面条经济”的发展历程可以看出，这种投资型劳务经济是库区人民在改革开放以后，自发发展出来的，政府的引导和推动只是决定他的发展程度而已。

投资型劳务经济也最适应库区的发展，从我们投资型劳务经济的型子可以看出，我们发展的几个产业都是工作较累、投入资金需要少、

技术要求比较低、具有一定流动性、市场灵活性要求高的产业，这些产业以前发展程度一直不高是因为经济发展程度较高地方的人不愿干，经济发展程序落后地区的人又干不了的工作。这些条件正适合我们勤劳、勇于拼搏的库区人民。

第二章 投资型劳务经济带给我们的启示

鱼泉“面条经济”为代表的投资型劳务经济的成功不在于，“面条经济”培养了多少了百万富翁，而在于整个重庆爆发返乡潮，各级部门为返乡民工就业积极找出路之时，鱼泉镇却出现“劳工荒”，保证了当地的稳定和谐发展才是重点，尤其在金融危机这个大背景下。纵观鱼泉“面条经济”20多年的发展，从起走仔细思考这一特殊的现象将给我们以有益的启示，推动我们劳务工作的大发展。

2．1劳务经济应变输血式发展为造血式发展

库区地带是重庆的劳务输出集中地区，库区一带的历史和现状决定了云阳人习惯于输血式发展，直到现在我们的输血式发展的思考方式还是没有改变。只不过以前送钱送米物资式的输血，现在是进行简单劳务培训、帮助联系务工地点和务工工作软输血，虽然方式有进步但本质没变。我们应创立劳务品牌，发展特色劳务，提供优质服务和人才。建立劳务信息平台，发展劳务网络，组建劳务协会，为务工者创造各种服务。

2．2发展“投资”式非正规劳务经济

我们都知道要发展经济引进外资是发展的一个关键，劳务经济嘛，就是送出务工人员，创造经济效益然后寄回家就行了。为什么我们的劳务经济不改变思路？先输入资金发展我们的特色劳务经济，创造更大的效益也。这种“投资”式劳务经济在云阳已先例，如云阳的三大品牌劳务产业，以鱼泉务工者为主面条工、以原双江镇一带务工者为主为餐馆工、以后叶务工者为主拆迁工。我们如果把这三大劳务品牌打响，做到全中国，其经济效应和社会效应可能是我们引资几个亿的投资所做不到的。

2．3劳务经济最好方式是做出一个行业来

IT 行业有一句话，一流的企业做标准，二流的企业做服务，三流的企业才做产品。我想我们劳务经济一流的是输出一个系列、做出一个产业，这种发展起来后利润空间大，形成品牌效应后竞争压力也小。

以我们的面条工、餐馆工、拆迁工为代表；二流的是输出一个技术、做技工，这次沿海一带虽然企业纷纷倒闭，但技术工种还是受欢迎，各地企业都去挖技术人才，以扶贫“雨露”培训为代表；最不济的“吃”就是从事低技术工作的这块小蛋糕了，从这次金融危机看来，这种劳务工首当其冲，先受其害。

2．4组建务工人员信息平台有利于经济发展也方便吸引资金回流

鱼泉镇一直以来重视外出务工者信息平台的建立，这和鱼泉面房的特色有关，开面房由于工作十分辛苦，一般人开面房2-3年后就会将面房转手出去，回家休息一段时间后再找新的面房继续开工或找新的市场重新开始。这种方式就决定了虽然对全国各地的面房经营情况和市场情况有充分的了解。以前是外出务工人员自己联系，但范围小信息不畅通，后来政府了解这一情况，建立了以政府统筹，村干部为骨干的信息平台建立方式，随时和各地务工人员交换信息。

第三章 怎样进行造血式劳务输出

3.1找准方向、大力推广。

劳务输出首先要立足自身优势，找准定位，我们库区人具有灵活、能吃苦的优势，我们的劳务输出就要先寻找别人还没发现或发现了规模不大的，和人们生活习习相关的、劳动密集型的行业，如云阳的三大劳务品牌。找准之后，把这些劳务行业打造成劳务品牌，成为库区人的劳务名片。劳务经济也要讲规模化、集约化，把我们的劳务产品输送的全国各地，以“鱼泉面条”为例，鱼泉面条品牌效应还缺乏，在外地虽然有一定影响还不够大，在外地开面房虽然是汤溪河流域上的，还是打着重庆面条的招牌，如果做大做强了，全国人都像了解义乌小商品那样了解云阳面条。那么，我们的面条经济就具备了先天发展优势，这样发展几个品牌后，我们就不用为劳务输出担忧了，我们还可以创造几个响当当库区劳务的牌子。

3.2政府引导、加强服务

光靠群众自发发展出一个劳务品牌是不可能的，这种需要政府全方位的协作，加强服务。

3.1.1建立劳务信息平台

我们要发展劳务品牌，首先要建立了一信息平台，了解全国（包括世界上我们需要的其它国家）市场动态、需求情况、我们务工者人

员流动情况等等，建立一个专门的班子收集信息，完善信息库，这样建立信息平台后还可以边发展边扩大。加强与务工者和当地市场的交流，建立方便的信息联系方式和信息消费办法。

3.1.2政府加强引导

通过信息平台，政府要采用多种方式，引导劳工人员和资金把向具体的劳务行业集中，对于具体市场要分散，像建立物流系统一样，一个一个市场逐步蚕食，将各区域连成片。在具体的市场引导上，我们可以以中小城市和城镇为主要发展方向，避免在发展成熟的大城市中去激烈竞争。

3.1.3培训、资金支持是重点。

鱼泉面条在培训上的的经验是 “亲帮亲，邻帮邻”和“先做帮工，再开面房”的方式，使务工者首先取得开面房所需的全面技术，最近又通过组建“面条协会”的方式，使开面房者之间可以得到技术交流，也给有意创业者得到培训机会。但作为一个县发展劳务经济光用这种办法还不够，建议利用云阳职业学校建立劳动培训基地，并通过职业学校与外地规模较大的、发展成熟的企业联合，成立我们自己的劳务培训基地。

初发展提供资金十分重要，现了贷款难卡住了很多想创业的务工者。但据我了解，库区的银行是有钱云阳贷不来，想贷的也借不到。库区成立担保公司可以解决部分问题，外出务工者大多出自乡村能受益的较少这种问题可以通过两个办法解决。一是乡镇政府协助银行系统建立农村信用体系，并成立一个乡镇级的贷款担保公司，方便银行在在农村进行小额贷款。二是建立行业协会，政府投入部分扶贫启动资金、吸纳部分社会闲散资金、行业内部投入部分资金，行业协会资金专用于帮助本行业劳务人员。

第四章 我国非正规就业的现状及发展分析

近年来，我国的非正规就业形式以及非正规就业者逐步受到人们的重视。清华大学李强教授估计，在未来的几十年中，数以亿计的非正规就业将以农民工就业的方式进入城市。非正规就业为社会带来了大量的就业岗位，从河北省省委政策研究室可以看出09年河北省共有460万人需要就业。然而，像摆菜摊、卖早点、家教、钟点工、临时促销员这些经常被我们忽视的非正规就业，未来3年，可为我省创造高

达650万的就业岗位。庞大的非正规就业群体需要社会保护，而我国传统的劳动关系调整体系对非正规就业劳动关系调整表现出诸多方面的不适应。因此，需要对传统劳动关系调整的总体框架进行矫正和完善。

4.1我国非正规就业发展现状

我国的非正规就业通常包括如下两种方式：一是非正规部门就业。在中国内地，非正规部门主要是指没有经过注册、从事商业活动的小作坊、小商店、小批发、小服务业等，这种就业组织化程度低、就业规模小，以零散就业为主，且作为生产要素的劳动力基本没有分工，劳动关系主要是临时雇佣、亲属关系或个人和社会的帮助，没有形成正规的劳动合同关系。二是正规部门中的非正式就业，主要表现为企业的不规范用工行为，没有建立传统的正规雇佣合约关系。与正规雇佣关系相比，非正规就业在劳动力配置、社会保障、薪酬体系等方面有很大差异，并体现出无劳动合同、无稳定劳动关系及劳工权益得不到有效保障的特点。

在中国内地，正规部门中的非正规就业已经成为许多城市和经济发达地区非公有制企业的重要雇佣方式。使用非正规就业不仅可以有效控制和节约劳动力成本，而且还可以满足企业实施“劳动力市场弹性化”人力资源管理战略的用工要求。一般而言，使用非正规就业节约的劳动力成本包括直接工资和间接工资(社会福利) 两个方面。相对于美国在非正规就业方式节约成本主要是边际福利而言，中国内地的企业使用非正规就业者可以节约的边际福利包括如下方面：养老保险金占职工工资比例约为22％，医疗费用相当于工资总额度的12％，住房公积金占5％，失业保险相当于职工工资的1％，工会费用占2％，5项合计相当于工资总额的42％。跟发达国家不同的是，中国内地企业使用非正规就业还可以降低直接工资成本，与正式雇工相比，非正规就业者的基本工资也是比较低的，尤其在劳动密集型生产企业，在初

级劳动力供过于求的状态下，普通劳动者有理想的待遇是较为困难的。

4.2我国非正规就业面临的问题

非正规就业为缓解就业压力和解除贫困发挥了积极作用，但仍然存在着一系列问题。

4.2.1劳动关系松散而极不稳定。一方面，非正规就业人员与用人单

位的劳动关系一般都比较松散、不稳定，很多没有签订正规劳动合同，劳动关系随时可能中止。因此，非正规就业人员经常处在就业和失业的边缘。另一方面，由于非正规就业人员大部分为低技能劳动力，在劳动力市场供大于求的情况下，非正规就业者之间竞争激烈，进一步加剧了非正规就业的不稳定。

劳动条件差、工资待遇低。非正规就业人员主要依靠体力，从事简单的生产和服务，他们的劳动条件十分恶劣，而且缺少必要的劳动保护，一般劳动报酬较低，同时经常出现用人单位拖欠工资现象。此外，超过法定工作时间劳动、没有休息日、被随意解雇、个人权益和人格尊严得不到维护等现象也时有发生，更谈不到其他福利保障。 非正规就业人员缺乏来自社会的制度性保护。首先是劳动者权益得不到保护。由于非正规就业人员同用工者之间的劳动关系往往处在社会有关部门的监督管理之外，也缺乏相应的保护机制，其权益往往得不到有效保障。其次，由于各种原因，该群体没有参与到社会保障体系中来。一方面，很多小型企业尤其是私营企业千方百计逃避为其职工缴纳社会保险的义务；另一方面，现行社会保障制度与非正规就业发展的要求也严重不相适应。

非正规就业人员技能低，缺少职业培训以及就业服务。非正规就业人员的文化和技术水平低，很大一部分来自农村以及年龄较大的下岗失业人员，只能从事技能比较简单的劳动。但是，他们都不能得到来自企业、政府或社区的良好的职业培训。同时，由于我国劳动力市场管理还不到位，规范的非正规就业劳动力市场尚未建立起来，缺乏政府提供的完善的就业服务，经常遭受各种非法的职业中介组织的侵害。

4.2.2多头管理，缺少统一的管理部门。非正规就业几乎涉及到政府所有的管理部门，如工商、税务、卫生、城管等等。这些部门都在履行管理职责，但是，目前仍然没有明确的统一的部门和机构集中管理，统一政策，结果造成多头管理，政令不一的混乱局面。 涉及非正规就业发展问题的规定操作性不强，缺乏专门的法律政策。在实际工作中，对非正规就业的发展缺乏统筹规划，已有的规划涉及非正规就业问题的部分规定得还比较原则，操作性不强；在国家现行的法规政策体系中，对于非正规就业形式没有专门的规定；已有

的一些涉及非正规就业的法规政策不够系统和全面；一些政策只是针对特定群体（如国有企业下岗职工）制定的，适用面比较狭窄。

4.2.3发展非正规就业要进行制度创新

要改变现存的对非正规就业的各种制约因素，必须切实转变观念，建立健全促进非正规就业的机制，形成有效的管理服务机构，切实落实国家法律法规与政策。

建立高效务实统一的非正规就业管理体系。首先要明确非正规就业的主管部门。为了避免多头管理，应在劳动保障部门内部设立专门的管理机构，以协调各管理部门之间的关系，为非正规就业提供服务和进行管理。其次，建立纵横交错的管理网络。首先建立起从市、区到街道的纵向管理网络，其次连点成线、连线成网，形成纵横交错的管理网络。这一网络将来也可与“低保”管理网并轨，这样既能加强对非正规就业人员的管理，也把他们纳入社会保障覆盖之下。再次，充分发挥社区的管理作用。一方面社区将提供越来越多的就业岗位，另一方面社区对城镇失业人员和外地求职人员可利用属地管辖的优势，将社区作为政府与非正规就业人员沟通的基点。政府应借助社区的管理力量，给社区更大的管理权限并发挥其积极作用。

创新和完善劳动制度，逐步规范非正规就业人员的劳动关系。对受雇于正规部门的非正规就业群体，主要是依法规范问题，即要根据《劳动法》及相关的劳动法规、社会保险政策，规范用工单位的行为，从而规范用工单位和非正规就业者的劳动关系，以此来维护劳动者的合法权益。同时，要认真研究探索从事独立服务的非正规就业中劳动关系的规范。利用“劳务派遣”规范非正规就业中劳动关系。“劳务派遣”的典型特征是劳动力的使用与管理相分离，派遣单位负责管理职工，承办有关劳动和社会保障事务，用人单位根据合同约定给派遣单位经济报酬，而劳动者则根据派遣单位的安排和用人单位的要求完成规定任务和工作的一种就业形式。虽然劳务派遣也有很多弊端，但可以通过法律法规严格规范来加以克服。

拓宽非正规就业领域，强化社会保障，逐步改善非正规就业者的生存环境。第三产业在非正规就业的领域中发挥着重要作用。政府可以通过制订一系列推动服务业发展、有利于非公经济参与三产的政策，让服务行业采取多种经营方式，用市场化运作机制，以创造更多就业

岗位、创新更多的用工方式。政府还应当制定优惠政策，通过税收减免和财政补贴，除对下岗失业人员再就业的优惠政策外，对一些吸纳非正规就业量较大的特殊行业和地区可给予专项的税收减免和财政补贴。

为了发挥社会保障制度对非正规就业人员的作用，可以探索对非正规就业人员特殊的社保基金缴纳办法。如对非正规就业人员个人自负采取灵活的交费比例，政府给予补助。鼓励非正规就业人员个人和用人单位缴纳社会保障基金，避免其由于就业不稳定造成的困难。 加强对非正规就业人员的就业服务。政府应将非正规就业人员与城市化发展、调整地方产业结构、合理配置人才资源等结合起来长远考虑，对非正规就业人员进行必要的职业培训。可规定城镇失业人员在失业期间到当地劳动保障部门核准的职业培训机构参加短期职业培训，并享受当地劳动保障部门提供的免费职业指导和免费服务。对农村进城务工人员，政府要鼓励用人单位进行培训，并适当给予补助。同时，要建立统一、开放、竞争、规范的劳动力市场，加大对劳动力市场的规范力度，整顿街头劳务市场，打击和取缔黑职业中介机构。

促进供需双方自由选择，公平竞争，实现劳动关系的法律化和规范化。 完善法规法律，加强法律宣传，保障非正规就业者的权益。首先，国家应通过调整现有劳动争议处理程序，缩短劳动争议处理时间，减轻非规范就业者的诉讼压力。其次，法律应强调用人者提供的劳动条件的合法性来保障非正规就业者的权益。要让那些不提供合法劳动条件的用人者受到更严厉的法律制裁和行政制裁。再次，把劳动争议处理纳入法制轨道。国家还应通过各种措施，如利用各种民间组织，把法律援助的范围进一步扩大，落实政府的法律援助工作，保证法律服务的良好环境。最后，政府应加大对非正规就业者的普法工作，鼓励非正规就业者了解法律法规，学会通过法律手段保护和捍卫自己的合法权益。