非存款类放贷组织需要规范发展

非存款类放贷组织需要规范发展

——访全国人大代表、人行南京分行行长周学东

非存款类放贷组织，一直是社会关注的热点。近日，记者采访了全国人大代表，人行南京分行党委书记、行长周学东。周学东代表告诉记者，近年来，他一直关注非存款类放贷组织。在这次两会上，他递交了《非存款类放贷组织需要规范发展》的提案。

周学东代表告诉记者，非存款类放贷组织，可分为广义和狭义两个层面。广义上泛指不吸收公众存款，经营贷款业务的法人组织，既包括汽车金融公司、消费金融公司、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，也包括小额贷款公司、农民资金互助组织、典当行等实际上拥有贷款业务的非金融机构。但针对汽车金融公司、消费金融公司、贷款公司、农村资金互助社和典当行这5类机构国家已制定专门的管理办法，分别由银行业监督管理机构和商务部门实施监管，所以不需要再制定专门的法律予以规范。狭义上也即本建议中的非存款类放贷组织，主要是指以小额贷款公司为典型的专营放贷业务的机构，而名义上为互助组织、实际上也从事放贷业务的大量农民资金互助组织也应作为非存款类放贷组织进行监管。

周学东代表指出，虽然农村小额贷款公司、资金互助合作组织的设立，能有效促进我国农村金融业的发展，在一定程度上解决了传统农村金融机构只存不贷、农村资金大幅外流、农民资金需求无法满足的问题。但小额贷款公司和农民资金互助组织发展中存在贷款投向不合理，内部风险控制不到位，发放贷款高利化、大额化倾向突出，违规经营现象严重，加大了正规金融机构的风险等问题。 对于上述现象，究其原因，周学东代表认为主要是非存款类放贷组织缺乏有效的法律规范。

一是法律地位和准入许可不明晰。《中国银行业监督管理委员会 中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》及各地随后出台的各种管理制度都对小额贷款公司设置了严格的市场准入程序，即由省级政府主管部门负责设立审批，这是一种典型的行政许可，但这一许可的设置缺乏依据。目前，我国没有任何法律、行政法规或国务院规定对小额贷款公司的资质、设立登记设定了许可，而根据《行政许可法》，地方无权就此设定前置性许可，因此目前对设立小额贷款公司的审查批准本身就有不合法之处。此外，《指导意见》规定，小额贷款公司是经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。根据金融法规，贷款人必须经金融监管部门批准经营贷款业务，并持有金融机构法人许可证或金融机构营业许可证。《指导意见》对小额贷款公司的定性是普通公司而非金融机构，但其实际从事的却是金融业务。以非金融机构之名行金融机构之实，这种身份定位的模糊性进而形成的特定经营环境对小额贷款公司的经营发展造成了很大困扰。

在农民资金互助合作组织方面，尽管2006年中央一号文件鼓励开展农村资金互助，但《中华人民共和国农民专业合作社法》中并无允许开展“农民资金互助”的规定，仅2007年《中国银监会关于扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作的通知》中有“经国务院同意”扩大农村资金互助社试点的表述，且也不是针对“农民资金互助”。根据银监会2007年《农村资金互助社管理暂行

规定》，农村资金互助社是指经其批准的社区互助性银行业金融机构，由银监会颁发金融许可证、工商部门颁发企业法人营业执照。但农村资金互助社的设立条件严格，截至2011年末，全国经银监系统批准设立的农村资金互助社仅50家，远不能满足“三农”资金需求。部分地方政府为解决农民融资难问题、盘活农村经济，以《农民专业合作社法》为依据，允许农民经地方农业主管部门批准、通过民政部门登记，自愿集资设立农民资金互助合作社。因此，农民资金互助合作社以“一字之差”及对相关法律规定的“误读”，打了个政策“擦边球”，在法律上并无合法身份，也不被银行业监督管理机构认可。

二是经营规则与内控制度不完善。非存款类放贷组织在组织架构、经营规则乃至业务运作上都有其自身特点，但目前并不存在针对非存款类放贷组织的一整套系统的法定经营运作规则，非存款类放贷组织自身也缺乏这种建章立制的能力。在中央层面，目前仅有《农村资金互助社管理暂行规定》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》等尚够不上行政规章层级的规范性文件对其经营规则提出要求；地方层面，虽然各省市也都制定了相关管理办法、指导文件，但在内容上基本是对《商业银行法》、中央政策文件等的照搬套用。因此，非存款类放贷组织普遍缺乏适当的经营运作规则和内部控制制度，未建立有效的风险评估制度、业务授权制度、流程控制制度等，导致实际操作中，业务活动无章可循，人员交叉任职、身兼数职，管理过于松散随意，大大增加了操作风险、信用风险和道德风险。

三是监督管理与风险防范不到位。在非存款类放贷组织的设立、经营、发展过程中，监管力量薄弱、风险防范机制缺失等问题不容忽视。小额贷款公司目前主要由各地方政府金融办履行监管职责，但金融办的日常工作是协调金融支持地方经济发展，主要负责对金融政策、方针的贯彻，而金融监管则是对金融业务方面的专业管理，至少在目前，各地金融办在这种专业监管方面尚未做好人员、技能上的准备。在各地，农民资金互助合作社的主管部门有农办、供销社、金融办，但这些主管部门的管理多限于机构审批，基本不涉及业务经营、资金使用合规性等，即使要进行业务监管，在专业能力上也同样面临金融办的上述尴尬境地。在对非存款类放贷组织的监管内容上，各地主管部门主要还是套用专业监管部门对银行业金融机构的监管思路与模式，并未结合非存款类放贷组织特性形成自己的监管标准，导致在一些问题上放任自流，在其他问题上又管得太多。而在监管措施上，由于欠缺法律上的明确依据，使对非存款类放贷组织的监管大多停留在资格审查、财务审计、政策指导、要求报送经营情况等方面，在违规责任的设计上也比较单一，缺乏强制性和惩罚性，难以起到约束作用。

鉴于此类组织数量日益庞大，目前我国对其经营发展缺乏相关法规引导、规制，各地方政府的监管又难以深入、全面。为有效防范非存款类放贷组织可能导致的社会风险，周学东代表建议，国务院应尽快制定《非存款类放贷组织监管条例》，从立法上明确非存款类放贷组织设立登记、经营规则、内控制度、监管主体、监管措施等相关问题。

一是明确非存款类放贷组织的法律地位和准入许可。统一规范非存款类放贷组织的标准称谓，对进入非存款类放贷市场设立前置性行政许可，明确规定不吸收存款、以发放贷款为业的经营性组织必须经相关主管部门批准才能经营贷款业务，确立对非存款类放贷组织实施市场准入管理的合法性。建立“贷款业务经营

许可证”制度，具体规定非存款类放贷组织的资格条件及设立程序，对符合设立条件的，由相关主管部门依法发放贷款业务牌照。

二是完善非存款类放贷组织的经营规则与内控制度。具体规定非存款类放贷组织的内部治理结构和治理规则，要求非存款类放贷组织建立风险评估制度、业务授权制度、流程控制制度、资产损失拔备制度、信息披露制度等业务规范，并结合非存款类放贷组织业务特点对各项制度基本内容、工作标准提出具体要求，为非存款类放贷组织规范有序经营提供基准指标。明确规定符合非存款类放贷组织业务特点的基本经营规则，禁止不公平交易、欺诈、暴力催收等违法行为，以及非法或变相吸收公众存款、洗钱等金融犯罪活动。

三是加强非存款类放贷组织的监督管理与风险防范。鉴于各类非存款类放贷组织具有明显的地域性、小额化、主要服务地方经济发展的特点，应确定各省级地方政府为非存款类放贷组织的法定监督管理者，负责非存款类放贷组织的市场准入与退出、规范性文件制定、非审慎监管、风险防范与处置等，职责的法定性也将促使各省级政府加强监管队伍、提升管理技能。考虑到非存款类放贷组织从事的本质上是金融业务，可以授权银监会从贷款业务角度对其进行工作指导，同时有必要规定人民银行从维护金融稳定、强化宏观调控和防范洗钱犯罪角度，对非存款类放贷组织的经营行为、征信活动、风险水平和资产负债情况进行监测和管理。《条例》还应明确授权监管部门对非存款类放贷组织的经营活动，可以采取现场检查、非现场监管、要求报送相关营业资料、发布经营规则等监督管理措施，对其违法违规行为，可以根据情节严重程度采取警告、处以一定金额罚款、没收违法所得或非法财物、限制分红或向高管人员支付薪酬、职业禁止、责令停业、暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照、强制取缔解散等惩罚性措施，确保整个非存款类放贷市场经营规范、风险可控。