公共政策4

在政策运行过程中，政策方案被审批通过后，完成了政策合法化，下一个环节就是政策执行。政策执行就是指将政策方案付诸实施，即按照政策方案的要求和计划，以实际行动有步骤地实现政策目标。对于公共政策来说，政策执行的主体就是政府机构。 虽然公共政策执行是在既定政策方案规定下的政府运作，但是决不是政府机构简单的机械运行过程。政策执行是执行主体在众多因素影响制约下，充分发挥能动作用的组织运作过程，也是执行主体与调适对象的互动过程。

传统的观念认为，政策科学和政策分析应该致力于研究政策方案的制定，而政策执行则属于行政学研究的范围。然而政策科学的发展，使人们越来越明确地认识到政策执行在政策科学体系中的重要意义，从而使政策执行成为政策科学研究的重要内容。这一点正像多尔贝尔和哈曼德所说，一项政策的发布只是宣告政策运行的开始，若想充分认识实际过程，则必须了解政策发布之后的各个阶段和运行状况。

1、政策问题的真正解决依赖政策执行。政策方案的产出，只是使解决政策问题有了明确的行动方向、计划和要求，然而这一点距离问题的真正解决还有很长的距离，所以政策方案的产出不能标志政策使命的最终完成，只有将政策方案付诸实施，才能在实践中有效地解决问题，实现政策目标。2、现代社会政治的发展，使政策科学与行政学的理论研究、公共政策实践与公共行政管理实践的联系越来越紧密。从理论上来说，公共决策与政策执行交叉于政策学与行政学的理论研究中；从实践上来说，政策执行的主体是行政机构，而行政机构又是政策规划的重要创始者之一。因此，行政学必须研究公共决策，政策学必须研究政策执行。

3、从政策过程来看，公共政策是由问题认定、方案规划与合法化、实际执行、效果评估、终结等环节构成的动态运行过程。如果去掉政策执行，整体过程将缺少一个重要的连接环节和运行阶段，政策过程将不完整。因此，政策执行必、须成为政策科学研究分析的内容之一，以体现政策过程体系的完整性。 4、政策实践也充分证明，政策执行环节的差错往往是导致整个政策失误的原因之一。1973年，普莱斯曼和威尔达夫斯基发表了标志性著作《执行：华盛顿的期望在奥克兰市破灭》，书中集中论述分析了执行不力对政策失误的关键作用。这使人们认识到了政策执行研究的实践意义。由此，也揭开了专家学者们对政策执行进行理论研究的序幕，使得政策执行成为政策科学的一个重要研究内容。 （二）公共政策执行的意义 在政策运行过程中，公共政策执行的意义可以概括为以下几个方面。

1、政策执行是公共政策发挥实际作用、解决政策问题的关键之一。

在问题认定、政策规划及其合法化、政策执行、政策评估的各个过程环节中，政策执行是政策发挥实际功能的必需环节。 2、政策执行是检验公共政策方案完善程度的实际手段。

尽管每一政策方案在规划过程中都经由专业人员和决策者的分析检验，但是执行前的分析检验都是非实践性的。3、政策执行是公共政策评估与修订终结的现实依据。由于执行是检验政策方案惟一的实际手段，所以执行过程也就为政策的全面评估提供了依据和现实资料。政策执行效果是政策评估的主要对象之一。4、政策执行将不断丰富公共政策经验。

所谓政策经验是指先前政策过程中问题认定、方案规划及合法化、执行过程与结果等各方面认识的积累。 一般来讲，公共政策执行需把握以下原则：1．忠实执行与灵活运用相结合的原则2、实事求是与开拓创新相结合的原则3、迅速果断与注重效益相结合的原则 4、强制执行与说服宣传相结合的原则 公共政策是公共机构制定出来的，经过法定机构的审批，具有合法性、权威性，因而也具有了强制性。

公共政策执行的模型一般包括以下几方面。

一、互动模型互动模型是密特和霍恩在其代表作《政策执行过程：一个概念架构》与《政府间政策之执行》中提出的：在其政策执行过程的模式中，他们提出了六个重要的变项，来分析政策与执行之间的关联。最先加以

确认的两个变项是政策的标准与目标以及政策的资源。其他四个变项分别是：组织间的沟通与有效执行；执行机构的特质；经济、社会与政治条件；执行者的意向。

二、组织模型（一）系统管理模型此模式的基本前提是：组织是理性价值的最大化者，它必须设法提高组织效能，完成组织的目标，达成最佳的工作绩效，在此意义下的组织行为必须是目标取向的行为。同时，组织结构是按照阶层化控制原理而建立的，最高阶层的管理者负责政策之制定与整体工作绩效之完成，部属则依据上级分配的任务与职责，负责执行组织的决策，执行者必须遵从上级的指挥与命令，不能有所违背。

（二）官僚过程模型在分权化的组织中，官僚过程模式为最具实用性的政策执行模式。此一模式假定组织成员经由例行化的作业程序，久而久之便培养出自主裁量权，在相当的职权范围内具有自我裁量的权力，上级长官事实上很难对此权力发生作用。因之，组织的两项要素是自主裁量权与惯例化。（三）组织发展模型 系统管理模式过分强调阶层控制，较适宜于说明组织体系严密的集权化机构，官僚过程模式则力主裁量权与惯例化，主要用于说明分权化的组织，但这两种模式都倾向与认定组织结构是确定不变的，在组织中，政策决定于上级，而执行则归于下级；上级领导者的能力与思想必须优于下级的执行人员； 在政策执行上，执行者必须三缄其口，惟命是从，影响力相当有限。为了纠正这两种模式的不足，组织发展模式乃应运而生，它一方面强调员工的自主性、参与感及归属感，另一方面则肯定组织是不断朝向最佳的阶层结构而发展的。（四）冲突妥协模型 组织发展模式把稳定、和谐和共识的政策环境作为前提，未能注意到环境中的冲突因素对组织发展的影响。与组织发展模式相反，冲突妥协模式肯定组织冲突存在的必然性，认为组织成员具有潜在的冲突性，在资源有限与分配不公的情形下，便容易发生冲突；但这种冲突的存在并不足以威胁组织的生存，反而经由妥协的手段，能使组织在不断地接受挑战中成长。

以上四种模式，每种模式都可以说明政策执行的部分情况，但每种模式所针对的情况大不相同，因而，在实际运用中，一方面是不同的情况需要使用不同的模式来予以研究，另外此四种模式亦可相辅相成，对同一政策的执行也可以尝试从四种模式的角度予以研究。

政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个：第一，理想化政策，指理想的政策方案；

第二，目标群体，是指受到政策影响的团体，就政策执行而言，必须注意这些群体够需求，以免遭遇抗议与挑战；第三，执行机构，通常是在政府机构中，实际负责政策执行的单位；第四，环境因素是指影响政策执行或受政策执行影响的环境因素，包括各种不同的政治、经济、文化与社会因素。史密斯认为公共政策作为政府有目的的行为，必须意味着要改变原有的处理问题的方式或者建立新的处理方式，这就使受政策执行影响的个体或群体原有的较平衡的关系被冲击，彼此之间可能产生紧张、争议、冲突。政策执行需要不断考虑政策面临的限制、压力及紧张，政策执行实际上也是回应这些限制、压力及紧张的一个动态过程。

四、循环理论模型政策执行过程分为三个不同阶段：第一，纲领发展阶段；第二，资源分配阶段 第三，监督阶段。

纲领发展阶段政策制定机构须将政策纲领通过正式或非正式途径告知大众，这样受政策影响的群体与人员可以反映他们的意见，政策纲领可以据此有所修正，以争取较为广泛的支持及减少可能存在的冲突。资源分配阶段是指将政策执行所需的资源公平地分配给执行者，在尽可能降低争议的情况下赋予执行者充分的权力推行政策。监督过程是指通过预算、审计、评估等手段对政策执行过程与成果的审视与评估，确认执行者应担负的行政责任，以提高政策执行的成效。

他们还强调每一阶段必须奉行如下三项政策执行的原则：第一，合法原则，主要是指政策本身的合法性兼指政策执行者必须遵从法规行事；第二，理性原则。主要指政策手段与政策所依据的规范的一致以及政策手段的可

行性；第三，共识原则。主要是指有影响力的执行者在有争议的问题上要达成共识。雷恩和拉宾诺维茨的执行循环理论，被认为既是政策执行研究的一个理论模式，又是政策执行的原理。作为政策执行的原理，必须针对适用的政策环境条件：第一，目标显明性，当政策目标越清晰、时机越急迫，则政策执行越可能采用集权的古典执行模式，但当政策目标较为含糊，象征意味较强，则政策执行可能采用循环模式；第二，程序复杂性，参与政策执行的各级政府、单位和人员越多，执行程序涉及的利益与观点分歧越大，政策推行就越困难，在这种情况下，反复运用循环执行模式，较容易理清问题，有助于问题的解决。

五、搏弈模型 这一模式是以近代政治学中“搏弈”的概念观察公共政策执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动情形。搏弈模型认为，在冲突和竞争的情况下，每一个参加者都在寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低的限度。

政策执行过程视为一种搏弈格局，其间包括下列因素：政策执行人员，即搏弈各方；利害关系策略与技术；竞争的资源；

搏弈规范（取胜的条件）；公平竞争的原则（即不得作弊）；竞争者之间信息沟通的状况；

所得结果的不稳定程度。巴得克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参加者的“战略”选择。

六、综合模型 萨巴蒂尔和马泽曼尼安他们建构了一个完整的理论模式，姑且称为综合模型。他们认为影响政策执行各个阶段的因素，主要可分成三大类：第一，政策问题的可办性；第二，政策本身的规制能力；第三，政策本身以外的变数。每一大类又可细分成几个小类，如图4－3所示。七、系统模型 这是米德和霍恩提出的模型。米德和霍恩提供了一个系统模型说明执行过程中影响到政策产生的几个相关因素：（1）政策标准与目标；

（2）政策资源；（3）组织间的沟通与强化行动；（4）执行机构的环境；（5）执行人员的意向。

1、公共政策执行的过程的概念政策执行过程是指政策在被采纳以后，执行机构在该项政策指引下从事一系列活动过程，它通常包括动员、执行与执行制度化这三个阶段。

2、政策执行过程的特点第一，政策执行过程在时间上是连续的，有时几乎看不出它的不同阶段，阶段的划分只强调执行过程中不同时间的不同重点。第二，政策执行过程是重新塑造政策的过程，而不是简单的执行。执行机构在执行一项新的政策时，总是按照自己的立场来理解、宣传和执行新的政策，它对政策长远目标和短期目标的理解是否正确，对政策目标的实现具有极重要的影响。第三，执行过程是一个动态的过程。3、执行成功的判断标准在政策执行研究中学者们经常遇到这样一个棘手问题，就是用什么标准来判断一项政策执行是否成功。 第一，存在性。存在性是指在执行的自始至终的过程中，执行政策指令的条件是否存在，存在的程度如何？这些条件主要包括人员的安排、资金的筹集和组织设施等。第二，理论的完整性。其含义是指执行机构的各项措施是实现政策目标的先决条件。这些措施是否与政策目标和政策的主要措施相一致？达到何等程度？第三，贯彻力。贯彻力是指执行机构的执行活动、花费的成本、工作的对象等是否已经达到政策所希望的程度？第四，覆盖面。是指执行机构的执行活动是否已经涉及到政策所期望的所有对象。第五，副作用。副作用是指政策对执行机构和其他没有直接介入执行活动的机构所造成的影响。

4、政策执行过程的功能环节政策执行过程主要包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等功能环节。

①政策宣传。政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。 ②政策分解。政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动。③物质准备。物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。 物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。④组织准备。组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制。

⑤政策实验。政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。政策实验的步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。⑥全面实施。政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强，涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。⑦协调与监控。政策的协调与监控贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的统一和行动上的一致。监控是政策实施过程的保障环节。必须对整个实施过程加强监控．以保证政策的全面贯彻和落实。

政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。政策执行的每一环节都离不开一定的执行手段，政策执行手段的恰当与否直接关系到政策目标能否顺利实现。政策执行活动的复杂性，决定了政策执行手段的多样性。政策执行手段包括以下几种：1．行政手段。行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着权威性、强制性、对象的有限性和时效性三个显著的特点。2．法律手段。法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。3．经济手段。经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者和政策叶象活动。经济手段不同于行政手段和法律手段，它有间接性、有偿性和关联性等三个特性。4．思想诱导手段。思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。 常用的思想诱导手段有：制造舆论，说服教育，协商对话，奖功罚过等。思想诱导手段有在对象上具有多元性、在方式上具有协调性，在作用上有着宏观控制性的特点。 政策执行的首要条件就是要在精神实质上忠实地执行政策，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策本身所规定的政策对象、政策范围去实现政策目标，而不能随意变更、曲解、假借、贪污政策。 灵活性的核心是具体情况具体分析。执行政策坚持灵活性原则，也就是要有创造性，这也是由政策固有的属性决定的。第一，政策总是针对特定的问题，以时间和条件为转移；第二，政策具有层次性；第三，任何政策都需要逐步完善。在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策的精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策的界限。 灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是违反原则的随心所欲；灵活性的临界点是原则性。2、政策的灵活变通性把握不准①政策变通的含义。在执行政策过程中，执行者要坚持稳定性与可变性相统一、原则性和灵活性相统一的原则，要善于变通，要根据不同时间、不同对象、不同地点、不同条件、不同需要而变通政策，使执行的政策能适应实际情况，取得预期效果。 ②政策变通的形式。正确的政策变通实际上就是政策原则性与灵活性在实践中的具体体现。政策实践表明，在执行政策的活动中，政策执行者对上级政策采取各种变通形式。有的学者概括出三种变通形式，即：3、“上有政策，下有对策”现象的客观存在

①“上有政策，下有对策”现象的表现。“上有政策，下有对策”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象，成为影响政策有效执行的障碍性因素。其主要表现为：（l）“你有政策，我有对策’——替换性执行；（2）“曲解政策，为我所用”——选择性执行；（3）“软拖硬抗，拒不顺从”——象征性执行；（4）搞“土政策”——附加性执行。②“上有政策，下有对策”现象的成因。 “上有政策，下有对策”现象产生的主要原因是“利益”

的驱动。其成因是：（l）中央利益与地方利益间的矛盾；（2）政策本身的缺陷；（3）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使；（4）政策执行的监控不力。③“上有政策，下有对策”的危害。

因此，公共政策执行偏差的矫正，主要表现为对“上有政策，下有对策”现象的治理和如何做到正确、合理的政策变通。1、防范“上有政策，下有对策”现象的主要措施（1）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题；2）加强政策研究，建立科学合理的政策体系；（3）摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘徽’思想；（4）加强监督，从严治政。2、做到正确、合理的政策变通政策实践表明，政策变通的合理与否，直接影响到政策目标的能否顺利实现。 因此，探讨政策变通的要求显得尤为必要。在政策执行过程中，要真正做到正确、合理的变通，必须注意如下事项：（1）了解上情。加强政策学习，领会精神实质，这是合理变通的前提条件；（2）摸清下情。要深入调查研究，明了实际情况，这是合理政策变通的实践基础；3）上下情有机结合。坚持政策的原则性和灵活性相结合的原则，把政策的基本精神和实际情况相结合，这是政策变通的关键。综合上述各种见解，结合我国的实际情况，我们将影响政策有效执行的因素归纳为政策问题的特性、政策本身的因素以及政策以外的三个因素。政策问题的特性、政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量，都直接影响到政策的有效执行。一、影响公共政策执行的主观因素

在公共管理领域，许多政策不能达到预期效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本身的缺陷有关。一项政策的有效执行首先依赖于：（1）政策的正确性。政策的正确性是政策有效执行的根本前提。2）政策的具体明确性。政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制伪基础。（3）政策资源的充足性政策资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。二、影响公共政策执行的客观因素

影响政策有效执行的因素，除了政策问题的特性、政策本身以外，还有：（1）目标团体对政策执行的影响；（2）执行人员的素质和工作态度；（3）执行机构组织间的沟通与协调；（4）政策环境等政策以外的因素。