旅游综合执法的发展及体制机制

Tourism

旅游经济

旅游综合执法的发展及体制机制研究

中国旅游研究院 胡抚生

摘 要:旅游综合执法是我国不少地方探索的新型旅游执法方式，它不仅弥补了旅游部门的行政执法权缺陷，而且还能让旅游案件得到及时有效的处理，能够有效维护旅游市场的秩序。本文分析了旅游综合执法的体制机制，面临的问题，并对完善旅游综合执法机制提出了相应的对策。

关键词:旅游综合执法 发展 体制机制中图分类号：F590 文献标识码：A 文章编号：1005-5800(2012)06(b)-146-02改革开放30年以来，我国旅游业虽然取得了长足的发展，但国内旅游市场秩序却并未因此变得更为规范，“欺客”“宰客”、问题仍时有发生。与此同时，旅游部门面临的“小部门、大旅游”格局更为突出，而在应对游客投诉和整治旅游市场秩序时，却往往是有心无力。究竟原因，是我国的旅游法律法规跟不上时代发展的需要。现阶段仍然只有《旅行社管理条例》《、导游管理条例》对行业发展进行规范，《旅游法》尚未出台，这使得旅游部门在面对游客投诉和旅游市场秩序混乱时，却无权执法的尴尬状况。在此背景下，各地积极探索旅游综合执法来解决目的地发展的难题。本文通过分析旅游综合执法的发展阶段、执法模式、存在的问题，并提出进一步完善旅游综合执法的对策。

1 旅游综合执法的发展阶段

事实上，旅游综合执法经过两个阶段的发展，第一阶段的形式

通常是联合执法；第二阶段才是真正意义上的旅游综合执法。1.1 旅游联合执法阶段

旅游联合执法通常是地方政府在旅游黄金周或重大节假日期间，为了更好维护旅游市场秩序，临时从旅游、消防、卫生、安监、工商、物价等多个部门抽调人员组成联合执法检查组，对当地的旅游行业进行监督管理，一般按照“联合执法，分工处理”原则开展旅游市场联合检查和管理活动。这种执法形式目前相对普遍，有些地方旅游联合执法更为完善，通过文件形式规定了牵头部门和组成部门，可以在较短时间内组织成立旅游联合执法队伍。

旅游联合执法通常有几个特征：(1)没有固定的组织机构和人员。旅游联合执法虽然由政府多个职能部门组成，但通常没有成立固定机构，通常由地方政府组织旅游部门与其他相关部门联合开展执法大检查活动，旅游执法人员是临时性抽调的，一旦联合执法任务完成，联合执法队伍就会解散，人员归建原有的职能部门。

(2)旅游执法权并没有改变。旅游职合执法整合了与旅游相关多部门的权限，但由于旅游联合执法并未有对应的组织机构，其管理权限依然是分散在各个职能部门，一旦需要针对旅游市场秩序进行执法，需要由相应的职能部门行使相应的执法权，依据相应的规定做出处理。如旅游联合执法中如果出现旅游价格欺诈问题往往由物价部门来处理，旅游部门实质上只起到配合的作用。因此，旅游联合执法实际上只是各部门的松散联合执法活动。

(3)非常态化的执法机制。通常只在黄金周或是重大节假日开展联合执法，而非日常的执法活动，未建立常态化的旅游执法机制。1.2 旅游综合执法发展阶段

与旅游联合执法不同，旅游综合执法通过创新旅游行业管理体制，整合旅游执法力量，建立起了综合协调、部门联动、分工协作、统一行动的执法机制，旨在解决单靠旅游行政管理部门所不

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2012年6月 www.chinabt.net

能解决的行业管理问题。旅游综合执法不仅弥补了旅游部门的行政执法权缺陷，也弥补了因旅游法律法规不完善所带的执法难题；不仅可以让查处的案件能够得到及时有效的处理，而且又能够使相关法律法规在综合执法中发挥最大的作用。

旅游综合执法主要有几个特征：

(1)有跨部门职权的常设组织机构和执法队伍。旅游综合执法与旅游联合执法有类似之处，但最大不同之处是，旅游综合执法通常有固定的组织机构和人员组成，这能有效保障旅游综合执法的效力和执法的连续性。

(2)整合了多个部门的执法权限，有更大的旅游执法权。旅游综合执法通过体制机制改革整合了多个部门的执法权限，统一对旅游市场秩序监督管理，尽管包含的部门不尽相同，但相对于过于单纯依靠旅游部门自身来执法，有更多的执法空间和执法依据。旅游综合执法的效率通常要高于旅游联合执法的效率，执法力度也更强，有利于在较短的时间内处理发现的问题。

(3)建立了常态化的执法机制。旅游综合执法有别于以往的临时性执法，而是通过日常性的执法加强对旅游市场秩序的整治，通过建立长效的管理机制，保障了执法的常态化。

2 旅游综合执法体制机制分析

四川阿坝州、杭州、深圳、北京、南京等城市都先后建立了旅游

综合执法体制，虽然它们的体制机制不尽相同，但大致可以划分为三种形式：第一种形式是以大部制形式出现的旅游综合执法形式，如深圳市；第二种形式同样是以新设立执法部门形式出现的，如杭州市、阿坝州；第三种形式成立相应的执法领导小组，但不设立新的行政执法部门，如北京、南京。2.1 大部制形式的旅游综合执法体制

这种体制主要是通过大部制改革，整合了旅游部门与其他部门机构和人员，形成了大的行政部门，再下设旅游综合执法机构。这种体制下，有固定的的编制，固定的执法人员以及固定的办公场所和财政经费。虽然往往也设有综合执法机构，包括了旅游执法的职能，但并非以旅游执法为中心。如深圳市2009年成立在文化局、体育局、旅游局的基础上成立了深圳市文体旅游局，并下设文化市场行政法总队，新成立的执法机构虽然涵盖了旅游执法的职能，旅游执法的范围更广，但也承载了更多与旅游关联不紧密的职能，反而会影响旅游综合执法职能。2.2 独立的综合执法机构体制

这种体制通常是新设立旅游综合执法机构，而非大部制改革。在行政管理层级上，往往不隶属于旅游部门，而是直接隶属于地方政府。杭州市、阿坝州目前是这种体制。旅游综合执法的执法队伍通常有两部分人员组成，一部分人员是由以往的旅游执法大队直接划转，另一部分人员组成则不是固定的，是由各相关职能部