浅谈公益诉讼中的诉讼主体

　　作者简介：张骞（1991-），男，河南南阳人，海南大学诉讼法专业2012级研究生，研究方向：诉讼法学。 　　【摘要】我国的民事诉讼法增加了关于公益诉讼的规定，它对于保护社会公共利益、完善我国诉讼法制度是十分重要的。文章在阐述了公益诉讼的一般理论和制度价值之后也对我国现行公益诉讼所存在的问题，特别是对公益诉讼的诉讼主体方面做了进一步的探讨，以此来帮助这项诉讼模式逐渐发展和完善。 　　【关键词】公益诉讼；诉讼法；诉讼主体；当事人理论 　　民事诉讼法第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。” 　　一、公益诉讼的一般理论 　　现阶段，公益诉讼在我国还是显得比较陌生，它最早起源于罗马法，在20世纪后半期开始发展起来，主要面向影响广泛、受害众多的环境污染、生态危机、食品安全等新型民事纠纷，它突破了传统民事诉讼解决私人纠纷的局限，加强了对扩散性利益、公共利益的保护。公益诉讼作为现代民诉法的一项重要改革，在许多国家和地区都已蓬勃兴起。相比之下，“公益诉讼”这一概念在最近十年才进入我国并且发展十分缓慢。① 　　现代公益诉讼一般具有以下几个特征：一、在诉讼的目的上，强调对社会公共利益的维护并以追求公共利益的全面化和最大化作为诉讼的宗旨，这是现代公益诉讼不同于普通民事诉讼和一般行政诉讼的本质特征。二、在诉讼当事人方面，作为公益诉讼案件当事人的原告一方大多数是因被告方的不法活动而受到侵害或侵害危险的市民消费者和普通居民，而且在多数情况下表现为人数众多并且具有集团性和扩散性。与此相反，作为被告一方的当事人则主要为国家行政机关和共同团体或大型企业等等。在这必须特别强调的是，如果按照传统的民事诉讼当事人理论来进行衡量的话，公益诉讼中的原告则有可能存在不适格的情形，所以对传统的当事人适格理论提出挑战，并扩大当事人适格的范围是这类诉讼的重要形式特征。三、在诉讼请求的事项上，这类诉讼案件原告对被告的实质性请求内容有时不仅是要求损害赔偿还包括预防性停止这两项诉讼请求。② 　　另外，公益诉讼在我国的实行和发展是有其必要性和必然性的，具体来说有以下两点： 　　（一）能够在一定程度上保护国家和社会公共利益的流失，具有现实经济意义 　　我国在过去几年时间里国有资产的流失案件急剧增加，现有的国有资产被侵吞、毁损或灭失，国家的预算收入遭到侵吞，本来应收归国库的资产无法正常收回，严重损害了国家和集体利益。第二就是扰乱社会经济秩序的事件逐渐增多，违法经营，违背商业道德，不遵守行业规则而且侵犯其他经营者、消费者合法权益的事件时有发生、屡见不鲜。第三就是行政机关违法行使职权案件急剧上升，形成的危害就是造成国有资产的严重流失和给具体行政行为损害国家利益和社会公共利益盖上“合法外壳”。第四是环境污染现象日益严重。许多企业为了自身的经济利益，往往忽视对自然环境在内的社会公共利益的保护，使得环境被无情破坏，而许多政府机关为了增加功绩，对于这些环境污染行为装作视而不见。③ 　　倘若仅允许遭受直接经济损失的公民或者组织来提起民事诉讼，并不能从根本上改善此类情况的发生。在国家公权力的行使过程中，许多违法行为就是以维护公共利益之名来牟取个人利益、部门利益和地方利益，导致普通公民的合法利益和社会利益受到侵害。在此种情况下，公益诉讼制度的运用就是一种有效的监查、控诉方式，它能够保障法律真正得到实施。任何一部法律的实施都需要有效的法律监督，对于与社会成员利益息息相关的公共利益，人人都有参与权的公益诉讼制度不失为一种有效的监督方式。换句话说，公益诉讼就是将涉及社会公共利益的法律的施行推到了公众的监督之下，这样不仅能够有效地遏制违法行为的发生，还能保证相关法律法规发挥其最大的作用。因此，构建公益诉讼制度是有效维护国家和社会公共利益的需要。 　　（二）是改革和完善我国诉讼制度的需要 　　以前在我国为公共利益提供法律救济面临着诉讼主体的不明确和相关法律制度的缺失，国家和社会公共利益在遭受不法侵害时该如何寻求司法保护已成为我国民事法律制度急需解决的问题。我国传统的民事诉讼由于在诉讼利益和原告资格的理解上有一定局限性，原告的起诉只能以与自己权利或法律上的利益有利害关系为标准。但在公共利益遭受损害时与侵害行为有直接利害关系的当事人所损失的利益却相对较少，这时指望通过这些当事人耗费大量的时间、精力和财力去维护自身那一小部分利益来达到制止侵害公共利益行为的目的是不现实的，并且在实践中更多的是根本不存在直接利害关系人，因而就无法直接向法院提起诉讼。因此，公益诉讼制度的设立就成为了当务之急。 　　二、公益诉讼的制度价值 　　那么公益诉讼为什么能够在许多国家得到重视并广泛运用呢？我觉得还是因为它自身所具有的制度价值。公益诉讼的制度价值在于对传统民事诉讼的修正与弥补，解决传统民事诉讼体制下的司法盲区。 　　（一）扩大当事人的范围，实现从实体当事人向对程序当事人的转变 　　公益诉讼的当事人范围相对比较宽泛，摒弃传统当事人适格理论，将诉讼当事人与实体权利义务的主体相分离，这使主张实体法并非是判断案件当事人的唯一标准。对于公益诉讼，法院不从实体上考察当事人与诉讼标的的关系，不再强调当事人必须与诉讼标的存在实体法上的关联。只要当事人提交了合法的起诉状并依法交纳了案件受理费，就足以启动诉讼程序并成为合格的当事人。这实质上属于程序当事人理念。在该理念下，诉讼的提起不仅是对本人权利的救济，而且还包括对他人利益、社会利益的救济。公益诉讼制度使得各种新型诉讼中的当事人从实体的依附地位中摆脱出来成为独立的程序当事人，成为适格的当事人，使他们不受直接利害关系人的限制。 　　（二）增加诉之利益的内容，实现从只关注个人私利向综合考虑公共利益、个人利益以及他人利益的转变 　　诉的利益是指当民事权益受到不法侵害或者与他人发生民事纠纷时，需要运用民事诉讼手段予以救济的必要性。法院职责在于通过判决来保护当事人的权益或解决当事人之间的纠纷。换句话说，只要当事人的权益受到侵害，有司法救济的必要，法院都应当许可任何公民、机关、组织作当事人进行诉讼。但这里的公益诉讼的权益应当作广义的理解，它既可以是当事人的自身利益，也可以是与当事人自身相分离的公共利益。民事公益诉讼所追求的就是保护公共利益免受非法侵犯，而不局限于当事人自身的利益。并且个体利益往往是公共利益的组成部分。所以，在公益诉讼中只要当事人认为公共利益遭受侵害而有救济的必要，就可以对公共利益提出民事诉讼。 　　三、我国公益诉讼主体的现状分析 　　从民事诉讼法开始修改以来，公益诉讼一直都是争论比较大的一个内容。在草案刚发布的时候，公益诉讼被规定为“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”此后，经过三次审议修改，对诉讼主体进行了进一步的修订，最终确定“法律规定的机关和有关组织”可提起公益诉讼。 　　此次新民事诉讼法中增加了公益诉讼制度旨在保障当事人的诉讼权利，首次赋予社会组织提起公益诉讼的资格，这为推动我国公益诉讼的发展迈出了重要的一步。但是公益诉讼作为一项独立的诉讼程序，仅仅以一个条文加以规定，有些过于笼统，其出现的一些问题还是比较多的。争议最大的是对于公民个体是否可以成为公益诉讼主体的问题，在二审稿、三审稿和最终表决通过的修正案中都仍延续了初审稿的相关规定，没有赋予公民该项诉讼权。 　　而在英美法系国家，特别是现代民事公益诉讼比较健全的美国，他们的公益诉讼主要是以集团诉讼为主。集团诉讼的诉讼主体也相当宽泛，具有相同或相似利益诉求的任何团体或个人都具有诉讼主体资格，其启动模式包括团体启动、公民启动以及相关人启动等等。对应于主体的宽泛，美国适用集团诉讼审理的案件范围相当广泛，除典型的传统的环境污染与破坏案件，消费者侵权案件，股东权利的侵害，劳资关系的纠纷案件以外，还表现为对公共政策问题的诉讼。 　　在阅读了许多国内的文章后，我发现针对这一问题法学界的观点各有不一。有的认为公益诉讼的诉讼主体如果有公民个人的存在，就会造成民事公益诉讼与我国传统原告资格范围的冲突，在诉讼过程中不可避免的会出现很多问题；有的学者提出现代民事诉讼法已不拘泥于在民事实体权利的狭小框架内构筑诉权理论和当事人理论，而是明确承认民事实体权利与民事诉讼权利以及民事主体与民事诉讼主体的分离。诉讼当事人是一个程序性概念，与被告有实体上的利害关系不应成为判断当事人适格与否的标准，只有以这样的理论为基础，才能够突破现存民诉法律关于原告一元化的规定，才能够解决民事公益诉讼中的原告问题。 　　公益诉讼中公民个人作为独立的诉讼主体，我认为在当今中国的经济和法制大环境来讲是不现实的。因为公民个人对自己诉权的掌控和法制观念意识存在问题，在新民事诉讼法修改后的新闻发布会上，全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明也表示在现实生活当中，对于有些涉及公共利益的诉讼，绝大部分老百姓会认为涉及到自身的利益不大，不值得提起诉讼，而有些公益诉讼公民个人会觉得提起诉讼难度较大，便放弃诉权。④另外，由于我国“滥诉”、“恶意诉讼”等情况时常发生，如果把公民作为独立诉讼主体，会导致的一个严重后果就是胜诉率低，如果社会组织能力不够，败诉过多，会对新生的公益诉讼产生严重的负面影响。 　　当然，我这里并不是说要把公民个人完全排除在公益诉讼主体之外，对公民个人的诉讼主体资格以一定的标准做适当的防范控制是十分必要的，在此我觉得可以借鉴刑事诉讼法中关于被害人上诉的规定，《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百一十八条规定：被害人及其法定代理人不服地方各级人民法院第一审的判决的，自收到判决书后五日以内，有权请求人民检察院提出抗诉。人民检察院自收到被害人及其法定代理人的请求后五日以内，应当作出是否抗诉的决定并且答复请求人。被害人及其法定代理人对一审刑事判决不服，没有上诉权，只能请求人民检察院抗诉。也就是说在公益诉讼中，应当赋予公民个人一定的诉讼主体资格，这符合公益诉讼的本质特征，同时也要根据我国当前的实际情况，对其加以限制，当个人发现存在污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为时，可以以个人名义请求有关组织或者人民检察院向法院提起公益诉讼，相关组织或者人民检察院收到个人的请求后应当在一定期限内告知是否起诉，并向请求人说明理由。然而相应得又会涉及到另外一个问题：检察机关能否成为公益诉讼的主体？目前我国法律还没有明确规定，还需要我们在以后的研究中加以探讨。 　　由于公益诉讼在我国起步较晚，如今能够成功列入到民事诉讼法中，已经实属不易。我国民事公益诉讼制度是一项系统工程，它还需要一系列程序性和实体性的制度来加以保障，而且民事公益诉讼是否受到诉讼时效制约、是否需要设置诉讼前置程序、公益诉讼的诉讼费用问题等等，这些都还需要司法理论界和实践界做进一步的探讨、研究。相信这只是一个好的开始，希望未来我们国家对公益诉讼能够进一步重视并且做出更大的举措，让其不断更新完善。 　　注 释： 　　①阿计.民诉修法公益诉讼制度之检讨[J].群言，2012，2：28-32. 　　②陈玲.民事公益诉讼原告资格研究[J].人民论坛，2010，23：44-47. 　　③邓思清.论建立公益诉讼制度的必要性和可行性[J].西南政法大学学报，2007，1：14-17. 　　④参见http：//news.jinghua.cn/351/c/201209/01/n3785188.shtml. 　　参考文献： 　　[1]阿计.民诉修法公益诉讼制度之检讨[J].群言，2012，2：28-32. 　　[2]陈玲.民事公益诉讼原告资格研究[J].人民论坛，2010，23：44-47. 　　[3]邓思清.论建立公益诉讼制度的必要性和可行性[J].西南政法大学学报，2007，1：14-17. 　　[4]赵许明.公益诉讼模式比较与选择[J].比较法学研究，2003，2：66-69. 　　[5]夏黎阳.构建我国有限民事公益诉讼制度探讨[J].人民检察，2009，14：72-74.