读公共决策中的公民参与有感
读《公共决策中的公民参与》有感
——从“公民会议”看我国的价格听证制度
“公民听证和公民会议可能是保留至今的最常见的公民参与决策的正常形式：‘当一个项目或法律规定要求引入公民参与时，管理者的第一反应就是举行公民听证会。’” 听证会最早源于英美，是一种把司法审判模式引入行政和立法领域的制度。其模拟司法审判，由意见相反的双方互相辩论，其结果通常对最后的处理有拘束力。
一、价格听证制度实施中存在的问题
1996年我国政府首次引入听证制度，成功将其移植到行政领域，建立行政处罚听证制度。1997年，政府再次进行尝试，建立价格决策听证制度。在我国，除了行政程序中有听证制度外，立法领域中也建立了听证制度，实践中多个地方的人大在制定地方性法规时都进行了听证，价格听证制度在我国迅速发展。
然而，由于听证制度在我国的发展也不过十几年间的事情，加之受我国特殊国情的影响，听证制度在迅速发展的同时，仍然广受人们的诟病，其中尤以价格决策听证制度为典型。目前人们对价格决策听证制度的批判主要集中在以下四个方面：
（一）价格听证参加人不具有代表性
价格听证会的主要功能是听取社会各界对价格决策的不同意见。价格听证会要有公信力，必须首先具备真正的民意参加人。但是，在2009年以来召开的水价听证会上，多次传出“洛阳只有一名听证代表反对涨价”、“哈尔滨唯一一位听证代表反对涨价”、“北京大多数代表同意第二种调价方案”。在广大消费者呼吁降价之时，听证会的绝大多数参加人却同意涨价，公众不禁对“听证代表”的代表性提出质疑。
在《政府制定价格听证办法》这部文件中，“听证会代表”的称呼被“听证会参加人”所取代”，这是对之前社会上反映“听证会代表”不具备代表性做出的回应。有关负责人曾对此解释，“听证会代表”并不是由公民通过民主表决选举产生的，严格意义上来讲其在听证会上发表的意见更多的是其“个人意见”而非“代表意见”。那么，这是否意味着听证会参加人仅仅代表个人，他们不需要听取所代表群体的意见呢？笔者认为并不尽然。
在有关听证会参加人代表性的争论中，争执的焦点主要集中在消费者参加人的代表性问题上。 笔者认为，不管是“消费者代表”还是“消费者参加人”，其均是从消费者中产生的，代表的是消费者的利益，消费者有权对其进行监督，两者之间实际是一种委托——代理关系。因此， “消费者代表”或者 “消费者参加人”均应该从消费者的角度出发，真实的反映消费者对于定价方案的意见。
（二）价格听证召集组织主体缺少中立性
价格听证召集组织主体主要包括价格听证会的组织者和听证会主持人。其中，价格听证会的组织者由政府价格主管部门担任，听证会主持人由听证人中政府价格主管部门的工作人员兼任。价格听证召集组织主体的中立性是价格听证会顺利召开的首要条件，是价格听证制度公平公正性的重要保障，是价格决策科学合理的前提。
在2008年召开的关于郑州市集中供热价格听证会上，“大河网”记者拍摄到价格听证会还没有开始，听证会主持人席上就放好了打印的《听证会小结》。价格听证会后主持人总结陈述了大多数人支持涨价的小结，其内容和事先打印好的听证小结内容惊人的一致。但是，事实上价格听证会小结应该是在价格听证会之后才做出的。听证会小结的提前曝光，不得不使人们对此次价格听证会的公正性产生质疑，对郑州市物价局和郑州市热力公司的关系产生各种猜想。
（三）价格听证笔录没有法律效力
价格听证笔录记录了听证会参加人的发言情况，总结了价格听证会各方的代表意见，是对价格听证会真实情况的再现。新的《听证办法》规定：“价格决策部门定价时应当充
分考虑听证会提出的意见。听证会代表多数不同意定价方案或者对于定价方案有较大分歧时，价格决策部门应当协调申请人调整方案，必要时政府价格主管部门再次组织听证”。
但是，在价格听证会的实际召开中，原本对听证商品或服务的最终定价具有重大参考价值的听证笔录，其法律效力不容乐观。时有听证组织者空置听证记录或仅保留对己方有利记录的现象产生，甚至出现无视听证笔录直接做出涨价决定的行为，严重影响了听证笔录的法律效力。例如，在南京市“公交票价改革”听证会上，尽管大多数参加人都对票价改革申请方案提出了不同反对意见，但结果是南京公交月票价格依旧按照原方案涨价。
二、价格听证制度对“公民会议”应有的借鉴
约翰·克莱顿·托马斯认为，公民参与本身并没有好坏之分，“通常情况下，公民会议存在的问题往往是大会管理不善产生的结果，而不是因为它本身就是一种不好的公民参与途径。”根据约翰·克莱顿·托马斯关于公民会议的理论，结合我国国情，笔者就价格听证制度实践中存在的问题提出以下四点建议：
(一)运用“公民小组主题讨论”方法
约翰·克莱顿·托马斯认为公民会议或公民听证会应该安排在合适的时间和地点、应该是公开和大众化的，同时最终大会参与者还必须具有相关公众的代表性。我国价格听证会在会议时间、地点以及会议大众性方面的安排上，基本都能做到透明合理，而唯独在听证会召开最重要的参与人遴选方面却屡次失误。
在公民会议中，为了进一步提高参与者的代表性，约翰·克莱顿·托马斯建议政策规划者使用公民会议的最新成果“公民小组主题讨论”。在这种方法中，公民是随机挑选的，然后通过赋予一定报酬的方式让他们对特定问题进行商讨。在我国，为了确保听证会参加人与一般公众构成接近，确保参加人的代表性，我们可以在遴选价格听证参加人时，广泛的、因地制宜地运用这种方法。尤其当我们决定通过分层的方式来确保相关公众的代表性时，这种随机选择更是可以大大提高参与者的代表性。但是，我们也必须同时意识到由于每人每天都要支付报酬，所以体现更好的代表性往往伴随着成本的增加。
(二)由“敦促人”主持价格听证会
“当公民会议上的参与者作为一个整体来参加会议时，管理者可以尝试着让一个训练有素的会议‘敦促人’来主持会议，并赋予其一定的职责。”根据这个观点，我国应改变过去听证会主持人由听证人中政府价格主管部门的工作人员兼任的做法，转而借鉴“敦促人”的理念，以确立会议主持人的合适人选。会议主持人的选择必须坚持两个原则：一是中立原则，即主持人是一个中立的旁观者，他不能给讨论的问题以任何倾向性。二是独立原则，即主持人不能是目标团体的成员——他既不能是公共管理机构的官员，也不能是公众团体的代表——不应该在某个问题上表达自己的立场。主持人应该充当激励、组织和综合团体意见的角色，从而使之达成一致。
（三）分享管理者的决策权
约翰·克莱顿·托马斯认为公民会议或公民听证会举办的适宜时机主要是管理者希望和公民进行交换信息的时候。“交换”意味着双向而不是单向的沟通，公民和管理者可以借此相互通气。而单向沟通仅仅是管理者告知公民，面对公民的反应充耳不闻。因此，分享决策权成为管理者要求公民积极参加公民会议所付出的必要代价。
就我国的价格听证制度而言，听证参加人的决策权仅仅局限于听证会上的几分钟发言，甚至连听证参加人的质疑组织方也可以选择不予回应，这明显是对听证参加人权利的侵犯。听证参加人的决策权不仅应体现在自由发言方面，更应该体现在对听证参加人意见的回应方面。对于发表不同意见的听证会参加人，价格听证组织方必须在听证结果正式出台前，通过适当的形式予以回复。同时，政府价格主管部门在向社会公布定价的最终结果
时，必须同时说明其定价的决策过程和相关依据，以便增强价格决策的透明度，彰显价格决策的公正性。对于违反该程序规定的相关部门，本级政府或上级政府价格主管部门有权对其进行制裁，并追究其责任。
三、小结
价格听证制度的出现，有其特定的时代背景和理论基础。其不仅是公共决策科学化和民主化的必然要求，也是公共政策维持公共性的民主路径。尽管我国价格听证制度尚处于探索发展阶段，无论是在听证组织实施环节还是制度本身，都存在着许多不规范和不完善的地方，但是价格听证制度在我国12年的实践已经表明：价格听证制度符合我国建设和谐社会的要求。随着我国经济社会的发展、法制的完善以及公众听证意识的觉醒，我们有理由相信，价格听证制度将在我国得到进一步发展和完善。