埃文·埃利斯:美国如何应对委内瑞拉的崩溃前景

原作者：埃文·埃利斯，美国陆军战争学院战略研究所教授

翻译者：田志，拉美问题学者，中拉青年学术共同体研究员

点评者：张森根，中国社科院拉丁美洲研究所研究员

点评：委内瑞拉崩溃论近两年来不止一次被学界提及过，但这次美国军方拉美问题专家埃文·埃利斯给出了一个更为紧迫的战略判断,并详细推演和清晰描绘了委内瑞拉可能会带来巨大社会灾难的崩溃前景。从查韦斯到马杜罗，委内瑞拉一直髙举“玻利瓦尔主义”和“21世纪社会主义”口号，这些与其说是“社会主义”，毋宁说是谬种流传的民粹主义。委内瑞拉左翼执政二十余年间，严重背离市场经济规律，政府以高福利、高补贴、大锅饭为手段笼络选民，消耗了大量资源与资金，如今，百姓大众吃饭和日常用品供应等民生问题已是呼天抢地之势。这个石油、矿产和农业资源极度富庶的“天堂之国”，目前已濒临经济崩溃、社会动荡和时局险峻之边缘。该国局势不仅让美方感到担忧和警惕，同样也理应引起中方的高度关注。毕竟，经过十多年来中委两国多方位的深度合作，中方投资额度巨大，入驻企业众多，在该国具有重大的外交影响和商业利益。无论是从保全中方在委经济利益角度出发，还是给予委内瑞拉人道主义支持角度出发，中国都应该与委方加强切实有效的沟通合作，并与拉美国家及美国等开展深层次的多边交流，共同探讨可行的应对之策，以做到未雨绸缪。

正文：

当前，委内瑞拉的政治、经济危机还在不断扩大，并对周边邻国及国际社会构成了越来越大的威胁。华盛顿长时间以来一直有情报显示委内瑞拉高级官员涉嫌毒品走私，美国权威机构曾对委内瑞拉国会议长迪奥斯达多·卡贝略及其他军政高官展开过调查，《华尔街日报》也有过正式报道。如果上述信息属实，则表明委内瑞拉所代表的拉美地区正在经历一个少有的糟糕局面。举一个可能不合时宜的例子，1998年佛罗里达州迈阿密和坦帕地区大陪审团曾裁定巴拿马政治强人曼纽尔·诺列加涉嫌毒品走私，此举使得美国直接军事干预巴拿马变得师出有名。

如今，美国政府所面对的战略情景和政策考量都发生了巨大变化，美国明确了不再干预拉美国家内政，而奥马巴政府也做到了真正尊重拉美国家主权。委内瑞拉领导人不会再经历巴拿马总统那样的遭遇，不必躲进加拉加斯某个被美军包围的外国使馆中，忍受着心理作战部队高音喇叭的袭扰，并向美国特使接洽受降条件。不过，如今委内瑞拉的严峻局势，与当年的巴拿马相比是有过之而无不及。

委内瑞拉面临的严重危机

近期以来，不少拉美国家前领导人就委内瑞拉局势罕见地共同发声，反映出委内瑞拉邻国开始正视委内瑞拉犯罪高发、政治迫害加剧、经济不断恶化等一系列问题，他们越来越难以容忍这个拉美地区的麻烦制造者。不过，拉美地区的现任国家领导人却态度暧昧并保持了沉默，他们显然不愿突破去年南美洲国家联盟（UNASUR）会议上对委内瑞拉的表态口径。正如2012年前后委内瑞拉问题专家预测的那样，随着该国人口等各种资源要素不断外溢流失到邻国及其它地区，委内瑞拉局势最终很可能会以骚乱和暴力收场。

委内瑞拉社会目前陷入一种致命的螺旋式坠落，它固化的政治机制决定了该国很难摆脱灾难性命运。在经历了长达16年的“玻利瓦尔主义”运动之后，委内瑞拉面临着资产大范围国有化、价格和汇率严格管控、政府系统性腐败、经济政策仇富敌商、犯罪率急速攀升等问题，这些几乎完全摧毁了该国石油业之外其它产业领域的生产能力。比如在农业领域，生产者不得不忍受政府鼓励的土地侵占、资产被任意充公、外汇获得艰难，以及政府采购部门的各种克扣，这些导致了整个农业生产领域的瘫痪。委内瑞拉这个农业资源条件原本异常优越的热带国家，如今四分之三的粮食不得不依靠进口来养活自己的国民，由于该国外汇储备所剩无几，该国穷人会发现填饱肚子正在变得愈发困难。

委内瑞拉石油产量的下降以及生产成本的不断增加，使其支柱性的石油外汇收入大为减少。更何况，委内瑞拉国家石油公司（PDVSA）将大量收入花在了短期性国民福利项目上，为了获得拉美地区的影响力，委内瑞拉还将大量石油资源低价补贴给了玻利瓦尔联盟国家（ALBA）和“加勒比石油计划”国家。然而，委内瑞拉忽略了对石油生产基础设施的投入，采油设备没有及时更新，油田施工管理粗放和失当，部分成熟油井面临减产，这些都制约了该国石油产量增长以及石油精炼能力的进一步提升。一些石油专家分析，委内瑞拉的原油日均产量已由玻利瓦尔革命前的310万桶降至了目前260-270万桶的水平，然而如今开采出的重油必需要与从境外进口的轻质油相混合，这大大减少了每桶油的净收入。委内瑞拉还必须要从其产量中拿出相当大比重原油，用以偿还过去8年里中国提供的560亿美元中145亿美元的未付欠款。此外，委内瑞拉每天还需要进口4万桶汽油并以几乎免费的价格供给国内市场。上述石油生产领域的资源错配以及金融体系的管理低下，意味着该国很快就会用光其外汇储备。

委内瑞拉的本国生产能力瘫痪和外汇紧缺在玻利瓦尔社会主义之父查韦斯去逝后变得日益严重,包括基本生活必需品在内的各种物资普遍匮乏，官方货币玻利瓦尔不断贬值，从最初的与美元汇兑比率1:2.6一路下滑至2015年6月的1:431。

哪怕是一个非常有限的民主政体，如果政府贪污腐败如此严重、经济治理如此失败、民众生活如此不堪，那么该国民众也会通过选举机制很快将他们赶下台。一旦现政府贪恋权位坚持置民众意愿和国家安稳于不顾，那么军队作为公共福祉守护人就会采取断然措施恢复国家的正常秩序。让人非常担心的是，委内瑞拉的这些纠错机制在国家危难之际看上去很难发挥作用。

独立民调显示马杜罗总统的支持率只有20%多一点，不过在野的反对党根本得不到政府控制的石油资源，也几乎找不到其它独立的经济支持，他们也没有足够的独立媒体平台来表达其政治主张。此外，现政府已控制了包括选举法庭和选票登记站在内的整个行政系统，这显然方便了他们在最近几次大选中暗中作弊。

众所周知，2015年3月9日，奥巴马总统以侵犯人权为由下令对委内瑞拉7名高官实施制裁。委内瑞拉政府曾强势通过国家立法机关制定了相关法律，来决定哪些人应被起诉和治罪，并最终将那些反对政府的异议者投进了监狱。然而政府对那些攻击抗议民众的暴徒却采取了视而不见的态度，甚或暗中提供了支持。

委内瑞拉局势的复杂之处还在于，反对派内部因对现任政府认知不同而产生了分化，他们一部分人目前只反腐败但不反抗政府；然而，还有一些反对者坚信该国已失去最基本的民主保障，并且不能通过正常竞选程序来实现其政治主张。这一分化主要源起于2013年的总统选举，当时外界普遍认为反对党的中立派候选人卡普里莱斯因对方作弊而吃了亏。选举过程中出现了一系列怪现象，比如一些选区出现了一边倒支持执政党近乎100%的投票支持率；有报道称执政党候选人曾在选票上做手脚，一些选区甚至出现了选票多于选民的情况。大选之后，反对派的政治分化加剧，反对派政党“民主联盟”（MUD）拒绝与洛佩斯等人领导的激进派别进行联合。尤其是2015年5月，“民主联盟”拒绝发动集会响应狱中激进领袖洛佩斯等人号召的反饥饿游行。

本来承担守护民主职责的委内瑞拉军方未能免于自身腐败，美方有证据显示委内瑞拉军政最高领导层涉嫌毒品走私，如果这一指控属实，那么他们阿会竭力避免民主政体转型，因为将来委内瑞拉新政府与国际法律机构的再次合作有可能会危及其非法所得，甚至有将他们引渡美国受审的风险。

委内瑞拉宪法体系对古巴情报人员介入本国军方也一定进行过权衡,前任查韦斯总统和现任马杜罗总统是希望通过古巴人的参与来维系“社会主义体制”的正常运行。委内瑞拉国防部长弗拉基米尔·帕多里诺·洛佩斯一度被认为是能够引导该国重归民主体制正轨的开明人士，然而2015年1月，他批准了可以使用致命武器对付抗议者的法令，这让他失去与反对派政治力量进行建设性对话的基础。

针对委内瑞拉不断深化的国内危机，国际援助渠道发挥的作用实际上非常有限。玻利瓦尔联盟国家和奉行利己主义的巴西排斥美国推动拉美国家民主化的种种努力，在今年4月美洲国家首脑会议上，他们同样阻止了美洲国家组织（OAS）就委内瑞拉危机发挥应有的重要作用。拉共体（CELAC）也只不过提供了一个供拉美国家首脑共同交流的平台而已，它对委内瑞拉局势缺乏真正的合作机制和号召力。相比之下，南美国家联盟（UNASUR）倒是拥有更多的地区影响力，2014年他们曾提出过一个委内瑞拉和平转型方案，但最后却以失败告终。更大程度的国际干预并不符合拉美地区不干涉别国内政的传统，哪怕这场城门失火的政治灾难有可能给周围邻国造成严重危害。

美国如何看待委内瑞拉的崩溃前景

从美国视角出发，委内瑞拉危机所带来的风险主要来自于下述四个方面:

其一，当前的政治僵局决定了委内瑞拉政府不可能解决自身危机，在局势变得更为严峻之前，邻国也不可能提供任何实质性帮助。

其二，过去16年里，“玻利瓦尔主义”运动几乎摧毁了该国全部食品生产及工业制造能力，随着危机进一步加深，该国将出现更多的绝望情绪及暴力骚乱，并将导致严重的人道危机。

其三，委内瑞拉具有特殊的地缘重要性，它是毒品流向美国和欧洲的一个重要通道，并且还是哥伦比亚恐怖主义组织的庇护所，而巨量原油产区通过陆域和海域使该其与圭亚那、特多等邻国有着密切关联。

其四，委内瑞拉是世界上对美国存在潜在威胁的各种政治力量进入拉美的一个门户，其中包括了中国、俄罗斯和伊朗。

由上述前两条分析可以推测，委内瑞拉乱局可能会演化为经济崩溃、政治骚乱，并将伴随大范围的饥饿、疾病以及在求生本能下所衍生的各种暴力，而一个有着毒品犯罪记录的政府绝无可能控制这一局面。当前，日常食物和药品的短缺据悉已达60%，路匪对该国物资供给车辆的抢劫时有发生。

随着局势进一步恶化，委内瑞拉政府所面临挑战不再仅仅是反对派游行示威这么简单，那个时候军队必然会动用武力来维持社会秩序。现在已有不少人在讨论委内瑞拉会不会再经历一次1989年的那场“加拉加索”大暴乱，骚乱致使数千人丧生并导致了接连两场政变，最终时任总统佩雷斯以滥施暴力、挪用公款等罪名被判刑入狱。

在委内瑞拉不断滑向暴力和骚乱深渊的过程中，周边的哥伦比亚、圭亚那、巴西以及诸多加勒比海国家将不得不花费巨资巩固边防，并防备可能到来的难民潮、恐怖主义及各种犯罪活动。

与此类似，美国和欧盟也必然会加大对委内瑞拉毒品走私的防范力度，并需要与力量薄弱的加勒比及中美洲地区的安全力量加强合作，共同打击可能激增的各种犯罪活动。具有讽刺意味的是，在这一安全防护机制下，委内瑞拉将会有更多统治集团内部诸如安全助理萨拉萨尔之类人物出逃，并与美国政府合作揭发前同事的犯罪行为。这将动摇该国政权内部的稳定性，委内瑞拉的政治精英们将人人自危，担心有人因自保而将他们出卖。

与此同时，随着更多委内瑞拉高官在国际上被起诉以及被美国财政部纳入海外资产控制（OFAC）黑名单。委内瑞拉军政精英层逐渐意识到，他们更多地被困在了国内，其自身及家人的行动受到限制，迈阿密的不动产、匿名账户中的财富也面临了真切的风险。而且，国际对委内瑞拉的监管和孤立程度还在加大，这将增加那些贩毒精英群体的活动成本并减少其黑色收入，因此也会遏制该国犯罪组织继续将其作为一个毒品中转基地。

归根结底，单纯的反对派抗议和国际干预都没有美国的制裁法令更让委内瑞拉的政治精英们感到恐惧，尽管委内瑞拉人民天性醇和，但是这些政治精英们可能会因此陷入残酷的内讧和争斗。

美国的应对之策

尽管上述分析描绘出了未来一个可怕的场景，但直接军事干预委内瑞拉并不符合美国战略利益，也不一定能够真正有助于拉美地区的法律、秩序及社会稳定，而且还很有可能严重损害美拉关系以及美国在全球的战略定位。即使从人道主义角度出发，军事干预也必然会造成相当规模的人员伤亡和社会混乱，这同样也不是美国干预的初衷。而且，军事干预还很有可能会把西半球的一些国家推向中国、俄罗斯等国家一侧，并使这些国家进一步偏离民主政体。

在排除军事干预选项之后，美国必须清晰评估委内瑞拉局势持续恶化可能带来的种种后果，并需要与拉美国家及国际组织保持密切合作，对该国做出应对预案并设法减缓可能出现的各种危机。目前，美方在防范委内瑞拉毒品流出和哥伦比亚恐怖主义分子流入等方面已经开展了一些合作。下一步，美国的南方司令部、海岸警卫队以及南方跨部门联合特遣部队还需要针对委内瑞拉投入更多精力，并加强加勒比地区海域和空域保护。古巴虽然可能会对美国在加勒比地区加强军事存在心存疑虑，不过美古两国的确在毒品犯罪打击和安全保障等领域存在着重大合作机遇。

美国需要在资源和技术等方面进一步加大对哥伦比亚的支持，并做好迎接邻国难民潮的准备，委内瑞拉境内数百万双重国籍居民很可能在某个时点涌入哥伦比亚避难。美国还应就哥伦比亚巩固东部边境方面提供更多帮助，哥伦比亚革命武装分子会利用委内瑞拉的无政府状态来增扩其庇护空间，他们会继续采取军事对抗行动，并对目前的哥伦比亚和平谈判构成威胁。

美国也需要加强与刚刚完成总统换届选举的民主国家圭亚那加强安全合作，近期该国西部与委内瑞拉接壤地区的局势开始恶化。埃克森美孚石油公司在圭亚那政府授权下对该国水域进行勘探并有了重大石油储量发现，不过马杜罗政府很快就对这一海域提出了领土诉求。这一领土争端最终需要由国际仲裁机构进行妥善解决，不过美国有机会与美洲国家组织一起合作，为圭亚那当前在这一海域的石油勘探和开发提供安全保护。当然，美国不能在这一地区派出自己的军舰，那样将会使得地区局势火上浇油，并会给委内瑞拉的反美宣传留下口实。

美国政府除了对委内瑞拉官员犯罪行为进行制裁之外，如果有可能的，话还应该寻求与中国及其它利益相关方的合作。比如，让中国的金融机构确信，他们对国际法律体系的引介其实并不会损害中方在委内瑞拉的地位，反而会增加他们的存在合法性。随着中国金融机构更深程度地参与国际业务，他们在加强国际合作、增加金融行为透明度、遵循国际法行为准则等方面的确也有着更高标准的要求。

2015年4月，中国的金融机构向委内瑞拉政府提供了50亿美元贷款，这笔款项看来纳入该国的外汇储备体系。正如2012年11月中方在查韦斯大选前向其贷出40亿美元那样，2015年秋季他们还可能会提供新一笔的贷款，以供马杜罗政府在2015年12月6日中期总统选举之前使用，这样现政府就可以采购和分发大批消费品，并在国民大会上宣称已经解决了物品短缺问题。不过，这样的小计谋只不过是暂缓了委内瑞拉的崩溃而已。中国向来以“长远规划”著称，他们更优的选择方案是推迟今年贷款发放时间，如果今年年底马杜罗政府真的失去了政权，那么中方还可以将一部分赌注压在反对派身上，从而更好地保全自己在该国的利益。

在准备应对委内瑞拉危机的过程中，美国应努力争取美洲国家组织的更多参与。巴西参与了多个拉美地区的国际组织，比如它所在的南美洲国家联盟就排斥了美国的加入，当前的委内瑞拉危机是一个绝佳议题，说明了美国在拉美地区安全维护方面是不可或缺的政治力量并能够发挥重要作用。因此，美国应该与巴西加强委内瑞拉接壤地区的安全合作，并与巴西军方就委内瑞拉危机在其它安全领域加强交流。美国需要让巴西意识到，巴西与玻利瓦尔联盟国家的合作如果抛开了美国因素，那么在解决委内瑞拉问题方面很可能事与愿违。

委内瑞拉的崩溃性结局一旦发生，那么对委内瑞拉人民、它的邻国及整个拉美地区来说都将是一大悲剧。对美国而言，委内瑞拉危机是加强拉美地区政治民主、社会安稳和西半球整体发展的一个重要契机。如果美国在这一危机中表现得稳妥和明智，那么美国将大大改善自身形象，并能够在商业、地缘和亲缘等各方面增进与拉美国家的关系。

注：本文内容仅代表原作者埃文·埃利斯个人观点

资料来源：The Approaching Implosion of Venezuela and StrategicImplications for the United States，http://strategicstudiesinstitute.army.mil/index.cfm/articles/the-approaching-implosion-of-venezuela/2015/07/10

(编辑：chenjun)

关键字： 委内瑞拉 埃文 埃利斯 美国 前景