制度安排与实践运作--民族自治地方干部民族化问题新探

・４ 　 ２・广西 民族研究２１ ００年第 ４期 （ 总第 １２期 ） ０ 　制度 安 排 与实 践运 作　— —民族 自治地 方 干部 民族 化 问题 新探　程 守艳　【 摘要】 自治机 关要素的关键问题 ，是 自 治机关的人 员组成原 则。干部 民族化是 自治机关 民族 化　的核 心 和 关键 ，是 政 治 民主 和社 会公 平价 值 的 体 现 。 新 时期 新 阶段 ，对 干部 民族 化 现 实运 作 的近 距 离观 　察 ，是为 了分析现行制度不 良运作的原 因和影响 因素 ，以便做 出更好更 符合 理性的制度设计 ，以期 为干　 部 民族化 的有效运作提 供切 实可行 的路径选择。 　【 关键词】 自治机关 ；干部 民族化 ；制度安排 ；实践运作　【 作者】程 守艳 ，贵州广播 电视 大学讲师、 中山大学博士 生。贵阳 ， ５０４ ． ５００　【 中图分 类号】Ｃ５ 【 ９　 文献标识码 】Ａ 【 　 文章编号】 １ ４ ４４ （００ ４ ０４ — ０　 ０ — ５Ｘ ２１）０ — ０２ ０５ ０Ｓ ｓｅ 　 ｒ ｎｇ ｍ ｅ ｔ　 ｄ Ｐｒ ｃ ｉｅ Ｏｐ ｒ ｔｏ ｙ ｔ ｍ Ａｒ ａ ｅ ｎ ｓ ａ 　 ａ ｔｃ 　 ｅ ａ ｉｎ　 ｎ— —Ａ　 ｗ　 Ｎｅ Ａｎａ ｙ ｉ　 ｂ ｕ 　 ｄ ｅ Ｎａ ｉ ｎ ｌ ａ ｉｎ　ｎ Ｅｔ ｎ ｃ Ａｕ ｏ ｏ ｙ Ａｒ ａ 　 ｌ ｓｓ ａ ｏ ｔ Ｃａ ｒ 　 ｔｏ ａｉ ｔｏ ｉ 　 ｈ ｉ 　 ｔ ｎ ｍ 　 ｅ ｓ ｚＣｈ ｎ 　 ｈ ｕ ａ 　 ｅ ｇＳ ｏ ｙ ｎＡｂｓｒ ｃ ： Ｔｈ 　 ｅ 　 ｌ ｍｅ 　 ｆａ ｔｎ ｍｙ ｉ ｓｉｕ ｉｎ ｉ　 　 ｅ ｓ ｎ ｅ　ａ ｉｓｉ 　 ｒｎ ｉ ｌ ．Ｃａ ｒ　 ａｉｎａ　 ｔａ ｔ ｅ ｋ ｙ ｅｅ ｎｔｏ 　ｕ ｏ ｏ 　ｎ ｔｔ ｔ 　ｓｔ ｐ ｒｏ ｎ ｌｒ ｔ 　ｎ ｐ ｃｐ ｅ ｏ ｈｅ ｏ ｉ ｄ ｅ ｎ ｔｏ — ｌｚ ｔｏ 　ｓｔ ｅ ｃ ｒ 　 ｆａ ｔｎ ｍｙ ｉ ｔｔ ｔ ｎ ａ ｄ ｅ ｏ ｙ ｏ 　 ｏｉｉａ　 ｅ ｃａ ｙ ａ ｄ ｓ ｃ ａ　 ｑ ｉｙ Ｉ 　ｈｅ ｎ ｗ　 ｉａｉｎ ｉ　 　 ｏｅ ｏ　 ｕ ｏ ｏ 　ｎｓｉｕｉ 　 ｎ 　 ｍｂ ｄ 　 ｆｐ ｌ ｃ ｌｄ ｍｏ ｒ ｃ 　 ｎ 　 ｏ ｉｌｅ ｕ ｔ． ｎ ｔ 　 ｅ ｈ ｏ ｔ ｐｅ ｏ ｉ ｒ ｄ， ｅ ｐ ｏ ｉ ｇ ｔ ｅ ｐ ａ ｔ ｅ ｏ ｅ ａ ｉｎ ｏ 　 ａ ｒ 　 ａ ｏ ａｉａｉｎ ｉ 　ｅ ｌｔ　ｓ ｉ 　 ｒ ｅ 　ｏ ａ ｌｙ ｉ　 ｅ ｒ ａ ｏ 　 ｘ ｌｒｎ 　 　 ｒ ｃｉ 　 ｐ ｒ ｔ 　 ｆｃ ｄ ｅ ｎ ｔ ｎ ｌｚ ｔｏ 　ｎ ｒａ ｉ ｉ　ｎ ｏ ｄ ｒ ｔ　 ｎａ ｓｓ ｔ 　ｅ ｓ ｎ ｈ ｃ ｏ ｉ ｙ ｈ ａ ｄ ｂ ｄ ｉｆｕ ｎ ｅ ｆ ｃｏ ｓｉ 　ｈ 　 ｐ ｒ ｔ ｎ ｏ 　ｈ 　 ｘ ｓｉ ｇ ｓ ｓｅ ｎ 　 ａ 　ｎ ｅ ｃ 　ａ ｔ ｒ　ｎ ｔ ｅ ｏ ｅａ ｉ 　ｆｔ ｅ ｅ ｉｔｎ 　 ｙ ｔ ｍ， ａ ｄ ｍａ ｅ ｂ ｔ ｒａ 　 ｒ　 ａ ｏ ａ　ｙ ｔｍ　 ｌ ｏ ｎ 　 ｋ 　 ｅ ｔ 　 ｎｄ ｍｏ ｅ ｒ ｔ ｎ ｓ ｓｅ ｅ ｉ ｌ ｄ ｓｇ ａｉｎ．Ａｌ ｏ 　 ｅ ｅ ａｅ ｔ　 ｒ ｖｄ 　 ｒ ｃｉ ａ　 ｐ ｉｎ ｆｒｔ ｅ ｅ ｆ ｉｎ 　 ｐ ｒ ｔ ｎ ｏ 　 ａ ｒ　 ｔ ｎ ｌ ａ ｏ 　 ｅ ｉｎ ｔｏ ｌ ｆｔ ｓ　 ｒ 　ｏ ｐ ｏ ｉ ｅ ｐ ａ ｔ ｌｏ ｔｏ 　ｏ 　ｈ 　 ｆ ｃ ｅ ｔｏ ｅ ａｉ 　 ｆｃ ｄ ｅ ｎａｉ ａｉ ｔ ｎ． 　 ｈ ｃ ｉ ｏ ｏ ｚｉ Ｋｅ 　 ｏ ｄ ： ａ ｔｎ ｍｙ ｉｓｉ ｉ ｎ； Ｃａ ｒ　 ａｉｎ ｉａ ｉｎ； ｓ ｓｅ ａ ｒ ｎ ｅ ｎ ｓ ｐ ａ ｔ ｅ ｏ ｅ ａｉｎ ｙＷ ｒ ｓ ｕ ｏ ｏ 　ｎ ｔｔ ｏ ｕｔ ｄｅ ｎ ｔ ａ ｚ ｔ ｏｌ ｏ ｙ ｔｍ　 ｒａ ｇ ｍｅ ｔ ； ｒ ｃ ｃ 　 ｐ ｒ ｔ 　 ｉ ｏ自治机关 民族 化是 民族 区域 自治 的重 要标 志 ，即 自治机 关 的产生 及其 工作 都必须 充分反 映 自治　 民族 的特点 ，包括 民族干部 、民族 语言文 字 和民族形式 三个 主要方 面 。其 中 ，干部 民族化是 自治机　 关 民族化 的核心和关 键 ，是 民族语 言文字 、民族 形式 的载体 。干部 民族化 在我 国 已经 存在 了大 半个　 世纪 ，在长期 的政治 实践过 程 中 ，干部 民族 化是 如何运 作 的 ，又经历 了怎样 的变迁 ？这需 要我们 回　到历史 场景 中作 一番 探索与 复原 ，勾画 出这 一制度 在历 史上运 行 的兴 衰轨迹 。本 文拟研究 场景在 当　 下 ，对 干部民族 化现 实运作 的近距 离观察 ，是为 了分析 现行制 度运作 不 良的原 因和影 响因素 。 　一、制度 安 排 ：干部 民族 化相 关制 度 的 文本 说 明　自治 机关要素 的关键 问题 ，是 自治机 关 的人 员 组成 原 则 。所 以 ， 自治机 关 干部 民族 化在 《 中　华人民共和国民族区域 自治法》 中有明确规定。《 民族 区域 自治法》第 １ ７条做出了具体规定 ：“ 　 自民族理论 民族政 策研究　・ ３・ ４ 　治 区主席 、 自治州 州长 、 自治 县县长 由实行 区域 自治 的 民族 公 民担任 。 自治 区 、 自治州 、 自治县 的　 人 民政 府 的其 他组 成人员 ，应 当合理 配 备 实行 区域 自治 的 民族 和其 他 少 数 民族 人 员 ” 。第 １ 规　 ８条定：“ 民族 自治地方的 自治机关所属工作部门的干部中，应 当合理配备实行区域 自 的民族和其他　 治 少数 民族 的人 员 。 从 干部 民族 化 相关 制 度 的文 本 可 看 出 ，在 民族 自治 地 方 政府 人 员 的组 成 问题　 ”上 ，民族 自治地 方 的人 民政 府是 民族 自治地 方 的人 民代 表大会 的执行 机关 ，是一 级地 方 国家 行政机　 关 ，必须 实行行 政首 长负责 制 。民族 自治地 方人 民政府 的行政 首长 ，之所 以必须 由实行 区域 自治 的　 民族的公 民担任 ，这一 点也 正是 民族 区域 自治制度 的重要 体现 和主要 标志 。 　二 、实践运作 ：从 干部 民族化的 日常运作 看正式规则落 实的 “ 离” 偏 　理 论上 ，民族 自治地 方 干部 民族 化是政 治 民主 的主要形 式 ，制度设 立 的初 衷是 为 了让 少数 民族　 直接参 与 国家 政权 过程 。少数 民族 干部进 自治机 关 ，对 做好 少数 民族地 区工作 、解决 民族 问题 、处　 理 民族关 系 、促 进 民族地 区 的发展 有 着 不可 替 代 的作 用 。从 对 贵 州 省 ｚ布依 族 苗 族 自治县 的 调研　 情况看 ，自治县 县直 机关 干部 民族 化还 是落 实到位 ，主体 民族 如布依 族在 机关及 职能 部 门任 职 的干　 部数量较 多 。但 通过对 干部 民族化 实施 现状 的近距 离观察 ，笔 者发现 ，在政 治实践 过 程 中干部 民族　 化 的功 能和作用 发生 “ 变异 ” ，正式 规则 落实 出现 了 “ 离 ”　 偏 。１ ．公务 员制度— — 对干部 民族化 的考量　国家 推行公 务员 制度后 ，进入 公务员 队伍 有一定 的条 件 ，而且要 经过考 试 、公 平竞 争后择 优录　 用 。过去那 种从 少数 民族 退伍 军人 、大 中专毕业 生 录用干部 ，从 工人农 民中招 干转 干 的路 子基本走　 不通 了 。这对 少数 民族非 常不 利 ，也是一 种挑 战 ，因为无论 在学历 、知识 、素质和其 它条 件方 面少　 数 民族 都不处 于优 势 ，使 得少 数 民族 难 以进 入 政权 机关 。尽管 《 务 员法 》 也 规 定 了一些 针 对少　 公 数 民族 考生 的优 惠条件 ，但在凡 进必 考原则 下 ，一些少 数 民族成员 由于 自身素 质低下 等 因素 ，使得　 他们在 与汉族竞 争 过程 中仍处 于劣势 ，他们 进入公 务员 队伍 的可 能性会更 小 ，少 数 民族干部 占干部　 总数 的 比例就 更小 。这也 是现在 少数 民族 干部在选 拔使 用方 面一个 现实 的 、不 可 回避 的 问题 ，这是　 否会对 自治机关 民族 化产生 影 响？表 面看 来 ，我们 的体 制吸纳 能力 似乎在减 弱 。 　２ ．干部 民族化 难 以形成公 民身份 认 同— —谁 是真 正的 少数 民族？ 　民族 自治地方 自治机关的组成具有内在的规定性 。如上 《 民族区域 自治法》第 ｌ ７条所述 ，从　文本看 出 ，少数 民族 尤其是 实行 区域 自治 的少 数 民族 在干 部任用 上具 有优先 性 ，体 现 了少 数 民族 干　部的标志作用、桥梁作用和骨干作用。但现实中，一些少数民族干部却打着 “ 主体 民族” 的旗号　 操 纵族群情 感 ，为 自己捞取 政治 资本 。干 部 民族 化不 再是 政治 民主 的体现 ，而往往 成为实 现少数 民　族精英 个人 主观臆 断 的 “ 凶” 和 实现个人 升迁 的 “ 帮 捷径 ” 。特别是 干部 民族化 中的族别 限 制加大　 了民族 地 区干部选 拔难 度 ，一些 德 才兼 备 的汉 族成 员 或 其 他非 主 体 民族 成 员在 干 部 选拔 中处 于劣　势 ，以至于 出现有 些汉族 干部 为 了个人 升 迁 而 “ 更改 民族 成分 ” 的现 象 ，导致 干 部 民族 化 难 以形　成公 民身份认 同。少数 民族干部 的 “ 越 ” 与汉族 干部 的 “ 满 ” 优 不 ，干部 民族 化 如何走 出 “ 不讨　 两 好 ” 的境地 ？ 　 　 ・３ ．干 部 民族化 仅仅 是 自治 主体 干部 民族化 吗？—— “ 自治 ” 抑或是 “ 共治　 　 ？少 数 民族 干部是 各少数 民族 人 民充 分行使 平 等权利 和 自治 权利 ，实现 当家作 主 的重要 标 志。笔　者在对贵州 ｚ布依族苗族 自 治县的调研中发现 ，主体 民族、汉族和非主体 民族间的政治代表性并　 不 一样 ，布依族 很强 势 ，苗族 虽然 也是 主体 民族 但还 是逊 色许 多 ，可 以从两个 民族 举办 民族节 Ｅ活　 ｌ 动中政府 调拨经 费 的数 目、重视程 度等方 面看 出 。其 它 非 自治 主体 民族 在 政治 代 表性 方 面也 很小 ， 　考虑到少数 民族的特殊性 ， 尽管 《 选举法》 规定 了一系列合理差别对待的内容 ，但对很多非 自治　主体少数 民族来 说 ，由于人 口数量 过小 ，人 口分 布较 为分 散 ，他 们在各 领域各 方面 的代表 人物也 就　 相 应少 了很 多 。根据 国家法 律法 规 ，他 们 无 法选 出 自己本 民族 的代表 ，在 政 治参 与 上 处 于尴 尬境　地。特别是一些少数民族由于人 口 ，根据相关法律法规产生不出 自己的代表 ，这部分人的利益该　 少・４ 　 ４・广西 民族研究２１ ００年第 ４期 （ 总第 １２期 ） ０ 　由谁 来维 护呢 ？ 　４ ．党政 矛盾— — 干部 民族化潜伏 的 “ 党性 ” 与 “ 族性” 之争　少数 民族干 部是党 和政府联 系各少 数 民族群众 的桥梁 ，是 贯彻党 的路线 、方 针 、政 策 的强 有力　的组织 保证 ，干部 民族化 政策 正是这 一优 越性 的体 现 。我 国宪法就 规定 ： “ 自治 区主席 、 自治州 州　长、自治县县长由实行 区域 自治的民族 的公 民担任 。 民族 区域 自治法》第二章第 ｌ ”《 ５条也规定　 “ 民族 自治地 方 的 自治机关 是 自治 区 、 自治 州 、 自治 县 的人 民代 表 大 会 和人 民政府 ” 。从 文本 可 以　看 出 ，自治县 中县 长是法定 的有族 别 限制 ，必 须是 民族 化 ，而对县 委 书记则 没有硬性 规定 ，这其 中　 就潜伏 着 “ 党性 ” 与 “ 族性 ” 之争 。例 如 ，在 政治实践 中 ，当县 长 是 少数 民族 而县 委 书记 是 汉 族　 时 ，县 长会利用 族群 意识来 对抗县 委书记 ，尤其 是 当上 级行政 领导 也是本 族群 干部 时 ，县长 更是往　 往在工 作上越 过 书记 而直接 对上级 行政领 导负责 ，无形 中加 剧 了党 政矛 盾 。 　５ ．民族 干部培 养和成 长 的连 续性—— 干 部 民族化 仅是 自治机 关干 部 民族 化吗？ 　 目前 ，民族 自治地 方干 部 民族 化几乎 仅在 自治机关 有所表 现 ，而所属 的下一 级政权 机关在 干部　民族 化方 面没有 法律要 求 ，特别 是 乡镇 、办 事 处 、村 民委 员 会 一 级 少数 民族 干 部 的数 量 少 、素 质　 低 、来 源不畅 、渠道不 通 ，这样 会使 民族 干部 的培养和成 长在 连续性 方 面有所 缺 陷。笔 者对 贵州 ｚ 　 布依 族苗 族 自治 县 Ｙ乡等 ３个 乡镇 党委 、政 府 及相关 职 能 部 门领 导班 子 及 干部 的民族 成 分进 行 分　 析 ，发现其 民族 化并不 是必然 ，这似乎 在一定 程度 上说 明 了 自治 县所 谓 的干部 民族 化还 只是县级 机　 关 的干部 民族化 。在所 调查该 自治县所 属 的一些 乡镇 ，有 的乡镇 少数 民族人 口所 占比例很 高 （ Ｙ 如 　 乡总人 口为 ３６ ４ ５人 ，布依族 为 ３６ ４ ２人 ，所 占 比例 达 ９． １ ） ９９ ％ ，但 在 干部 民族化 方 面却 没 有 法律　 要求 ，这样 的乡镇 数量很 多 。可 见 ，我 们 的制 度设计存 有不 完善 之处 。 　三 、“ 干部 民族 化 变异 ” 的 实质 与原 因 　通 过对干 部 民族 化实 际运行情况 的初 步观察 ，笔者 发 现干 部 民族 化 在政 治 实践 中 出现 了悖 论 ： 　一个 民主制度 的实施 却导致 了 “ ” 民主 和不公 平 的结 果 。这一 观察 发现 令 人 深思 ，是 制 度设 置　 反本 身存在 “ 固有 缺 陷” ，还是 实施制 度 的过 程 出现 了 曲解 变异 ？究 竟是 什 么 因素影 响 了干部 民族 化　 的运作 ？这需 要我们 回到政 治实践 中 ，进行 一番 经验 的观察和深 入实 践层 面 的研究 ，这样 才能把 握　 问题 的核 心发现 具体 制度背后 的运作逻 辑 。 　１ ．制度 设计上 的 “ 固有 缺 陷” 　制度设 计存 在 的缺 陷导致 正式规则 本身 不能 实现其价 值预设 。干 部 民族 化 的民主价值 要求干 部　应具 备代表 的广 泛性 ，能够充 分表 达各 阶层 的声 音 。但 文 本规 定 （ 族 别 限制 ）实 际上 把 更 广 泛　 如的非 主体 民族 和汉族公 民排斥 在政治权 力范 围之外 ，最终 导致能 够选任 成为 自治地方 干部尤 其是 领　 导干 部 的仅是 部分 “ 准族 群化 ” 的公 民代 表且具 有较 高 的族群 意识 ，这 有悖 于最 基本 的 民主要 求 。 　 此外 ，当少数 民族 干部按 照制度 安排通 过层层 官僚式 的选任程 序得 以任 命 ，并 长期浸 淫在 干部 民族　 化 、官僚化 的考核 和管理模 式之 中 ，就使 得少数 民族 干部 和干 部制 度都 沾染 上 了 “ 民族化 ”气 息 。 　 这种 由于制度 的 “ 固有缺 陷” 而 产生 的种 种 弊端 ，已经成 为 民 族 自治地 方 干部 体 制 内部 难 以克 服　的硬 伤 。 　 ２ ．党政 结构 内的 “ 制弊端 ” 体 　现行 党政 结构 内的弊端 和一些 制度 间的冲 突 ，也削 弱 了干 部 民族 化 的运 行效果 。长期 以来在 党　 政结 构 中往 往 围绕 “ 管人 ” 与 “ 管事 ” 出现 的党政 不 分 ，以党 代 政 的现象 还 存 在 。例 如 ，在 民族　自治县 ，根 据法 律规定 ，县长 民族化 而未硬性 规定 书记 民族化 ，使得 在具体 事务 中 ，凸显 行政领 导　 的权 力和代 表性 ，不 仅是 “ 管事 ” 而且 还 由于族 群 意识 的力 量使 得 行 政领 导在 “ 管人 ”方 面更具　权威 性 ，这 与体制 内长期形 成 的党 管 干部 、党 管一切 的惯性并 存 ，无形 中加深 了党政 矛盾 。 　３ ．运行环节 中的 “ 利益 ” 干扰　从 实证观 察 中可 知 ，在 干部 民族 化 的实际运 作 中 ，民族化 的政 治 民主价值 和社会公平 价值 都不　民族理 论 民族政 策研究　・ ５・ ４ 　能得到 良好 的体现 ，出现 这一现 象 的原 因是 由于在政 治实践 操作 过程 中逐利 因素 的驱 动所致 。在 既　 得 利益 驱动下 ，他们 不仅 不会放 弃这 些 “ 特权 ” ，还可 能 为 了争取 更 多 的优 惠而 强化 族群 认 同 。其　 结果 是 ，强大 的 国家话语 体系正 在改 变着 少数 民族 的认 同观念 ，以原 生性客 观文 化要 素为纽带 的情　 感正 被 国家话语 体 系 的影 响所 取 代 ，民族 身 份 成 为一 个 不 可 丢 弃 的身 份标 志 ，无形 中从 “ 者 ” 他 　的角度加强了对少数民族成员的区分 ，扭 曲了制度的运作模式和少数 民族干部 的行为逻辑。这种　“ 利益 ” 因素 的干扰 同时存在 于政府 和少 数 民族干 部两方 。政 府 追求 更低 的行政 成 本 以达到 国 家整　 合 ，而少数 民族 干部则 获得 “ 政治 关系 资源 ” ，两 者共 同维持 了干部 民族 化 的现状 。 　４ ．公 民政 治文 化的缺 失　根 植 于我 国传 统文 化 的各 种非 正式规 则影 响着 干部 民族化 的运作 ，并 对正 式规则 的实施 起到 阻　 碍作用 。在 文化层 面 ，我 国传 统政 治文 化 中缺 乏 “ 民意 识 ” 公 ，因此 形 成 了与 干 部 民族 化 “ 不兼　 容” 的非正式 规则 ，影 响 了干部 民族 化政 策 的运 作 。我 们 在 少数 民族 干 部 的 日常工 作 中尤 其 是提　 拔 选举 中可 以看 到 ，少数 民族群 众对 干部 素质 能力 以及选举 过程 的公 正性并 不真 正关 心 ，而 是片 面　 认 为只要 是本 族群 的人就 行 。而 出于 权威 崇 拜 和依 赖 心理 ，大 都 是对 所 谓 的 “ 族 群代 表 ” 的意　 本 见 简单加 以赞 同和 附和 ，即使在 发现 有疑 问 的地 方也一 般 不会追 问下 去 。民族机关 民族 化这种 制度　 化安 排 ，使得 一些少 数 民族 身份 在某些 领域 成为 一 种可 资利 用 的利 益 资 源 ，而为 了利用 这 种资 源 ， 　 少数 民族 精英需 要强 化族群认 同 ，突显 族群 身份 ，这些 做法 的实 际后果 是使 一些可 能 已经 模糊 的族　 群社 会边界 重新 清晰起 来　，结果是 这种 政治 文化 的烙 印禁锢 了个人 “ 主体 意识 ” 的发 展 ，也不 利　于干 部 民族 化 的运行 。 　四 、我 国民族 自治地 方 干部 民族 化 的 出路 　针 对干部 民族 化存在 的 问题 ，笔 者认 为应从 制度 、文 化等方 面对 我 国民族 自治地 方干部 民族化　 政 策实施 中的 “ 样 ”予 以改进 和完 善 。 走 　１ ．正式 规则 的 改进　《 民族 区域 自治 法》 第 二章第 １ ６条规 定 ：“ 民族 自治地方 的人 民代 表 大会 中，除实 行 区域 自治　的民族 的代表外 ，其 他居住 在本行 政 区域 内的 民族 也应 当有 适 当名 额 的代 表 ” 。笔者 认 为 ，首先 从　制度 文本来 看 ，“ 当” 适 当名 额 的代 表 ” 等提法 虽然 具有 弹性 和灵 活性 ，但 往 往 因缺乏 具体 规　 应 、“定 ，使得很多非 自 治主体少数民族权利很难得到保 障。同时， 《 民族 区域 自治法》是一部基本法 ， 　 实践 证 明 ，没有 多种 法律 法 规 与 之 相 配 套 ， 自治 法 的 各 项 原 则 规 定 很 难 落 到 实 处 。仅 有 国务 院　 《 实施 ＜ 民族 区域 自治法 ）若 干规定 》 和省 级 的规定 也是不 够 的 ，必须 加快 各 民族 自治地 方 的 自治　条例 、各种单 行条 例 和行政法 规 的制 定 和 实施 工作 ，其 目的是 为 了保证 《 民族 区域 自治 法》 关 于　少 数 民族权 益保 障的各项 规定 能够变 得更 加具 体化 ，更 具 可操作 性 ，而不 是被 当成一 种 “ 摆设 ” 　 。２ ．干 部选拔 ：择优 与族别 相 结合　自治机关 民族化 尤其是 领 导 干部 民族 化 无 形 中增 设 了族别 限制 ，加 大 了干部 选 拔 的难 度 。 因　此 ，应从 能力 、素质 等各方 面进行 考 虑 ，体 现公平 原则 。要 按照 《自治 法》 规定 ：“ 民族 自治地 方　的 自治机关 录用 工作 人员 的时候 ，对 实行 区域 自治 的民族和其 他少 数 民族 的人 员应 当给予 适 当的照　顾” 。大量选 拔 任用非 自治 主体少数 民族 干部 ，领 导干 部 中配 置一 定 比例 的非 自治主体 少 数 民族 干　 部 。在这种 制度 安排 下 ，非 自治 主体少 数 民族 将 自身 的利益要 求通 过本 民族精英 传 达到 国家政治 体　 系之 中 。这 将有 利于形 成政 治参与 的有效 程序 和机 制 ，有利 于非 自治主体 少数 民族 意见 、愿望 、要　 求和利 益 的充分表 达 。这要 比分散 的个人 行为 更易 达到 目的 ，而且 以代表 的形式 ，在 体制 内通过谈　 判和 沟通解 决利益 冲 突 ，也有 助于政 治体 系 的稳定 发展 。此外 ，对少 数 民族干部 ，特别 是 主体 民族　 干部选 拔任 用方 面的优 惠政策 ，应从 “ 别 化 ” 向 “ 族 区域 化 ” 不 断 过渡 ，这样 有助 于 社会 公平 的　 实现 ，真正体 现 干部 民族 化 的价值所 在 ，最终 达到 国家 的整合 。 　３ ．化解 “ 制弊端 ” 和 “ 体 利益 ” 因素的 干扰　・４ 　 ６・广 西 民族研究２１ ０ ０年第 ４期 （ 总第 １２期 ） ０ 　我 国政 治权 力的运行 主要 是党政关 系 的运行 ，各 种政 治关 系和政 治现象实 际上 都包含 着党政关　系的因素 。反思我 国 民族 自治地 方在 干部 民族 化 问题 的历 史 和实践 ，化 解 “ 制弊 端 ” 体 ，推进 党政　 关 系科学化 、民主化和法 治化 是解 决 干部 民族 化 在实 践 运作 中 “ 样 ” 的源 头所 在 。为 此 ，在 坚　 走 持 民主集 中制 ，坚 持党对 国家 政权 的领 导地 位 的前 提 下 ，推 进 党政 职 能分 开 ，创 建 新 型 的党 政关　系。针对在 利益 的驱动下 ，干部 民族化有 可能 沦为利 益交换 的筹码 ，进 而背离 民主 和公正 的价 值预　设这一 问题 ，应加 大对权力 的监督 ，从制 度源头 杜绝在 干部 民族化这 一光环 下 的权 钱 交易 ，使 干部　 民族 化能真 正体现政 治 民主和社会 公正 的价 值 。 　４ ．培 育制度 文化土壤　， 　有 了好 的制度形 式 ，还 需要又 好 的制度 环境对 其落 实予 以保 障。从本文 分析 可 以看 出 ，造 成干　 部 民族化 在实践 运行 中偏离 和走样 的原 因 ，大都 因为各 种非正式 规则 的存在 。笔者 认为 ，除 了积极　 开展公 民独立 意识 的教 育和 宣传 ，培养少数 民族群 众所需 独立 性还需 要通过 构建新 的制 度环境 和政　治话语来 逐步实 现 。有学 者指 出 ，中国未来 的 目标 是公 民化 的国家 ，在 未来 的某一 时期 ，中 国所有　民族 的民族 （ 族群 ）认 同都将让 位给公 民和 国家认 同　。比如对少 数 民族来 说 ，他们 是从 公 民 的角　 度 理解 中国人 的内涵 ，从 而在 国家认 同上达成 一致 ，还是从 各 自民族身份 和利 益 的角 度理解 中 国人　 的 内涵 ，并 试 图将 民族认 同置 于公 民认 同之上 ？这 就要 引导 少 数 民族 实现 政 治社 会 化 。具 体来 说 ， 　 从 政治文化 层面 上 来看 ，一方 面要 在 少 数 民族 群众 中逐 步 形成 对 国 家统 一 政治 权 威 的认 同心理 氛　围 ，另一方 面要提 高各 民族之 间政 治信任 心理 和政 治宽 容心 理 ，逐步 建 立起 开 放 的政 治生 活方 式 ， 　 消 除在一定 程度上 存在 的政 治封 闭状况 ，实现 向 “ 民文化 ” 的转 变 。 公 　 总之 ，干部 民族 化作 为党在 民族地 区的干 部 政 策 ，也 是 民族 区域 自治 制度 实 现 的一 种 重要 形　式 ，对 国家稳 定 、民族 团结 都起到 很大作 用 。干部 民族 化政 策 并不 解 决 民族 自治 地 方 的一 切 问题 ， 　 在未来 ，通过 对制 度的改进 和完善 ，干部 民族化 的政治 价值 和社会价 值有可 以得 到实 现和加强 ，最　终实现 我 国经 济 、文化 和政 治上 的全面繁荣 。 　注释 ： 　①关凯 ．族群政治［ ． 京：中央民族大学 出版社 ， ０ ９ Ｍ］ 北 ２０ ． 　②都永浩 ．民族认同与公 民、国家认 同［］ Ｊ ．黑龙江民族丛刊 ，２ ０ （ ） ０９６　参考 文献　［］ １ 中华人民共和国民族区域 自 治法［ ］ 北京 ： Ｍ． 法律 出版社 ， ０ １ ２０ ． 　 ［］ ２ 马戎 ．民族社会学——社会学的族群关 系研究［ ． Ｍ］ 北京 ： 北京 大学 出版社 ， ０４ ２０ ． 　 ［］ ３ 中华人民共和 国国 院新 闻办公室 ．中国的民族区域 自治［ ］ 务 ｊ ．国务院公报 ，２０ １ ） ０ ５（ １ ． 　 ［］ ４ 国务院实施《 中华人民共和 国民族区域 自治法》 若干规定［ ］ 国务院公报 ， ０ ５（ ｏ ．０ Ｊ． ２ ０ ２ ）２ ． 　 ［］ ５ 刘娜 ． 民族认同到 国家认同～ 民族发展政治理路解读［ ］ 北京 ：中央民族大学 ， ０ ７ 从 Ｄ． ２０． 　 ［］ ６ 钟莉 ． 价值 ・ 规则 ・ 实践—— 人民陪审员制度研究 ［ ］ Ｄ ．广州 ：中山大学，２０ ． ０８ 　［ 责任编辑ｉ付广华］