我国发展低碳经济的基本思路和财税政策研究

作者：郭代模杨舜娥张安宁

经济研究参考 2010年02期

　　一、低碳经济提出的背景及概念界定

　　自从工业革命以来，科技进步，生产力水平不断发展，人类对自然资源的消耗与日俱增，尤其是煤炭、石油等化石能源消耗量惊人。据《BP世界能源统计2008》统计，截至2007年底，全世界已探明的煤炭储量预计还可以开采133年，已探明的天然气储量预计还可以开采60年，而已探明的石油储量预计还可以开采41年。部分国家和地区因为能源问题而产生经济纠纷、政治矛盾、民族冲突，甚至发生流血事件。总之，现有能源资源的逐渐枯竭严重威胁着人类的生存与发展。

　　对资源的过度开采导致了生态环境的剧烈恶化，资源环境承载能力下降。人类排入大气的二氧化碳等温室气体逐渐增多，大气的温室效应越来越严重，各种气候异常现象及其伴随现象随之而来，对人类的生存构成了严重的威胁。据统计，1906～2005年这一百年间，全球平均地表温度升高了0.74℃，并且升温速率不断加快；1870～2004年期间，海平面每年的平均上升幅度为1.44毫米，在进入20世纪后，这一增速增加到了每年1.77毫米，而目前，这一增速为每年3毫米；美国太空总署发布的卫星监测数据显示，2003～2007年的五年间，地球上南极、美国阿拉斯加和北极格陵兰岛的陆地冰川已融化逾2万亿吨。气候变化问题已经成为迄今为止人类面临的最重大、最严重的环境问题。

　　因此，如何在获得发展的同时，使其对环境的破坏降到最小、对资源的消耗降到最少，成为全球共同关注的课题，人类需要寻找一种科学合理的发展方式来缓解经济发展与生态环境、自然资源之间的矛盾。在这种背景之下，低碳经济这种全新的经济发展模式，便成为世界各国关注和研究的焦点。

　　到底什么是低碳经济？对此，国内外学者有以下几种主要看法：

　　英国国际司环境产业顾问组成员保罗·鲁宾斯和中国社科院城市发展与环境研究中心专家庄贵阳侧重于从技术发展角度认识低碳经济，强调低碳技术在低碳经济发展中的核心地位。他们认为低碳经济是以市场机制为基础，在制度框架和政策措施的作用下，利用提高能效技术、节约能源技术、可再生能源技术和温室气体减排技术等各种低碳技术，促进整个社会经济朝着高能效、低能耗和低碳排放的模式转型。

　　湖南省环保局局长蒋益民从能源角度对低碳经济进行定义。他认为，低碳经济的实质是高能源利用效率和清洁能源结构问题，核心是能源技术创新、制度创新和人类生存发展观念的根本性转变。低碳能源是低碳经济的基本保证，清洁生产是低碳经济的关键环节，循环利用是低碳经济的有效方式，可持续发展是低碳经济的根本方向。

　　厦门大学中国能源经济研究中心博士后朱四海主要从生物圈中的碳循环的角度对低碳经济的概念进行界定，他认为，低碳经济是一种由高碳能源向低碳能源过渡的经济发展模式，是一种旨在修复地球生态圈碳失衡的人类自救行为，其根本目标是降低经济发展对生态系统碳循环的影响，促进经济发展的碳中性，维持生物圈的碳平衡。

　　本文认为，低碳经济是低排放、低污染的绿色经济，是一种统筹人与自然、经济与社会相协调的可持续发展的增长方式。从当前而言，低碳经济是目前状况下，一种较为理想的经济发展状态，即在保持经济持续稳定增长的同时，使其对生态环境产生的外部性影响变小，对不可再生资源的依赖性降低，经济、社会、环境处于平衡协调、充满活力的状态。其主要实现途径是以减排为基本目标，通过观念、技术和制度的创新，对经济发展、资源使用进行合理规划，对生态环境进行必要补偿，促使全社会生产、生活方式的转变。

　　二、我国发展低碳经济的现状与基本思路

　　（一）我国低碳经济的发展现状。

　　1.构建环保法律体系，为发展低碳经济提供法律保障。我国不断完善环保法律体系，全国人大常委会相继制定、修订了《中华人民共和国环境保护法》、《大气污染防治法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《森林法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等多部环境保护法律，从气候治理、资源保护、资源节约、清洁能源等各个方面为低碳经济的发展提供法律保障。

　　2.制定环保规划，为发展低碳经济确立战略思路。我国先后发布了《中国环境与发展十大对策》、《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》、《气候变化国家评估报告》、《中国应对气候变化国家方案》、《节能减排综合性工作方案》、《中国应对气候变化科技专项行动》、《中国的能源状况与政策》等多个法律文件和行动计划，以一系列实际行动推动低碳经济的发展，表明中国推动节能减排、发展低碳经济的决心。

　　3.积极参与国际交流合作，为发展低碳经济提供借鉴。2005年9月5日，中国和欧盟在北京签署《中国和欧盟气候变化联合宣言》，建立气候变化伙伴关系，共同推动低碳经济发展。2007年9月8日，中国国家主席胡锦涛在亚太经合组织（APEC）第15次领导人会议上，提出了四项建议，明确主张“发展低碳经济”。同月，国家科学技术部部长万钢在2007中国科协年会上呼吁大力发展低碳经济。

　　4.可再生能源的开发与利用取得显著成效。我国年可再生能源开发利用量已超2亿吨标准煤，太阳能、氢能、风能与生物质能实现产业规模和应用的突破，可再生能源比例的增长已超过了整体能源消耗的增长。

　　5.节能降耗减排成效显著。2008年全年关停小火电1669万千瓦，关闭小煤矿1054处。中央财政安排423亿元资金，支持十大重点节能工程和环保设施等项目建设。全国新增城市污水日处理能力1149万吨，新增燃煤脱硫机组容量9712万千瓦。单位国内生产总值能耗比上年下降4.59％，化学需氧量、二氧化硫排放量分别减少4.42％和5.95％。近三年累计，单位国内生产总值能耗下降10.08％，化学需氧量、二氧化硫排放量分别减少6.61％和8.95％。

　　（二）我国发展低碳经济存在的问题及原因剖析。

　　1.政策手段单一，制度建设不健全。目前，节能减排的推行主要依靠行政指令，减排压力主要由各级政府承担，政府部门通过行政指令向地方政府和企业下达减排指标，依靠指标的层层分解来约束地方政府和企业，行政色彩浓厚。大多数国有大型企业，特别是一些国有垄断企业凭借其行业垄断地位，获得超额利润，能源环境成本的约束作用弱化，企业节能减排的内在动力和外部压力不足。

　　低碳经济的发展，要靠法律来保障，靠政府来引导，靠市场来运作。仅仅靠政府的行政指令是远远不够的。没有完备的法律法规体系，低碳经济的发展缺乏保障，各级政府部门、企业和个人的生产生活行为缺乏强有力的硬性约束。没有市场化的运作，没有经济手段的激励作用，企业缺乏研发低碳技术、参与低碳发展、保护环境的主动性和积极性，低碳经济难以推进。

　　2.产业结构不合理。当前，我国正处于工业化和城市化快速发展时期，产业结构仍然很不合理，能耗大、污染重的第二产业在整个国民经济中的比重还在增加，耗能低、污染少的第三产业发展滞后、比重偏低，经济增长过于依赖第二产业。据国家统计局发布的2008年国民经济和社会发展统计公报显示，2008年，第一产业增加值3.4万亿元，增长5.5％；第二产业增加值14.6183万亿元，增长9.3％；第三产业增加值12.0487万亿元，增长9.5％。第一产业增加值占GDP的比重为11.3％，比上年上升0.2个百分点；第二产业增加值比重为48.6％，上升0.1个百分点；第三产业增加值比重为40.1％，下降0.3个百分点。客观上来看，产业结构是与一定的经济和社会发展阶段相适应的，我国作为一个正处在工业化进程中的发展中国家，在相当长一段时期工业会在国民经济中占据主导地位，这也决定了调整产业结构的难度，也使得我国节能减排的形势不容乐观。

　　3.资源要素价格扭曲。我国许多引导、限制、激励政策措施都没有收到预期的效果，这与我国目前环境无价、资源低价的状况是分不开的。

　　（1）我国能源价格偏低。改革开放以来，我国的能源价格已有很大提高，但是仍然明显低于国际能源价格水平。能源资源的稀缺性以及国内供需紧张的状况没有从价格上得到充分体现，能源的低价使得能源利用过程中浪费极其严重，企业缺乏节能降耗的意识，没有进行技术改进和设备升级的压力和动力。

　　（2）环境资源低成本甚至零成本。一直以来，我国的资源环境基本处于低价或无价状态，排污费征收标准过低，绝大多数资源开采企业缺乏资源节约和环境保护的意识与压力，忽视环境成本的存在，无视对环境的污染和破坏，肆无忌惮的对资源进行疯狂开采。

　　资源环境的廉价使用，是造成我国资源利用效率低下与环境污染严重的重要原因，也是导致资源性贫富差距、经济高消耗低效率增长的一个制度问题。

　　4.地方政府作为不够。在推进节能减排、实现可持续发展的过程中，尽管我国地方政府做了不少工作，但仍不够。这主要是由于：（1）我国实行的任期制加上不全面的考核制度，在地方政府中存在着片面政绩观，只单纯注重GDP数据，崇尚“大干快上”，追求短期内能快速见效的项目和工程，而往往忽视需要长期投资、见效慢的环保项目和措施；（2）地方政府的税收压力和就业压力，导致地方政府出于地方利益的考虑，与中央政策常有偏离甚至背道而驰，不但相当一部分工艺和装备落后、资源利用率低、环境污染重的中小企业得到地方政府的保护，而且地方政府还争先恐后的上项目，特别是利大税高见效快的重化工项目。在这种情况下，节能减排、调整结构在地方上阻力很大，很难有所作为。

　　（三）我国发展低碳经济的基本思路。

　　1.构建完善的法律体系。发展低碳经济，技术创新是根本，制度创新是保障。应从国家发展战略的高度重视低碳经济的发展，结合我国建设资源节约型、环境友好型社会的工作目标要求，深入研究制定国家低碳经济发展战略，构建完善的低碳经济法律法规体系，在经济手段和市场手段失灵的时候，法律手段必须发挥作用，从制度上破解困局，指导和约束政府、企业、居民的行动方向与行为方式。

　　要按照发展低碳经济的总体要求，制定《中华人民共和国能源法》，修订《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国电力法》、《中华人民共和国煤炭法》，进一步出台新的能源单行法律，如《石油天然气法》，抓紧完善已有法律的相关配套法规和标准，加强惩罚力度，突出法律的强制性、严肃性和权威性。

　　完善立法的同时要严格执行现有法律，强化执法监督管理，强化法律约束力，建立更加有效的节能环保监督管理体系，坚决依法惩处各种违法违规行为。

　　2.加强制度机制建设。（1）要建立完善碳交易市场，加快环境金融产品创新，通过市场化机制解决环境问题，推动适合我国国情的环境金融产品逐步兴起和蓬勃发展。

　　（2）要抓住建设创新型国家的契机，把低碳技术的开发纳入国家中长期发展规划当中，加大资金、科研投入，鼓励低碳技术的研发，促进技术产业化，推动技术向实际生产力的转化。

　　（3）改进土地利用方式，改进森林管理，积极植树造林，增加生物碳汇，改善生态环境。

　　（4）推行低碳示范区，探索建立适应我国国情的、支持低碳经济的政策体系和市场环境，寻求中国特色的低碳经济发展之路。例如，可以结合主体功能区规划，在优化开发区或重点开发区选择低碳经济试点区，采取财政、税收、金融等相关优惠政策吸引国内外先进技术和资金投资，改造或淘汰高投入、高能耗、高污染、低效益的落后产业，成为发展低碳经济的示范区；也可以在能源、化工等高能耗、高污染的行业率先试点，通过引入先进低碳技术，积极进行自我改造，成为探索低碳经济发展的重点领域。2008年初，世界自然基金会在中国以上海和保定两市为试点推出“低碳城市”发展示范项目，希望从上海与保定这两个试点城市的建筑节能、可再生能源和节能产品制造与应用等领域中，总结出适合我国国情的可行模式，逐步向全国推广，这是一个良好的开端。

　　3.优化产业结构。处于同样规模、总量和技术水平的经济，如果产业结构不同，其碳排放量和对环境的破坏程度可能相去甚远。调整产业结构，对于低碳发展有着十分重要的意义。要综合运用财政、税收、金融、产业政策，进一步优化产业结构，提高产业结构水平，调整区域布局，严格控制能耗高、污染重的第二产业、尤其是工业的增幅，大力发展能耗低、污染小、吸纳就业能力强的第三产业，推动高能耗高污染企业升级转型，淘汰落后产能，对节能减排不达标、转型不到位的企业，要采取停业整顿等措施督促整改，缓解能源、环境和就业压力。

　　4.加强国际合作。气候变化问题的全球性、长期性、外部性，决定了该问题的解决需要国际社会的长期合作和努力。在全球化的今天，作为落后的发展中国家，我国要加强与在低碳发展领域拥有先进技术、经验的国家、企业甚至个人的务实合作交流，学习有益经验，引进先进技术和先进制度，促进我国低碳技术的提高，推动低碳经济的发展。

　　5.普及低碳知识，增强低碳意识。坚持观念创新，切实贯彻落实科学发展观，充分认识发展低碳经济是科学发展的根本要求，加强舆论引导，广泛宣传低碳经济的概念、内涵、措施和发展低碳经济的重要性、必要性，吸引大众关注，号召全民参与，鼓励人们转变生活方式、消费方式，倡导节约资源、使用节能产品，推动经济社会向低碳社会转型。

　　6.借鉴国际经验，促进我国低碳经济又好又快发展。应充分借鉴英国、德国、日本、美国等发达国家发展低碳经济的经验，首先要对发展低碳经济的重要性和紧迫性有充分认识，在政策设计中要采取形式多样的政策工具，尤其重视财税政策的运用，充分发挥财税政策的引导激励作用，并形成以政府为主导、以企业为主体、个人积极参与的模式，增强自主创新能力，加大研发力度，促进新技术向现实生产力的转化。

　　三、我国发展低碳经济的财税政策建议

　　（一）调整财政支出结构，支持低碳经济发展。

　　1.要在预算收支科目中设立环境保护类级科目，安排相应的环保支出预算，保证足够的环境保护资金来源，解决环境保护经费不足的问题，同时要便于环保资金投入的监管。要具体分列节能减排、可再生能源开发、污染治理、生态环境建设等具体相关项目。要明确资金额度和增长幅度，建立财政预算支持环保建设的长效机制。

　　2.要继续加大对节能减排监测、指标和考核体系建设、中西部欠发达地区节能减排等方面的资金投入，加快推进产业结构调整和优化进程。

　　3.要加大对科技创新的资金投入力度，建立起财政科技投入的稳定增长机制，支持低碳技术的研发，支持太阳能、风能等新能源产业和低能耗、高效益的产业发展。

　　4.要加大财政对林业生态建设的投入力度，用于天然林保护、退耕还林、退牧还草，增加碳汇，保护生态环境。

　　5.继续加大财政对十大节能工程、中西部地区污水管网、污染减排监管体系等节能环保工程建设的支持，推进大型公共建筑和既有居住建筑节能改造，鼓励合同能源管理发展。

　　6.支持节能产品的推广和使用，采取对消费者进行财政补贴的方式，鼓励节能环保产品使用和消费。扩大节能与新能源汽车示范推广试点，采取财政补贴方式，鼓励地方政府在公交、出租等领域推广使用节能与新能源汽车。

　　此外，中央财政已经设立了节能减排专项资金和可再生能源专项资金，要在此基础上，加大对节能减排和可再生能源开发利用的支持力度，确保专项资金的合理增长，保证节能减排和可再生能源开发的必要支出，以促进能源使用效率的提高，减少温室气体排放，推广新能源。

　　（二）加大转移支付力度，支持地方发展低碳经济。

　　要进一步完善转移支付制度，加大对地方政府发展低碳产业、推进节能减排、进行可再生能源开发等资金支持力度。

　　从计算方法上，要进一步完善因素法，增加生态功能、节能减排力度、可再生能源开发与应用力度等低碳环保因素，充分体现转移支付对低碳发展、环境保护的支持。

　　从总量上，要通过加大一般性转移支付的力度来弥补地方政府财力的不足，满足地方政府行使基本职能的需要。

　　从用途上，转移支付资金除了满足基本公共服务均等化建设外，还应单独安排专项资金用于促进低碳经济的发展，并加强监管，结合预算绩效考评，确保资金的用途，提高资金使用效率，避免挪用。

　　要通过专项转移支付方式对经济落后地区淘汰落后产能给予财政支持和奖励，同时要求地方政府安排配套财政资金，确保淘汰力度，引导经济结构调整和产业升级。

　　要加大中央对地方节能减排的支持力度，设立专项拨款，鼓励地方政府进一步开展节能减排。

　　（三）完善政府采购制度，扩大环保产品采购。

　　从2004年开始，财政部会同有关部门制定了促进节能环保产品采购的鼓励措施。据不完全统计，2006年节能产品政府采购金额占同类产品政府采购金额的比重达到60％。2007年为加大节能和环保力度，国务院对节能产品实行了强制采购政策，全年政府采购节能环保两类产品达164亿元，占采购同类产品的84.5％。

　　要进一步完善政府采购制度，加大政府采购对环保节能产品的支持力度。一是完善政府采购的立法及实施机制，以法律形式明确政府采购对环保产品的支持，规范采购实施过程，杜绝腐败。二是建立绩效考评制度。在政府机关年度考核中加入环保产品采购的绩效评价指标进行考评，增加对环保产品的强制性购买规定，并确定环保产品采购的法定强制购买比例，而且这一比例还应逐年提高。三是扩大政府绿色采购产品的范围。不断增加环保采购产品的数量和范围，扩大政府环保产品采购的引导和示范效应。四是给予环保产品适当的价格补偿。考虑到环保节能产品在研发过程中增加了环保成本，政府作为消费者和环境保护责任人，应对环保产品的生产企业给予适当的价格补偿，鼓励环保产品的生产和供给。

　　（四）对发展低碳经济的企业给予财税支持。

　　1.制定支持企业参与低碳经济发展的产业政策，健全奖罚财税政策，强化财税政策的激励和约束作用。从事低碳技术开发的企业可享受一定的所得税减免，吸引企业积极进行低碳技术的研发；对企业用于购置环境保护型设备的投资，可按一定比例实行税额抵免，从而鼓励企业对先进环保设备的购置与使用，并对环保设备实行加速折旧；通过实行低碳投资退税等优惠政策，吸引包括国内外资金，鼓励低碳产业投资；采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等财政补贴措施，支持低碳企业发展；加大对节能技术改造项目的信贷支持，支持符合条件的企业发行节能方面的企业债券；扩大财政创业风险投资，对风险高、具有重大意义的低碳新技术，采取风险投资的方式予以支持。

　　2.制定有利于低碳技术发展的税收激励政策。对低碳技术的研究、开发、转让、引进和使用予以税收鼓励，积极引进国外先进技术，促进国内外技术交流，提高我国企业技术水平，包括：技术转让收入的税收减免、技术转让费的税收扣除、对引进技术的税收优惠等。

　　3.正确灵活地运用关税手段，积极参与国际竞争，保护国内环境和资源，提升国内企业产品竞争力。调整关税政策，抑制高耗能、高污染、资源性产品出口，支持高附加值产品出口，鼓励企业对其产品和技术进行转型升级；鼓励资源性、节能降耗、关键零部件等产品进口，鼓励高新技术和产品的引进。

　　（五）推进能源价格机制改革，促进能源价格市场化。

　　价格机制是市场机制的核心，合理的价格体系是最有效的经济杠杆。我国应在妥善处理不同利益群体关系、充分考虑社会各方面承受能力的情况下，积极稳妥地推进能源价格机制改革，逐步建立起能够反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境成本的价格形成机制，鼓励增效节能，促进能源行业可持续发展。要深化煤炭价格改革，全面实现市场化；推进电价改革，逐步做到发电和售电价格由市场竞争形成、输电和配电价格由政府监督；逐步完善石油、天然气定价机制，及时反映国际市场价格变化和国内市场供求关系。

　　同时，要建立竞争性的市场结构，竞争是加强企业外部约束、促进节约资源的最有效的手段。要适当放松对能源业新企业进入和新技术使用的准入政策，通过合理有序的竞争机制，促进能源业健康有序发展。

　　另外，要加强对能源企业的管制。完善相关法律，使政府和企业都有法可依；建立统一有效的行政监管体系，遏制企业的违规行为，使社会成本能充分内部化；完善资源税税制，并提高能源消费的税负水平，促进企业成本内在化。

　　（六）建立健全环保税种，推进环境有偿使用制度改革。

　　要推进资源有偿使用制度和生态环境补偿机制改革，建立资源集约、高效利用的长效机制，促进能源资源节约和生态环境保护，使资源价格反映资源的稀缺性、供求关系。

　　国家有关部门应密切协作，进一步完善现行税制，调整税收政策，加快研究开征环境税、碳税等新的环保税种，推进资源有偿使用制度改革，建立适应中国国情的支持低碳经济发展的税费体系。

　　1.完善资源税制度，调整计征办法、征税范围等相关政策：扩大征收范围，必须加以保护性开采利用的资源纳入征收范围；完善计税方法，目前，国内的资源税征收是依据1994年发布的《资源税暂行条例》从量计征。以煤炭为例，各省区吨煤资源税在2.5元～3.6元，即使煤炭价格上涨上千元，资源税仍以产量收取，在价格中占的比例微乎其微，完全不能起到资源税应有的调节作用，应考虑将从量计征改为从量计征和从价计征相结合；提高征税标准，按稀缺程度不同相应提高单位税额，对非再生、稀缺性强的资源要课以重税，以限制掠夺性开发，提高资源利用效率。

　　2.研究扩大消费税征税范围，将部分高耗能、高污染产品列入征税范围。

　　3.研究开征碳税，开征碳税被认为是控制温室气体排放的有效政策手段之一。根据国外的经验，碳税是一个混合型税种，它的税率由该能源的含碳量和发热量决定，不同的能源由于含碳量和发热量不同，会有不同的税负，低碳能源的税负要低于高碳能源的税负，开征碳税对减少碳排放、促进低碳发展有明显的作用。应抓紧研究，在适当时候开征碳税。

　　4.研究开征环境保护税。征收环境税是贯彻环境保护基本国策的重要手段。应从有利于促进环境治理的技术进步，有利于环境产业的发展的角度，研究设计开征环境税的可能性和可行性。

　　5.推进排污权有偿取得和交易制度改革。一是对污染物进行“总量控制”，将其确定为污染物排放管理的基本原则。二是在“总量控制”前提下，实行排污权有偿取得。政府通过招标、拍卖等方式，将有限的排污权出售给排污企业，改变目前排污企业污染排放无约束、不计环境成本的状况，解决排污的外部性问题。三是推广排污权交易，促使企业珍惜有限的排污权，减少污染物的排放，并从减排中获利。

　　注释：

　　① 2007年12月4日深圳市财政局以深财会［2007］89号行文要求：“深圳市内的所有大中型企业自2008年1月1日起执行《企业会计准则第1号——存货》等38项具体准则，执行该38项具体准则的企业不再执行《企业会计制度》和《金融企业会计制度》；符合《小企业会计制度》规定的小企业可以按照《小企业会计制度》进行核算，也可以选择执行38项具体准则。”2009年1月19日深财会以［2009］7号再次行文时，有了两项改变：“（1）因部分小企业在38项具体准则实施前，选择了《企业会计制度》为本企业的会计核算方法，且这部分企业还较多，为保证会计核算方法的连贯性，凡符合规定的小企业暂时可以执行《企业会计制度》；（2）尚未执行38项具体准则的大中型企业，应向财政部门备案，并在年报中披露未执行原因。同时修订和完善内部管理制度及业务流程。”深圳市会计管理水平和会计人员素质均处在全国前列，前后两个文件细微变动提示：从“两则两制”到新的中国企业会计准则体系这一步跨越，即使计划十分周密，也会遇到不小阻力、经历曲折适应过程。