到社会融合北京市流动人口政策演变

２００９年７月南京人口管理干部学院学报Ｊｕｌ．，２００９第２５卷第３期Ｊｏｕｒｎａｌ０ｆＮａｎｊｉｎｓＣｏｌｌｅｇｅｆｏｒＰｏｐｕｌａｔｉｏｎＰｒｏｇｒａｍｍｅＭａｎａｇｅｍｅｎｔＶ０１．２５Ｎｏ．３从社会排斥到社会融合：北京市流动人口政策演变

黄匡时１，王书慧２

（１．北京大学社会学系，北京１００８７１；２．北京行政学院，北京１０００４４）

［摘要］改革开放３０年来，北京逐渐成为全国流动人口的主要聚集地，北京市流动人口政策经历了从社会排

斥到社会融合的演变过程。由于北京市流动人口融合政策刚刚起步。流动人口的社会融合处于低水平阶段。因

此，在全面建设小康社会的新时期．提高流动人口的社会融合水平成为北京市流动人口服务管理的基本目标。

建议重点排除流动人口的融合障碍，保障流动人口的合法权益，并加强流动人口融合政策的监管和全国性协调，

提高流动人口管理服务水平。

［关键词］流动Ａ．１２；农民工；社会融合；政策

［中图分类号］Ｃ９２２［文献标识码］Ａ［文章编号］１０ｃｒ７—０３２Ｘ（２００９）０３—００２９—０５

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎｔｈｅｐａｓｔ３０ｙｅａｒｓｓｉｎｃｅｒｅｆｏｒｍａｎｄｏｐｅｎｉｎｇｕｐ，Ｂｅｉｊｉｎｇｈａｓｇｒａｄｕａｌｌｙｂｅｃｏｍｅａｍａｊｏｒｎａｔｉｏｎａｌｇａｔｈ－ｅｒｉｎｇｏｆｆｌｏａｔｉｎｇｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ，ａｎｄｉｔｓｐｏｌｉｃｙｏｆｔｈｅｐｏｐｕｌａｔｉｏｎｈａｓｔｒａｎｓｆｅｒｒｅｄｆｒｏｍｐｒｅｖｉｏｕｓ“ｓｏｃｉａｌｅｘｃｌｕｓｉｏｎｐｏｌｉ－ｅｙ”ｔｏｃｕｒｒｅｎｔ“ｓｏｃｉａｌｉｎｃｌｕｓｉｏｎｐｏｌｉｃｙ”．Ａｓｔｈｅｃｉｔｙｈａｓｊｕｓｔａｄｏｐｔｅｄｔｈｅｎｅｗｐｏｌｉｃｙ，ｉｔｓｓｏｃｉａｌｉｎｃｌｕｓｉｏｎｏｆｔｈｅｆｌｏａｔｉｎｇｐｏｐｕｌａｔｉｏｎｉｓｓｔｉｌｌａｔａｌｏｗｌｅｖｅｌ．ＥｆｆｏｒｔｓｓｈｏｕｌｄｂｅｉｎｔｅｎｓｉｆｉｅｄｔｏｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｌｅｖｅｌＳＯａｓｔｏｐｒｏｍｏｔｅｔｈｅｉｎ—ｃｌｕｓｉｏｎ，ｔｏｉｎｃｒｅａｓｅｔｈｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔｃａｐａｃｉｔｙｏｆｔｈｅｍｉｇｒａｎｔｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ，ａｎｄｔｏａｃｃｏｍｐｌｉｓｈｔｈｅｎｅｗ—ｐｅｒｉｏｄｍｉｓ—ｓｉｏｎｏｆｂｕｉｌｄｉｎｇａｗｅｌｌ－ｏｆｆｓｏｃｉｅｔｙ．Ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓａｒｅｐｒｏｐｏｓｅｄｔｈａｔｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｈｏｕｌｄｅｌｉｍｉｎａｔｅｔｈｅｂａｒｒｉｅｒｓｏｆｔｈｅｐｏｌｉｃｙ，ｐｒｏｔｅｃｔｔｈｅｌｅｇａｌｆｉｇｈｔｓａｎｄｉｎｔｅｒｅｓｔｓｏｆｔｈｅｆｌｏａｔｉｎｇｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ，ｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｌｏｃａｌａｎｄｎａｔｉｏｎａｌｒｅｇｕｌａｔｏｒｙｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ａｎｄｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄｓｅｒｖｉｃｅ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＦｌｏａｔｉｎｇＰｏｐｕｌａｔｉｏｎ；ＭｉｇｒａｎｔＷｏｒｋｅｒｓ；ＳｏｃｉａｌＩｎｃｌｕｓｉｏｎ；Ｐｏｌｉｃｙ

改革开放以来，随着北京城市化进程的加快，大量流动人口涌入北京务工经商，北京逐渐成为全国流动人口主要聚集地之一，流动人口政策因此成为北京市政府的一项重要政策。３０年来，随着流动人口形势的变化，社会对流动人口的认识以及政府执政理念的转变，北京市流动人口政策经历了从社会排斥到社会融合的演变，促进流动人口社会融合成为新时期北京市流动人口管理的基本目标。为充分了解北京市流动人口政策的变迁轨迹，及时总结管理中的成功经验和深刻教训，本文对北京市流动人口相关政策进行了梳理，并对如何完善北京市流动人口融合政策以及管理体制改革进行了探索性思考。

一、走向融合：改革开放３０年北京市流动人口政策的演变

基于改革开放３０年来中央政府和北京市政府流动人口Ⅲ相关政策、法规、文件等资料的研究，本文认为北京市流动人口政策大体经历了从社会排斥到社会融合的演变，具体分为开放、管制和融合三个阶段。由于流动人口在开放阶段和管制阶段基本上是被排斥在北京市基本公共服务之外的，因此这两个时期属于流动人口社会排斥政策时期，而从融合阶段开始，北京逐步完善流动人口的基本公共服务，促进融合成为北京市流动人口政策的基本趋势。

１．１９７８—１９８８年：流动人口开放政策

［收稿日期］２００９一０５一０８；［修订日期］２００９—０６一１７

［作者简介］黄匡时（１９８１一），男，江西兴国人，北京大学博士研究生，研究方向：人口经济学。王书慧（１９８１一），女，河南郑州人，北京行政学院硕士研究生，研究方向：流动人口管理与政策。

①官方文件中曾使用“外来人口”、“暂住人Ｉ＝ｌ”、“农民工”、“外地人口”、“外省人口”、。流动人１：３”等概念。上述概念大体上指的是同一群体，即流动人Ｉ＝Ｉ。在北京流动人口中农民工占绝大多数。・２９・

自１９５８年１月《中华人民共和国户口登记条例》正式实施后的很长一段时间里，我国一直处于人口城乡隔离状态。然而，１９７８年的改革开放为结束人口城乡隔离提供了契机。改革开放初期，北京作为首都，吸引了来自全国各地的流动人口，而且随着北京农村改革和城镇商品经济的迅速发展，越来越多的城郊农民逐步转向北京城镇务工经商，他们迫切要求解决迁入集镇落户问题。１９８４年１０月，国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定在城镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企事业单位长期务工、经商、办服务业的农民和家属可以在城镇落户，由此开启了农民工涌向北京的闸门。１９８５年１１月，北京市政府发布了《关于暂住人口户口管理的规定》，对那些不能加入北京市城镇户籍的农民实行暂住证制度，从法律上正式给予农民进京许可，意味着非户籍农民开始拥有在京居住的合法性。此后，为了解决北京建筑行业劳动力缺乏和家庭服务人员不足的问题，鼓励个体户来京从事商业、饮食业、修理业等第三产业，吸引经商从业人员来京独资或联营经营企事业，参与首都建设，搞活北京经济，北京市政府对流动人口采取开放政策，不仅允许外地人员来京经商和务工，而且开始有计划地招收本市或者外地人口参与首都建设与服务。１９８６年９月北京市政府连续颁布了两部规章，即《北京市国营企业使用农民合同制工人管理办法（试行）》和《北京市家庭服务员管理暂行规定》，前者将农民合同制工人的招收纳入本市劳动计划，后者允许本市或外地女性申请在京从事家庭服务员工作。

当然，此时北京市的流动人口开放政策是相对的。首先，流动人口来京必须申请暂住证。根据北京市政府于１９８５年１１月发布的《关于暂住人口户口管理的规定》：“凡从本市行政区域以外来京暂住人员，均应向暂住地公安派出所申报暂住登记。其中１６周岁以上（含１６岁）暂住期拟超过三个月的，必须申领暂住证。”其次，北京市政府对出租给外地人员的房屋给予严格审查。根据北京市政府于１９８７年８月颁布的《关于加强暂住人员租赁私有房屋管理的规定》，对房屋出租给外地来京人员，不仅出租人必须取得“房屋租赁许可证”、“房屋租赁安全合格证”以及“租赁合同”、“准租证明”、“治安防范任务书”等证书和文件，而且承租人必须出示户籍地证明。第三，招收农民工须向劳动局申报。根据１９８６年９月颁布的《北京市国营企业使用农民合同制工人管理办法（试行）》，使用农民合同制工人的企业，每年由其主管部门向市劳动局报送本系统使用农民合同制工人计划；市劳动局提出全市使用农民合同制工人计划，报市计划委员会审查同意后执行。

从政策的实施效果来看，开放

政策开启了流动人口进京的大门，

为生产要素在空间上的自由配置创

造了良好政策环境。根据权威部门

统计，１９７８年北京市流动人口达到

２ｌ万，１９８５年流动人口总数达到“

万，１９８８年流动人规模已经达到

１３１万…（见图１）。由于人口流动

政策刚刚开启，政府对于来势凶猛

的流动人口浪潮没有做好足够的心

理准备，由此造成的城市基础设施

和公共资源供给短缺骤然成为当时

北京的重大社会问题。流动人口管

制政策应运而生。

２．１９８９—２００２年：流动人口管制政策１９７８１９７９１９８５１９８８１９９２１９９４１９９５１９９６ｌ明７１９９８１９９９２０００２加ｌ２∞２２∞３２００４２∞５２００６２∞７２００８图ｌ改革开放∞年北京市流动人口规模演变说明：数据来源于北京市统计局发布的北京市国民经济和社会发展公报（１９９４－－２００８年）以及相关报告和论文。统计口径为在京居住半年及以上的流动人口。

随着大量流动人口涌入北京，各种各样的问题开始凸现。早在２０世纪８０年代中期就有学者开始呼吁要限制流动人口来京。不过，当时政府并没有出台流动人口管制政策。直到１９８９年３月，北京市为了举办亚运会，首度对来京外来人口实施清退，并计划每年清退２０—２５万，由此进入了北京市流动人口的管制时期。１９８９年１２月北京市人民政府颁布了《北京市外地人员务工管理办法》，要求用工单位凭雇用外来人员的“暂住证”和雇用外地人员计划批准证明向市、区、县劳动局申领雇用人员“外地来京人员做工证”，并禁止任何单位使用无“做工证”的外地人员。北京市政府开始通过“做工证”来控制外来人口规模，・３０・

正式启动流动人口管制政策。

这种管制措施并没有抑制流动人口来京，外地来京人口规模反而越来越大（见图１）。１９９２年来京流动人口达１５０万，１９９４年达到２０８．６万。于是，在１９９５年召开的全国流动人口管理工作会议上，北京市制定了“规模控制、严格管理、加强服务、依法保护”的工作方针，并先后颁布了一系列涉及流动人口的法规和规章以及管制措施，开始全面控制外地来京人口规模，主要措施包括：（１）加强对北京市流动人口的管理，确立市、区县、街乡三级管理体系，并对来京务工人员征收管理服务费。（２）对来京务工人员实施“就业证”制度，并限制就业岗位和工种。（３）通过行政手段控制流动人口规模，要求市各级政府和各级行政管理部门必须严格落实市政府下达的外地来京人员总量控制的要求，并合理调整外地来京人员的分布和结构，防止和纠正外地来京人员高度集中。（４）设立了专门的房屋租赁管理机关（北京市房屋土地管理局）对出租房屋进行总量控制，使居住出租房的外地来京人员数量不超过当地常住人口数量的一定比例，并且继续向外地来京人员出租房屋实行“房屋租赁许可证”和“房屋租赁安全合格证”制度，并规定任何单位和个人不得向未取得“暂住证”和“婚育证”（１９９７年１２月对育龄妇女新增要求）的外地来京人员出租房屋。可见，１９９５年，北京进入了流动人口严格管制时期，对流动人口管制进行了全面部署，不仅颁布了一系列地方性法规和规章对流动人口进行有效管制，做到有法可依，而且通过各种行政措施来限制来京人口。

当然，这个时期的流动人口管制政策并非全局性的，比如为了推动北京市房地产业的发展，北京自１９９３年起允许开发商向国内外的企业、其他组织和个人出售、出租房地产（外销商品房），由此北京向外省（市）个人进京买房敞开了大门，而从１９９７年开始，在京流动人口只要具有暂住证和身份证均可购买内销和外销商品房；又如北京市政府为了发展郊区，户籍政策曾一度向流动人口开放，根据１９９７年的《北京市郊区小城镇建设试点城镇户籍管理试行办法》和２００１年的《关于外地来京投资开办私营企业人员办理北京市常住户口试行办法》以及２００２年的《北京市人民政府批转市公安局关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，流动人口可以通过在北京试点镇购买商品房或投资经商等方式获得北京市城镇户籍。

在实施流动人口管制政策期间，北京市也启动了针对流动人口的相关服务。尽管服务不是这个时期流动人口政策的主要特征，但是毕竟将来京流动人口的服务提上了议事日程，主要包括：（１）对在京流动妇女提供计划生育服务。根据１９９１年６月颁布的《北京市暂住人口计划生育管理办法》、１９９５年７月颁布的《北京市外地来京人员计划生育管理规定》和２０００年４月施行的《北京市外地来京人员计划生育管理规定》，外地来京人员中的已婚育龄妇女可以在京享受包括领取避孕药具、定期进行孕情检查和报销节育手术费等基本生殖健康服务。（２）完善在京农民工的社会保险。根据１９９９年５月颁布的《农民合同制职工参加北京市养老、失业保险暂行办法》和２００１年９月实施的《北京市农民工养老保险暂行办法》，农民合同制工人不仅享受基本养老、失业保险，而且允许农民工在解除或终止劳动关系时，一次性领取养老和失业保险金。（３）开始关注在京流动人口的子女教育。根据１９９３年颁布的《北京市实施（中华人民共和国义务教育法＞办法》，外地适龄儿童、少年需要在本市接受义务教育的可以申请借读，由此北京教育资源通过借读制度向流动人口子女敞开了大门；而根据国家教委于１９９８年３月发布的《流动儿童少年就学暂行办法》和２００２年北京市教委出台的《北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法》，流动儿童少年在北京市公办中小学借读期间，在接受教育、参加团队组织、评优选先、参与文体等各项活动及实行奖励处分等方面，应与北京市学生同等对待。可见，在流动人口严格管制时期，北京也逐步完善了流动人口的相关服务，这为流动人口融合政策的实施提供了准备和前提。

３．２００３年至今：流动人口融合政策

从２００３年至今，北京市流动人口政策进入融合阶段。２００３年６月，国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废除１９８２年５月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。由此，北京正式废除了长达２１年的收容遣送制度，这标志着流动人口政策开始转型。２００３年１０月召开的中共十六届三中全会提出了以人为本的理念，这为北京流动人口政策转型提供了重要的指导思想。

此后，北京市开始在“以人为本”的人口管理理念指导下对流动人口政策进行调整，不仅逐步清理和废止了对流动人口带有歧视性的法规、规章和政策措施，而且不断完善流动人口在就业、就医、子女就学、社会保障等方面的公共服务，逐步实现流动人口和户籍人口公平对待，不断促进流动人口的社会融合，主・３１・

要体现在：

（１）取消针对流动人１３的歧视政策首先，取消了针对外地人员来京就业的歧视性限制。随着《中华人民共和国行政许可法》和《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》以及《关于迸一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》的颁布实施，北京开始对限制来京务工的相关规定和制度进行清理，先后废止了《北京市外地来京人员务工管理规定》、《北京市外地来京人员经商管理规定》、《北京市外地来京人员从事家庭服务工作管理规定》、《北京市外地来京人员卫生防疫管理规定》和《北京市外地来京务工经商人员管理条例》５个文件，取消了“外来人员就业证”、“健康凭证”制度和外来人员管理服务费，并取消单位使用外来务工人员的行业、工种限制和对外来人员经商的行业、经营范围、经营方式的限制。其次，取消了外地人员在京购买商品房的审批手续及手续费。根据２００３年７月发布的《关于外省市个人在京购房不再经审批的通知》，外省市个人在北京购买商品房将不再办理批准手续和交纳购房手续费。第三，取消流动儿童在京借读费，让流动儿童在京接受免费的义务教育。根据２００４年８月发布的《关于贯彻国务院办公厅进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作文件的意见》，从２００４年９月新学年开始在全市实施义务教育的公办小学和初中对符合来京务工就业农民子女条件的借读生免收借读费，从而实现在京务工就业农民子女在京接受义务教育的收费与本市户籍学生一视同仁。

（２）完善流动人口服务首先，完善农民工的社会保险。根据２００４年７月颁布的《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》和《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》，农民工应参加基本医疗保险和大额医疗互助保险以及工伤保险；随后北京市先后发布了《关于加快本市农民工参加工伤保险和医疗保险的有关问题的通知》和《关于简化农民工参加工伤保险和医疗保险有关管理问题的通知》，要求加快推进农民丁参加工伤保险和医疗保险的进程。至此，北京建立了涵盖养老、医疗、失业、工伤保险在内的农民－丁基本社会保险体系。其次，流动人口计划生育实现市民化服务与管理。于２００６年１月起施行的《北京市流动人口计划生育管理规定》与以往的《规定》有了重大改变，不仅将对象由“外地来京人员”改变为“流动人口”，而且将流动人口与户籍人口同宣传、同服务、同管理，实行流动人口计划生育市民化服务。

纵观改革开放３０年来北京市流动人口政策的演变，可以预测，促进融合已成为未来北京市流动人口政策的趋势，不仅流动人口的来京和留京愿望将会日益得到尊重，而且在京流动人口将逐步被纳入当地公共服务和社会管理体系统筹考虑。当然，实现流动人口的社会融合不仅需要在就业、就医、子女就学、社会保障、住房等方面实现流动人口和户籍人口的公平对待，还需要户籍人口和流动人口之间在心理上的相互接纳。而要解决这些问题，不仅需要大量的财政投入，而且需要考虑北京的融合能力和承受能力。因此，促进在京流动人口的社会融合，实现流动人口与户籍人口公平对待将是北京市政府长期的流动人口政策。

二、促进融合：新形势下北京市流动人口融合政策之完善

１．北京市流动人口社会融合现状

社会融合（ｓｏｃｉａｌｉｎｃｌｕｓｉｏｎ）作为一个社会政策概念起源于欧洲学者对社会排斥（ｓｏｃｉａｌｅｘｃｌｕｓｉｏｎ）的研究。随着社会排斥研究的深入和反社会排斥计划及行动的实践，学者和政府都热衷于使用社会融合这个概念。因为反社会排斥就是要确保任何人都能享受到居住在一个组织良好的现代社会，也就是要建立一个人人共建，人人共享的强大且有凝聚力的社区，这就是社会融合。而使用“社会排斥”概念往往蕴涵着一群被社会排斥的特殊人群，相反，社会融合不仅为未来构筑了一个社会目标，而且描述了一个持续发生并且任何人都介入的过程。随后，社会融合逐渐成为西方社会政策研究和社会政策实践的核心概念拉Ｊ。

社会融合理论是分析北京市流动人口政策的有效视角。社会融合是一个多维度的概念，包括经济、社会关系、公共权益、政治、文化、心理等多方面。社会融合理论将焦点放在对被排斥群体的融合，尤其是关注政府机构以及非政府组织采取哪些社会融合行动计划或方案来促进弱势群体的社会融合。由于社会融合理论强调政府在弱势群体上的社会保护作用。因此，社会融合理论为分析北京市流动人口政策提供了独特的理论视角。

目前，北京市流动人口总体社会融合度不高。首先，经济融合水平低，表现为流动人口呈现“三低”状态：即从事低端服务业，收入低，消费低；而且居住条件简陋，住房面积狭小，难以与城市市民相比；此外，流动人口在求职上主要依靠熟人网络，政府就业服务尚未惠及流动人口。其次，公共权益融合状况差，表现・３２・

为流动人口的劳动合同签订率低，劳动时间长，缺乏必要的劳动培训，劳动保护意识弱；而且整体上缺乏社会保险，流动人口子女难以享有平等的教育机会。第三，社会关系融合不佳，主要表现在流动人口交友圈子仍以流动人口群体为主，相当部分流动人口认同自己为外乡人；对北京人“是否尊重人”的评价不高，对北京的安全感不高，对在北京的生活满意度不高；而且北京人对流动人口的接纳程度不高，流动人口社区融合程度低。整体而言，由于流动人口城市社会资本还非常匮乏，而且户籍人口与流动人口彼此的信任度还比较有限，因此，流动人口的社会关系融合步履维艰。第四，在政治融合上，流动人口的融合程度低，绝大部分流动人口没有参加工会组织，且没有党团生活，流动人口总体上处于城市的政治边缘地带。

总之，由于北京市流动人口融合政策刚刚起步，流动人口社会融合还处于低水平阶段，流动人口是城市中的弱势群体，不仅其合法权益难以得到有效维护，而且依然遭受到城市户籍等方面的排斥。

２．完善流动人口社会融合之政策构想

在全面建设小康社会的新时期，完善流动人口社会融合政策，提高流动人口的社会融合水平是当前北京市流动人口服务管理的基本任务。当前，北京市流动人口融合政策应从两大方面进行完善：一是消除流动人口的融合障碍，保障流动人口的合法权益，提高流动人口的融合水平。二是加强流动人口融合政策的监管和全国性协调，提高流动人口融合政策的管理水平。具体包括如下４个方面：

（１）取消户籍制度，实行居住证制度逐步将子女教育、劳动就业、社会保障等与户籍剥离，废除户籍制度，推行居住证制度；将居住证视为公民拥有定居权的合法证明，并允许公民自由、方便地获取居住证；领取居住证的唯一凭证应该是身份证，不以是否就业或拥有固定居所作为颁发居住证的条件。・

（２）优先解决流动人口的民生问题子女教育、就业、住房、养老和医疗是流动人口最为关心的民生问题。因此，完善流动人口融合政策，应优先解决在京流动人口子女教育、就业、住房、养老和医疗问题。首先应加大财政转移支付，改革公共财政制度，切实解决在京流动人口子女的教育问题，实现流动人口子女能在京享受基本的教育服务。其次应取消就业的户籍歧视，实行城乡统一的劳动力市场，满足在京流动人口的就业需求。第三应在住房服务上与本地人口同等对待，为流动人口提供廉租房和经济适用房，或者建立流动人口集体宿舍，解决在京流动人口住房难和住不起房的问题。第四，逐步提高流动人口的社会保障的覆盖面，优先提高农民工的工伤保险、基本医疗保险和养老保险覆盖面，并逐步实行统一的社会保障制度，完善社会保险关系的转续制度，消除人口流动障碍。

（３）加强流动人口社会融合政策的监管流动人口社会融合水平取决于流动人口社会融合政策的执行状况。因此，当前要加强流动人口社会融合政策的监管，敦促北京各区县加大流动人口社会融合政策的执行力度，并加强对机关、事业单位和企业执行流动人口社会融合政策的监督。主管北京市流动人口的机构主要是２００７年１月成立的北京市流动人口和出租房屋管理委员会，办公室设在综治办，主要负责在京流动治安管理，而对流动人口的服务关注较少。建议将北京市流动人口和出租房屋管理委员会改为“北京市流动人口社会融合委员会”，加强流动人口社会融合力度。

（４）加强流动人口社会融合政策全国性协调加强流动人口融合政策全国性协调是解决北京市流动人口的关键。当前，在中央层面缺乏对流动人口社会融合政策的协调机构。目前主管流动人口的机构主要是１９９７年成立的中央社会治安综合治理委员会流动人口治安管理工作领导小组，办公室设在公安部，主要负责流动人口治安管理。由于流动人口社会融合涉及国家城市化战略、区域经济发展战略以及社会保障、教育和人口等诸多问题，建议在国家发展和改革委员会下设立流动人口社会融合司，或者将国家人口和计划生育委员会改为人口发展部，下设流动人口社会融合司。流动人口社会融合司（或流动人口社会融合委员会）负责全国流动人口社会融合政策的监管和协调，通过协调涉及流动人口基本公共服务的财政转移支付，提高流动人口社会融合层次和水平，实现流动人口合理分布和有序流动，形成科学合理的全国流动人口社会融合格局。

［参考文献］

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［２］嘎日达，黄匡时。西方社会融合概念探析及其启发［Ｊ］．国外社会科学，２００９（２）：２２．

［责任编辑：孟丹青］・３３・

从社会排斥到社会融合:北京市流动人口政策演变

作者：

作者单位：

刊名：

英文刊名：

年，卷(期)：

被引用次数：黄匡时， 王书慧， HUANG Kuang-shi， WANG Shu-hui黄匡时,HUANG Kuang-shi(北京大学,社会学系,北京,100871)， 王书慧,WANG Shu-hui(北京行政学院,北京,100044)南京人口管理干部学院学报JOURNAL OF NANJING COLLEGE FOR POPULATION PROGRAMME MANAGEMENT2009，25(3)0次

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1.黄匡时 改革开放以来北京市流动人口研究回顾与展望[期刊论文]-北京社会科学 2008(05)

2.嘎日达.黄匡时 西方社会融合概念探析及其启发 2009(02)

3.官方文件中曾使用"外来人口"、"暂住人口"、"农民工"、"外地人口"、"外省人口"、"流动人口"等概念,上述概念大体上指的是同一群体,即流动人口.在北京流动人口中农民工占绝大多数

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笔者在上海从事教育工作多年，一直关注着农民工子女读书问题，并付之于行动，致力于策划、投资创办农民工子弟学校，了解到农民工子女教育方面最前沿的信息，于是就有了写农民工的初衷。笔者原本只想谈农民工子女教育的现状、危机及解决途径，关于农民工子女教育问题的有关论述已经够多了，但是笔者选取的是再城市化的角度，加上了“再城市化”的概念后，使论文的高度上升到政府宏观前瞻角度，挑战性明显增强。本论文题目就是在这样的背景下提出的。

本文主要是想把“再城市化”的发展趋势与农民工子女教育这个热门话题有机联系起来，因为，再城市化不只是物的城市化、形的城市化，更是人的城市化、精神层面的城市化。已经今天的农民工由于与城市建设与发展的密不可分，农民工及其子女留在上海的可能性逐渐增加，今天是作为不确定的居民，明天，尤其是其子女，其中相当一部分就是确定的永久的城市市民。把农民工子女教育和上海未来人口问题联系在一起，其实这是对未来城市人口质量的担忧。因此，不能忽视对其尤其是其子女的教育，今天的农民工子女的教育在相当程度上就是明天的上海居民素质的预先对策!“再”的核心之一是人的素质，就是今天占一定比例的民工子女的教育问题。然而，事实上，今天的农民工子女的教育确实是马虎的、完全是对付性质的，政府为了维持现状，没有一套前瞻性的政策与措施!笔者为此作了大量的实证性调查。

如上所述，论文第一章内容主要阐明了笔者的写作动机与选题背景，重点论述了“再城市化”与“人”及教育的关系，通过在图书馆、书城和互联网的文献研究、实践中的“参与性观察”、一些个案剖析、以及与校长、官员的讨论，把握了这样一些概念：“农民工”、“城市化”、“再城市化”、“教育关怀”、“产业工人”、“流动人口”等。也是我的问卷和访谈提纲中问题的来源。

本论文第二章到第六章将是我论文的核心部分。论文第二章中，主要是实证性调查，对农民工及其子女、教师、校长、教育专家级领导进行问卷调查、小型会议座谈、个别访谈，尤其是笔者与农民工进行了直接接触，也经常用到谈心、聊天的形式。用个别访谈的方式对若干市、区级领导及专家进行政策咨询，了解到农民工子弟学校现实存在的令人担忧的问题。整个的调查、访问，主要为了发现问题，其实这种调查在其他章节中均有体现，本章只是作一个总的阐述。

在论文第三章中，主要想分析农民工子女“上不好学或没法上学”的问题原因何在。笔者想从宏观上先探讨现行的义务教育体制与户籍管理制度的障碍，以及财政对流动人口义务教育投入的限制、政府在义务教育中承担的责任，再在调查与访问的基础上，在微观上对农民工子女“上不好学或没法上学”的直接困难进行原因分析。在论文第四章中，本文想阐述这样一个观点：农民工孩子是未来上海主要的产业工人群体，其中相当一部分会“留”下来，是确定的永久的城市市民。“再城市化”的内涵是人的素质，所以要提前抓农民工孩子的素质。

论文第五章对策建议部分，利用文献研究和访谈，以借鉴国外(或地区)流动人口子女教育，整章都围绕“政府”该做什么、如何做也就是“解决问题”这个中心在做文章，先“解决”宏观问题(政府的态度)，再谈经费问题，这也是“解决”的轴心所在。因本文论证的关键词中“再”的含义，所以又有农民工子女初中毕业后的流向分析及对策这一节的文字，最后从现实性(主要是师资和校舍问题如何解决)分析了实现该教育理想的必要条件。

4.期刊论文 陈建胜.Chen Jiansheng 从流动人口到劳动力移民——农民工流动的新趋势 -中国青年研究2007,""(10)

农民工一直以来被认为是流动人口,是一种"漂浮"在城市中的边缘人.然而,随着中国城市化的加速和农民工自身的分化,有一部分农民工开始或者已经在城市中定居下来,形成了劳动力移民现象.从流动人口到劳动力移民,不仅仅意味着农民工空间上的转移,更为重要的是一种社会结构的变动.这种变动需要城市社会做出某种回应,以应对不断出现的劳动力移民现象.

5.期刊论文 王春兰.丁金宏.杨上广.WANG Chun-lan.DING Jin-hong.YANG Shang-guang 大城市青年农民工的就业特征及存在的若干问题--以上海市闵行区为例 -华东师范大学学报（哲学社会科学版）2006,38(3)

.上海市闵行区的流动人口抽样调查数据显示,青年农民工在职业结构特征、寻找工作途径、工作时间与工资报酬、更换工作的频率与原因等方面与其他年龄人群的流动人口相比具有明显的差异;由此可以发现青年农民工就业中存在的主要问题,即受教育程度偏低,相互关联的就业隔离与社会隔离,针对流动人口中青年人的就业扶助政策还不够等.因此,有关部门应从发展职业教育、培育劳动力市场、完善制度和法规以及促进青年流动人口的社会整合等方面着手解决上述问题.

6.学位论文 张艺 我国流动人口的思想政治道德教育研究 2008

20世纪80年代开始，随着改革开放和经济体制改革的进一步深入，我国社会正处于由传统社会向现代社会快速转型过程之中，农村剩余劳动力大量流入城市，在全国范围内人口流动呈现大规模、快速流动的现状，这些流动人口为我国经济建设和发展做出了巨大贡献，推动了国民经济的增长，促进了产业结构的调整，实现了生产要素的合理配置，加速了我国工业化、城市化和现代化的进城，但是流动人口思想政治道德方面现存的状况，给社会带来了许多不容忽视的问题，日益引起党和国家的高度关注。2007年胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“规范和协调劳动关系，完善和落实国家对农民工的政策，依法维护劳动者权益”，“大力弘扬爱国主义、集体主义、社会主义思想，以增强诚信意识为重点，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，发挥道德模范榜样作用，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。加强和改进思想政治工作，注重人文关怀和心理疏导，用正确方式处理人际关系。”能否有效的对流动人口这一群体进行思想政治道德教育、发挥思想政治道德教育对社会、对个人的导向动力和整合作用、关注流动人口群体的思想政治道德现状与发展趋势，开展流动人口思想政治道德教育，关系到流动人口这一群体全面、健康的发展，关系到全面建设小康社会的宏伟目标的顺利实现，也关系到社会改革开放的顺利进行和繁荣稳定的大局的保持。

由于我国流动人口整体文化素质不高，法制维权观念薄弱，再加上我国现阶段的思想政治道德教育工作在一定程度上忽视了流动人口这一群体，使得流动人口的被剥夺意识较强烈、城市融入意识屡屡受挫、等等，难免会给社会带来不稳定隐患。为此，必须高度重视流动人口的思想政治道德教育，充分发挥政府、社区、媒体的重要作用，并加强流动人口思想政治道德教育的内容和队伍体系建设，加强流动人口思想政治道德修养的培养，提高流动人口自身的素质，解决流动人口的实际问题，保障他们的合法权益，切实加强流动人口的思想政治道德教育工作。

本文内容共分为三章。第一章首先界定了流动人口的含义，说明了本文的具体研究对象，概括了流动人口的结构特征、社会特征和经济文化特征，并分析了人口流动的原因以及当前我国流动人口思想政治道德的现状。第二章分析我国当前流动人口思想政治道德方面的现状产生的原因，阐明加强流动人口思想政治道德教育的理论与实践意义。第三章从理论、实践高度具体论述了流动人口思想政治道德教育的理论支撑、任务分析以及流动人口的思想政治道德教育内容体系和队伍体系建设。本文坚持历史唯物主义和辩证唯物主义的研究方法，对思想政治道德教育的创新政策既符合时代发展的要求，又切合我国流动人口的实际。

7.期刊论文 钱正荣.Qian Zhengrong 流动人口的社会融合问题研究 -湖北社会科学2010,""(2)

现代化视角、社会排斥视角、社会资本视角以及公共政策和制度分析视角,是当前研究流动人口社会融合的主要视角,同时也为促进城市外来流动人口的社会融合提供了多元的破解路径:进行传播媒介素质教育促进农民现代化转型;以社区为平台加强流动人口与城市居民互动交流,提高社区聚合力;开发农民工的人力资本,构建农民工的社会资本,提高其经济地位和城市适应能力;加快制度融合和政策发展,保障农民工的基本公民权.

8.期刊论文 原新.万能.YUAN Xin.WAN Neng 流动人口、非正规就业与大城市发展 -中国地质大学学报（社会科学版）2007,7(5)

流动人口快速增长是20世纪80年代以来我国经济社会变化的一个重要特征,流动人口已成为我国经济社会快速发展的重要因素.尽管如此,以农民工为主的大多数流动人口并没有获得和城市居民相同的"国民待遇",从就业形态来看,是典型的"非正规"就业,严重阻碍了他们融入城市成为新市民;在城市地区尤其是大城市,由于长期的低生育率,在未来将面临劳动力短缺的危机和人口老龄化的压力,城市的发展对流动人口,特别是农村迁移劳动力的依赖度越来越高.为了促进城市经济社会可持续发展,变农民工为市民,相应的制度改革势在必行.

9.学位论文 施瑜 来沪青年农民工继续教育的对策研究——以上海市闵行区为例 2009

农民工是具有中国特色的充满生命力的新生事物，是中国由传统社会向现代社会转变的重要标志，是中国工业化、城镇化快速发展阶段涌现出的一支新型劳动大军，也是推动中国经济和社会结构变革的巨大力量。但目前，农民工文化素质和技能水平低的客观现实严重制约其在城市经济建设中发挥更大的作用。所以，加强农民工的继续教育是解决“三农”问题，推进城市化进程的战略举措；也是缓解“民工荒”、弥补制造业缺口的客观需要；还是整合教育资源、拓宽继续教育发展空间的有效途径。

来沪青年农民工群体是上海城市发展的建设者，其受教育程度和综合素质的提升，对城市而言将拥有更加优秀、更加全面的人力资源储备，对农村而言，返乡青年农民工将成为农村强有力的建设者。所以，加强对来沪青年农民工的继续教育与智力开发，对构建和谐社会、科学发展观、新农村建设、城市化战略等关系重大，是刻不容缓的大事。

本文结合人力资本投资、多元合作教育等相关理论，比较分析国内外对流动人口继续教育问题研究的理论成果和实践经验，并在此基础上，选取上海市闵行区的来沪青年农民工（16—35周岁）作为调查研究对象，研究内容涉及青年农民工的基本情况、教育现状、需求与期望、其他与教育培训有关的特征等，多角度突出青年农民工的教育状态与需求。通过调查研究，重点总结分析了该区在来沪青年农民工继续教育上的工作探索、初步成效以及存在的问题和成因等。

本文从两方面分析总结当前来沪青年农民工群体接受继续教育难的原因。主观方面包括：政府部门认识存在偏差；企业缺乏热情和责任意识；培训机构积极性低；社会存在偏见和歧视；农民工自身的学习意志不够坚定。客观方面包括：除了各教育主体职能的缺失，权责不明外，城乡分割的二元结构造成壁垒，政策法规的不完善，农民工工作和生活环境的影响都是重要的客观原因。

最后，本文立足青年农民工继续教育存在问题及产生的原因，结合人力资本投资、多元合作理论和社区教育理论，提出对来沪青年农民工开展继续教育，应该制度和政策先行，循序渐进，结合科学、多元、创新的教育模式和投入方式，将青年农民工继续教育的起始、过程、结束有效衔接起来，从而最大限度地发挥继续教育的作用。文章从教育环境、体系、经费以及创新的教育方式等多角度提出相应对策：一是优化农民工继续教育的法制与政策环境；二是构建多层次、全方位的多元合作教育体系；三是创新教育投入方式，多渠道保障教育经费；四是鼓励自主、自助教育的新方式。

10.期刊论文 陈敦贤.Chen Dunxian 流动人口社会保障体系论略 -中南财经政法大学学报2005,""(3)

社会保障作为现代国家最重要的社会经济制度之一,建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系,是经济社会协调发展和建设和谐社会的必然要求.作为流动人口主体的农民工已经成为我国一个特定社会群体,从农民工群体的特征和可操作的角度出发,对农民工的社会保障宜实施分类分层,首先确立强制性工伤保险,其次是医疗保险,第三是社会救助和社会福利,然后是养老保险和住房保障等.我国社会保障制度改革的终极目标是建立一元化的社会保障体系.

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下载时间：2010年12月10日