肖文昌:当前民事执行工作中存在的主要问题及对策

随着社会主义市场经济体制的建立，执法的内外环境发生了很大的变化，执行工作面临许多新情况和新问题。这些问题有的关系到改革开放中政策法规性问题，有的涉及政治经济形势等社会性、全局性问题，有的关系到地方和社会集团的根本利益问题。因而层次深、层面广、关系错综复杂，严重制约着执行工作健康有序的发展。近年来，最高法院为解决执行难，加强执行工作采取了许多措施。但是，执行难仍然没能得到根本解决，同时，执行乱又接踵而来。二者交叉感染，恶性循环，使执行工作更加举步维艰。因此，研究解决这一问题，不仅是严肃执法，维护法制尊严的必然要求，而且是新形势下完善执行机制，强化执行工作的当务之急。

一、执行工作中存在的主要问题及原因

当前执行工作中存在的突出问题主要表现在两个方面：一是执行难，二是执行乱，这是影响执行工作健康发展的重要障碍。

执行难是指已经发生法律效力的法律文书，由于各种外在因素的干扰而难以兑现的现象。它是各种社会复合因素的产物，除了法院自身的因素外，主要是各种外部原因造成的，其主要表现：

暴力抗拒——难。法院在执行活动中，经常遭到辱骂、围攻甚至殴打，执行人员的生命和人身自由受到严重威胁，正常的执法活动常常被迫停止。

消极对抗——难。被执行人隐藏、转移、抽逃、变卖被执行财产，或“拖”、“赖”、“躲”、“逃”，既可逃避债务，又可逍遥法外，不失为对付执行的绝招。

规避法律——难。有的以转换机制之名，行逃避债务之实如“脱壳经营”、“公有私营”、“国有民营”等；有的假集体、实个体，企业债务高筑，经营者家藏万贯；有的假破产，真逃债，这是近年规法逃债的新招。

拒不协助——难。有的银行给法院出具假查询资料；有的以各种借口拖延时间，给法院查询、冻结、扣划设置障碍；有的甚至给被执行人通风报信，转移存款，出主意逃避执行。

特殊集团——难。如有的部队、公安机关或政府部门，倚其特殊地位，对法律文书置若罔闻，执行工作往往一筹莫展。

执行乱主要指法院内部执行管理无序以及执行行为不规范的现象。其主要表现：

——指导思想乱。由于近年市场观念侵入和利益驱动，执行工作的指导思想发生了较大偏差，拜金主义滋生，地方主义严重，不正之风突出。互争管辖、重复受理、重复执行、粗67暴执行、违法创收等就是指导思想混乱的突出表现。

——管理秩序乱。管理松懈，政令不畅，监督疲软是当前普遍存在的问题。全国法院执行工作没有统一的操作规程，上下级法院和法院内部各职能部门之间关系不清，职责不明。各自为政，各行其是，有令不行，有禁不止的现象比较突出。

——执法程序乱。不按法定程序办事，执法行为不规范。随意性大，滥用“民诉法适用意见”第300条的规定。造成法院与法院之间，案件与案件之间交叉执行，重复执行。案外人执行异议日渐增多。

——执行措施乱。乱抓人、乱划款，乱扣车是当前的通病。有的违法抓人致使当事人跳楼身亡；有的随意抓人造成矛盾激化，法院干警被刺成重伤；有的采取突然袭击手段半路拦截甚至持枪劫持汽车，在群众中造成恶劣影响。

——委托协助乱。有的拒绝接受委托；有的接受委托后长期不执行；有的委托后又去重复执行，甚至到外地去逮捕被执行人。协助执行更是困难重重。有的以种种借口不予协助；有的表面上应付外地法院，暗地里给本地当事人通风报信，出谋划策逃避执行；有的甚至滥用职权，搞假扣押、假查封、假抵押，使外地法院束手无策。

此外，同根相煎，互相制肘的现象也屡见不鲜。公安检察机关越权插手经济纠纷案，甚至滥用专政机关的职权殴打、非法扣留拘禁执行人员的事也时有发生。这些混乱状况不仅加剧了执行难，更重要的是破坏了国家法制的统一和尊严。

上述问题是各种社会矛盾在执行工作中的直接反映。究其原因，主要有以下几个特点：

1．政策性。许多债务是计划体制遗留下来的，或者是指令性造成的。有的是工作失误造成的。如“公司热”欠下的债务链等。

2．行政干预性。一是长官意志，以政代法，以权压法的现象普遍存在。二是院长“怕”市长、县长的现象普遍存在，法院人、财、物受制于地方，无力抵制地方保护主义。

3．“气候性”。政治气候是执行工作的睛雨表。许多地方形成了一些不成文的“规定”，如“敏感时期”不能执行，重要会议期间不能执行，逢年过节前后不能执行，“三资”企业不能执行等。

4．社会性。社会性原因涉及面广、影响大、情况复杂。一是经济效益不佳，不好执行；困难企业怕影响稳定，不敢执行。二是“三角债”困扰，形成连锁反应，恶性循环。三是经济环境和金融管理、工商行政管理秩序混乱，“三无”公司多，企业资金普遍转入“地下”，体外循环。据报导，目前全国公款私存高达9000亿元，占储蓄存款总额的30％以上。

二、对策与建议

综上所述，执行难和执行乱成因复杂，既有社会、政治、经济原因，又有立法司法和法院管理体制方面的原因，是一种社会综合症。为了切实解决这些问题，我们认为，应当从以下几个面改进和加强执行工作：

（一）完善执行法律制度，强化执行措施

首先，完善民事法律制度，使执行工作有章可循。对改革开放和新旧体制转换过程中出现的新问题以及当前执行工作中遇到的一些带普遍性的问题，如假国营集体企业法人与个人的债务承担问题，承包租赁经营、国有民营、公有私营、前沿企业的债承担问题，中外合资企业中方原债务的履行和中方股份的执行问题等，应当及时通过立法或司法解释作出明确规定，既可以发挥法律的规范和导向作用，保障改革开放和市场经济的健康发展，又使执行工

其次，强化民事制裁措施，加大执行力度。民诉法规定的某些强制措施，在许多情况下已不能完全适应执行工作的需要。因此，应当强化民事制裁措施，使其与刑事处罚措施有机地结合起来。（1）被执行人无正当理由拒不到庭的，应当明确规定可以依法拘传。（2）对拒不执行法院裁判情节恶劣者，建议适当延长拘留时间，或可连续拘留一次。其好处有三：一是对于那些企图“硬挺过去”的“软抵抗”者可以起到惩罚和教育的作用；二是可以改变法院关十五天后黔驴技究的被动局面；三是使法院有比较充足的时间进一步收集证据，为采取进一步的措施作好准备。（3）被执行人长期外逃者，应当规定法院可以委托公安机关予以通缉或追捕。

第三，强化刑事责任，以刑罚作后盾来保障经济责任的实现。一是适当提高《刑法》第157条关于“拒执罪”的法定刑幅度，明确“拒执罪”定罪量刑的情节，以便及时准确地打击拒不执行法院裁判的犯罪活动，扭转执行难的被动局面。二是在《刑法》中设立一些新罪名，如“拒不偿还债务罪”、“损害债权罪”等，有利于遏制这类犯罪。三是制定“强制执行法”，以完善执行法制，约束当事人，规范执法行为，健全执行程序。此外，现行执行程序还存在一些不足之处，如法定的协助执行面比较窄，执行异议的审查和义务主体的变更、追加程序不明确，违法执行或执行失误通过什么程序纠正等有待于进一步健全完善。

第四，保障法院依法独立行使执行权。建议改块块管理为条条管理，或以条为主，以块为辅，或经费实行独立预算，以减少法院公正执行的后顾之忧。严厉制裁暴力抗法事件，使法院的执行工作、执行人员的人身安全和自由有强有力的法律保障。

（二）加强规范化管理，强化队伍素质

近年来，执法外部环境的变化虽然加剧了执行难度。但是法院自身重视不够，管理不严，监督疲软，人员素质不高也是不可忽视的因素。因此，法院要从自身做起，充分发挥主观能动性，克服自身存在的薄弱环节和无所作为的思想。不空喊执行难，多调查研究克难治乱的具体办法。

其一，要加强规范化、科学化管理，改进法院自身的工作。目前，全国法院执行工作还没有形成一盘棋，基本上处于各自为政的状况。要改变这种状况，首先必须在全国形成统一的强有力的执行中枢，以便及时研究、协调、解决执行中出现的问题，有力地指导和监督全国法院的执行工作。其次，要尽快制定全国统一的执行工作规则，以规范全国法院的执行工作，约束具体的执行行为，克服执行乱的状况。

其二，加强执行队伍建设，提高队伍素质。总体看，目前执行队伍是量少质弱，地位较低，执行人员斗志不旺。难以适应日益繁重的执行任务的需要。因此，各级法院要加强对执行工作的领导，提高执行庭和执行人员的地位和整体素质，调动执行人员的积极性和创造性。选调一批政治素质好，责任心强，业务精通，作风过硬，公正廉洁的人员充实到执行庭，建立一支敢于执法又善于执法的正规化、专业化队伍。

其三，加强通讯、交通装备建设，改善执法工作的物质条件。装备力量薄弱也是导致执行难的一个因素。目前，法院的通讯、交通装备大大落后于被执行人，难以适应执行工作的需要。因此，改善执行工作的物质条件不仅是解决执行难的迫切需要，而且是提高执行队伍的应变能力，建立一支快速、高效、机动性强，反应灵敏的专业化队伍的必要条件。

（三）治理执法环境，整顿执行秩序

第一，要坚决克服地方保护主义。地方保护主义是执行工作的大敌，人民法院深受其害。因此，各级法院要从自身做起，站在维护国家法律的统一和尊严的高度，排除外来干扰，抵制各种形式的地方保护主义。要严格按照法律规定做好协助执行和接受委托执行工作，充分发挥执行工作的整体功能，维护社会的整体利益和法院的整体形象。最高法院应尽快制定克服地方保护主义的有效措施和监督机制。上级法院要加强监督，发现问题及时纠正。对违法执行，有督不办或明顶暗拖的要严肃处理。同时对下级法院抵制地方保护主义的正确行为要给予坚决支持。

第二，要治理协助执行环境。过去通过银行协助执行成功率一般为90％左右，而现在的成功率只有5％，异地执行扣划成功率几乎为零。协助执行环境已经到了举步维艰、令人担忧的地步。尤其是银发（93）356号联合通知下发以后协助执行更加困难，建议就有关条款尽快修改，应拓展协助执行的范围，加大协助执行的责任。对于无故拒不履行协助义务的，要明确规定应当承担的责任，严肃处理。对于“通知被执行人自动履行”、“意见不一致的，不应拘留”等一些“软化”法规和模糊概念是无助于解决执行难的，应当及时修改。

第三，建立和完善执行网络。几年来，部分法院通过召开执行工作研讨会、协作会等形式建立了一些松散型、临时性和区域性的执行协作网，为缓解执行难起到了一定的促进作用。但这些活动还处于自发阶段，缺乏组织性和约束力，难以适应大市场、新形势的需要。建议尽快建立和完善全国统一的、多层次、紧密型、规范性的执行网络系统，以便协同作战，冲破地方壁垒，形成强大的执行合力。

第四，加强法制宣传工作，提高公民的法律意识。当前，要通过法制宣传和思想疏导工作，重点批驳“欠债有理”、“欠债有利”的赖帐思想，纠正“债权人是孙子、债务人是爷爷”的怪现象，使每个公民和社会集团自觉遵守法律，依法行使权利和履行义务。理解和支持法院的工作，为执行工作营造一个良好的社会环境。

（四）积极争取党委、人大和政府的重视与支持

执行工作与当事人的切身利益和党的中心工作息息相关，涉及面广，难度大，社会影响大。是一项关系到改革、发展和稳定大局的政治性和政策性很强的社会性工作。因此，克难治乱单靠法院孤军奋战是不够的。必须依靠党和政府的重视与支持。建议最高法院将当前执行工作的困难和问题向党中央和全国人大写出专题报告，以期引起党和政府的重视，从宏观上为执行工作创造一个宽松的环境。各地法院也应经常向党委、人大汇报执行工作，主动争取党委、人大的领导与监督，支持法院依法独立行使执行权，确保生效法律文书的有效执行。同时，各级法院要明确和端正执行工作的指导思想，紧密围绕党和政府的中心工作，主动为改革开放、发展经济和稳定社会服务，为党和政府分忧，为当事人解难。只有这样，才能取得党委、人大和政府的关心与重视，赢得社会各方面的广泛配合与支持，也才能从根本上扭转执行难与执行乱的现状。

出处:《法学评论》1996年第6期