政府失灵的主要经济表现及其矫正

作者：张卿

《江汉论坛》 2001年05期

　　中图分类号：D630　文献标识码：A　文章编号：1003-854X(2001)01-0042-02

　　一、政府失灵的主要经济表现

　　1.市场非生产性寻租活动的活跃、政府官员腐败的加剧以及市场净收益的受损。

　　市场经济学研究表明，市场是迄今为止进行资源配置最有效的制度安排，是在严格经济意义条件下帕累托改进的主要途径，即使市场失灵客观存在并为政府经济干预提供了有利的证据，政府经济干预也只能界定在市场失灵范围内，如果政府干预过度，即政府跨越双方界线，侵入市场有效领域，那么，将极易扭曲市场机制，创造出可由各种利益集团（寻租者）通过非生产性寻租活动攫取的超过市场竞争性收益率以上的收益（租金），集中体现在不以某种客观标准和公平竞争为条件加以分配的、而以政府从政治或经济保护角度供给的“政策性”收益上。例如，为不具备弱质、新兴等国家保护特征而仅具有特殊关系的企业和个人提供进口商品配额、紧俏商品特许经营等稀缺性资源“政策”所带来的收益。显然，由于这部分商品市场稀缺、易成垄断、收益超额，因此，市场寻租者往往趋之若鹜，为了达到目的，他们常常千方百计、不择手段地贴近政府官员（因为政府官员是政策的主要制定者和执行者），以图建立特殊关系、获得租金。在社会监督机制、官员自约机制软化的情况下，一旦政府官员的私人利益极度膨胀以至与公共利益相背离时（因为政府官员也是经济人，也追求自身利益的最大化，只不过其私人利益主要是通过在追求公共利益过程中得以实现），那么，从公共利益中谋取私人利益及其交易就极易成为双方特殊关系建立的经济纽带，即一方贿赂，一方受贿，政府官员腐败随之滋生并加剧；与此同时，若市场寻租者成功实现享有或垄断由政府过度干预所衍生出的某种稀缺性资源或特权，那么，他们不仅无需尽力从事生产性活动，而且还能轻松获得超额收益。从本质上讲，这种收益理应属于公平竞争的市场净收益份额，却被寻租者、政府官员籍行政权力强制性地瓜分，严重损害了市场资源配置机制。从当今世界各国，尤其是发展中国家的经济实践来看，这个问题及其危害性已被普遍证实。在我国改革开放以来，非生产性寻租活动一直较为活跃，其中心领域随着市场改革的演进和深化而发生迁移，已从商品流通领域扩展到金融信贷、房地产开发、股票上市，租金数量越来越大，腐败现象较为突出，应引起人们高度重视。

　　由此可见，市场非生产性寻租活动实质上已演变为一种赤裸裸的权钱交易活动。在这里，以下两个关系值得人们深思：一是政府超越市场失灵范围，侵入市场有效领域，进行过度干预，市场非生产性寻租活动就相对越活跃，在他约、自律机制不健全的情况下，政府官员腐败也随之加剧，彼此间呈正相关；二是寻租者租金量与政府官员受贿量总和越大，市场公平竞争的净收益剩余就越小，存在着反相关。

　　2.目标非市场化、公共产品非实体化以及信息不充分将极易引起政府内在成本过快增长，从而导致政府经济入不敷出、资源浪费。

　　这里的内在成本主要是指根据政府功能和角色的变化以及市场的需求，通过合法程序确立的用于非生产性领域的预算支出目标，根本目的在于最大程度地有效发挥政府弥补市场失灵、供给公共产品等职能，从量上来看，该目标主要取决于政府经济收入总量，而政府经济收入总量将受制于政府与市场在社会剩余产品分配上的历史均衡与发展预期的有机结合，正常情况下该目标具有较强的科学性和合理性。如果政府内在成本过快增长，大大超过预算支出目标，那么，这将意味着，一方面政府非生产性领域支出发生猛增，易陷入入不敷出的经济困难；另一方面，为摆脱困境，政府必将强制性地分割、侵占市场剩余产品份额，使本已稀缺的生产性资源被剥夺，进而导致生产性资源的浪费。

　　现实生活中，政府内在成本过快增长主要表现在以下三方面：其一，因各国军备竞赛而导致国防、安全等领域的支出直线上升、因政府干预的社会涵义被人们不断扩大而引起某些社会福利项目的过度转移支付等；其二，政府巨资投入研究和开发的某些高、新、尖技术项目未能转化为生产力，出现了研究成本回收困难、研究资金周转失灵等问题；其三，政府规模迅速膨胀，维持政府部门正常运行的支出呈不断增长趋势。由此可见，上述这些主要表现不仅内含着大量经济资源被浪费，而且政府经济入不敷出困境必将给市场发展带来巨大压力。从经济学角度上讲，原因主要在于绝大多数公共产品或准公共产品呈非实体化、供给目标呈非市场化所致，它们一般要么缺乏成本与收益配比可依托的产品实体特征，要么没有市场价格的衡量，即使有，也会因市场不完全、信息不完善、外部性等影响，其市场价格通常也会偏离其真正的价值，这样的话，政府公共产品就很难如同市场产品一样通过价格信号进行合理配置，并通过消费者、竞争者、股东等市场主体进行有效约束，盲目配置、错误配置的可能性及程度就会相应增大，进而极易引起政府内在成本的过快增长。人们逐渐发现，在政府弥补现时某些市场失灵问题后，常会派出生一些将来爆发的、另外的经济问题，即政府外在成本，这主要与人们认知能力有限、经验积累不足以至在时间上难以均衡和把握现时与将来的关系有关。

　　应该讲，政府外在成本有别于市场外在成本。按照萨缪尔森的观点，市场外在成本更多的是指微观主体间产生的一方行为对另一方福利造成损害的效果，虽然这种效果一般不会直接从货币或市场交易中反映出来以至难以被双方控制。但是，人们可求助于政府来加以调解、裁决。而政府外在成本主要是指宏观意义上的，影响面较大，一般经过较长时期的潜伏才会爆发，它们不仅难以被政府完全控制，而且还往往“求救困难”，成本通常巨大。

　　二、矫正政府失灵的主要对策

　　1.加快行政体制改革步伐，积极推行和实施公务员制度，建立和健全政府行为的制衡机制与政府失灵的终止机制。

　　首先，应积极推行和实施公务员制度。建立、健全外部监督机制和内部自约机制，提高公务员的勤政、廉政意识，逐步剪断寻租者—政府官员—非生产性收益这条“租金链”，以保障市场净收益不受损害；其次，应逐步界定清楚政府与市场间的合理边界，尽量避免政府过度干预，政府严格按照市场规则行事，使市场寻租者数量因租金实现的可能性及期望值的大幅度降低而减少，从而遏制寻租现象的蔓延；再次，人们可积极探索公开、透明的方法，使权钱交易行为大白于天下。其中，竞卖是一种较为有效的方法，通过竞卖，既可避免地下交易滋生腐败，也可使出让权力的收入在全民有力的监督下划归国家所有，以防止政府官员私吞；最后，应切实加强思想道德、职业道德教育，对于那些顶风作浪、以权谋私的政府官员，国家应依法惩除、严厉打击。

　　2.及时采取合理、有效措施以逐渐化解政府外在成本。

　　科斯认为，解决外在成本问题实际上是一个用何种方法来准确度量和界定相关者利益边界的问题，“科斯第二定理”表明在交易费用为正的情况下，不同的权利界定，会带来不同效率的资源配置。也就是说，在众多权利界定的方法中，科斯依然坚持以资源配置效率为中心，并主要视不同方法的交易费用孰高孰低而定，一般而言，为了提高资源配置效率，人们当然愿意选择交易费用最低的方法。我们认为，通过法律制定和制度规定，人们可将政府外在成本安排为由市场合理分摊或由政府在当期或后期的预算中逐渐消化，切不可麻痹大意，坐视不理，任其蔓延扩大。

　　我们知道，政府规模膨胀是当今政府内在成本过快增长的主要表现之一，而如何有效控制政府规模膨胀也一直是人们进行政府机构改革的重点和难点之一，众多经济学家为此积极探索并作出了许多解释。我们认为，政府支出占GNP比重是其中易于实践、较有实效的理论之一，原因主要在于人们可以从经验数据中进行跨期、跨国比较，量化结果直观、清晰，易于判断和操作。不过，如同其他理论一样，政府支出占GNP比重也不是至善至美，仍然存在着一些明显的缺陷：一是这里的政府支出仅以货币数量为限，不包括“政策”一类的公共产品支出，这样的话，以支配货币数量为限的政府支出将不足以准确反映其实际支出范围；二是仅重视经济层面，忽视政治、文化等层面，政府支出占GNP比重将不能够涵盖政府规模丰富的内容。尽管如此，这些缺陷并未完全影响政府支出占GNP比重在现实中的使用价值，随着人们认知能力的逐步提高和实践经验的不断积累，该比重的内容和形式必将得到进一步完善，并在政府机构改革中起着积极作用。

　　3.应加快推进国有企业现代企业制度建设步伐，理顺政府与国有企业的关系，促使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展的市场主体。

　　其一，必须政企分开，即政府行使社会、经济调控管理职能，企业从事国有资本的营运活动，两者同是资本联结关系，而不是行政隶属关系。这种关系的改变将主要取决于人们在制度上对企业产权和企业法人财产权的彻底理清，产权是政府代表国家应享有的出资者权力，主要包括企业监控权和剩余索取权，而企业法人财产权则是企业法人依法对法人财产应享有的独立支配的权力，主要有处置权、经营权等权力，政府不能直接支配企业法人财产，企业依法独立生产与经营。

　　其二，进一步完善委托—代理制度，促使国有资产的管理职能与营运职能分开，并确保政府对国有资产的监控权和剩余索取权的真正落实。国家可按照目前国有企业的财政隶属关系，各级政府构造若干个国有资产经营管理公司——国家授权的行使国有企业出资者职能的机构，由这些机构与国有企业建立直接的委托—代理关系，双方严格按照市场规律办事。

　　其三，有条件的国有企业可积极进行股份制改革，建立、健全董事会、监事会、股东大会制度，从而以现代公司制要求来规范政府与企业的关系；

　　其四，政府应当为所有市场主体提供一个公平竞争、自愿交易的制度环境和市场环境，对国有企业尽量避免供给或“优惠待遇”或“特别限制”。

作者介绍：张卿 华南师范大学行政学院　广州　510631