"有效控制"原则在领土与海事争端中的适用动向

作者：江国青江由由吕志君

比较法研究 2014年02期

　　 2012年11月19日，国际法院对尼加拉瓜、哥伦比亚两国之间的领土与海事(岛屿主权与划界)争端案作出判决，确定哥伦比亚依据1928年的有关条约和习惯国际法对圣安德列斯岛、普罗维登西亚和圣卡塔丽娜岛及组成圣安德列斯群岛的其他岛屿、小岛和礁享有全部和完整的主权；随后法院对圣安德列斯群岛的组成部分进行法律分析，判决哥伦比亚对阿尔布开克、新低地、东南－东礁、基塔苏埃尼奥、龙卡多尔、塞拉纳、塞拉尼亚拥有主权。在此基础上，法院还对有关海洋划界问题作出了判决。在本案的审理过程中，虽然争端双方都援引了1928年的有关条约和以“依法占有”作为其权利渊源，但国际法院最终仍然适用习惯国际法上的“有效控制”原则以确定争端岛屿主权归属。近年来，国际法院在一系列有关案件中适用了有效控制原则，似乎形成了某种趋势。该案是其中最典型最新近的一个案例，尤其值得引起学界和实际部门的注意和研究。

　　 一、尼哥两国领土与海事争端案概况

　　 尼加拉瓜与哥伦比亚之间的领土和海事争端地形位于加勒比海海域。加勒比海是世界上最大的内海，南邻委内瑞拉、哥伦比亚和巴拿马海岸，西接哥斯达黎加、尼加拉瓜、洪都拉斯、危地马拉、伯利兹和犹加敦半岛，北接大安德列斯群岛，东接小安德列斯群岛，并有许多岛礁。由于其得天独厚的地理环境，历史上其沿岸国之间就各自在本地区的权利而产生的争端此起彼伏，这些争端主要集中在岛屿主权和领海面积大小方面。近些年来，这些沿岸国中有的已经通过协议或者条约解决相关争议，有的则通过国际司法或仲裁途径解决了岛屿纠纷与海洋划界等问题。①而尼加拉瓜与哥伦比亚两国对于各自在加勒比海海域部分岛屿的主权归属和领海划界问题却一直没有达成共同的协议。2001年12月6日，尼加拉瓜向国际法院提交了以哥伦比亚为被告的诉讼申请，要求法院就其与哥伦比亚之间存在的“一系列有关领土权利和海洋划界的法律问题”作出裁决。其主要诉讼请求如下：

　　 第一，请法院裁决并宣布，尼加拉瓜对普罗维登西亚岛、圣安德烈斯岛和圣卡塔利娜岛及所有附属岛屿和礁群拥有主权，并对龙卡多尔、塞拉纳、塞拉尼亚和基塔苏埃尼奥礁群拥有主权；

　　 第二，根据上述所请求权利的有关划界问题，要求法院按照公平原则以及适用于划定单一海洋边界的一般国际法所承认的相关情况，在尼加拉瓜和哥伦比亚的大陆架和专属经济区之间确定单一海洋边界线的走向；

　　 第三，请法院裁决并宣布，哥伦比亚违反其国际法义务，妨碍尼加拉瓜获取西经82度以东的海洋自然资源；哥伦比亚应立刻停止其侵犯尼加拉瓜权利的行为；哥伦比亚有义务赔偿因其违法行为而带给尼加拉瓜的损害和伤害；赔偿总额将会在随后的程序中予以确定。

　　 尼加拉瓜和哥伦比亚历史上都曾经是西班牙的殖民地。1821年，尼加拉瓜从西班牙的殖民统治中独立，1823年加入中美洲国家联盟，后于1839年再度独立。而在1821年，大哥伦比亚也摆脱西班牙的殖民统治独立出来。1830年委内瑞拉和厄瓜多尔从大哥伦比亚分离，1903年巴拿马独立，最终形成了今天的哥伦比亚共和国。

　　 在该案的诉讼请求中，尼加拉瓜声称，自其于1821年从西班牙独立后，圣安德列斯群岛和普罗维登西亚群岛的岛屿和礁群属于新成立的中美洲国家联邦部分群岛和礁群的组成部分，1938年联邦解体后，相关岛屿就成为尼加拉瓜主权领土的一部分。尼方认为1928年的《尼加拉瓜和哥伦比亚关于领土问题的条约》是其在美国占领时期签订的，有殖民统治的含义，不是尼加拉瓜政府的真实意思表示，并违反其1911年宪法，故不具有法律效力，不能成为哥伦比亚享有圣安德列斯群岛主权的权利依据。②

　　 针对尼加拉瓜的诉讼请求，2003年7月21日，哥伦比亚依据《法院规则》第79条第1款对法院的管辖权提出了初步反对意见。2007年6月4日到6月8日，法院针对管辖权异议进行了开庭审理。2007年12月13日，法院作出判决，裁定除圣安德烈斯岛、普罗维登西亚岛和圣卡塔利娜岛以外，就当事双方所主张的其他海洋地形的主权，以及在当事双方之间的海洋划界问题，国际法院有管辖权，尼加拉瓜的诉讼请求书可予受理。

　　 根据尼加拉瓜和哥伦比亚的申请和抗辩，国际法院于2012年11月19日作出最终判决，内容主要分为岛屿的主权归属和双方的海洋边界划界两个方面，具体包括：

　　 (1)法院一致裁决：哥伦比亚共和国对阿尔布开克、新低地、东南－东礁群、基塔苏埃尼奥、龙卡多尔、塞拉纳、塞拉尼亚拥有主权；

　　 (2)法院以14票对1票裁定：尼加拉瓜关于“考虑到尼加拉瓜和哥伦比亚之间海岸的地理和法律因素，最合适的大陆架划界应公平地分开双方大陆架重叠部分”的主张是可采信的；

　　 (3)法院一致裁决：驳回尼加拉瓜最终的有关申请，不支持按照尼加拉瓜所提出的海洋边界的9个坐标进行划界；

　　 (4)法院一致裁决：决定尼加拉瓜和哥伦比亚大陆架和专属经济区之间的划线采取单一海洋划界，并规定了应该作为测量依据的具体坐标；

　　 (5)法院一致裁决：基塔苏埃尼奥和塞拉纳及其附属部分的领海边界应按照QS32和低潮线沿着周围12海里定界；

　　 (6)法院一致裁决：驳回尼加拉瓜要求哥伦比亚对违反国际法义务和妨害本国获取西经82度以东自然资源进行赔偿的诉求。

　　 至此，就领土或岛屿归属的争议而言，国际法院实际上是通过两个判决，将圣安德列斯群岛及其附近争议岛礁都判归了哥伦比亚：2007年12月13日，法院在其管辖权初步反对意见的裁决中，认为其对圣安德列斯、普罗维登西亚和圣卡塔丽娜三个岛屿的归属问题没有管辖权，因为该问题已经在两国之间1928年的有关条约中予以解决，这实际上是间接地将这几个岛屿裁判给了哥伦比亚；③在其最终判决中，法庭判决剩下的7个争议岛礁的主权属于哥伦比亚。从地理位置而言，这些岛屿和岛礁均更临近尼加拉瓜海岸，其中圣安德列斯群岛、普罗维登西亚和圣卡塔丽娜三个岛屿距尼加拉瓜约105－125海里，而距哥伦比亚海岸约380海里。其他岛屿和岛礁则距哥伦比亚海岸更远。④

　　 二、尼哥两国领土与海事争端案的裁决依据

　　 国际法院何以将这10个争议岛礁全部裁归哥伦比亚呢？其裁决的法律依据何在呢？

　　 根据《国际法院规约》第38条，国际法院对于争端进行裁决适用的国际法规范包括国际条约、国际习惯、一般法律原则、司法判例及各国权威最高之公法学家学说，以及“公允与善良”原则。这一条一般被认为是有关国际法渊源最权威的规定。但是，各种规则的适用在不同类型的案件中也往往有所不同。经过半个多世纪的裁决实践，在裁决领土与海洋争端问题时，国际法院一般都遵循这样的原则：首先，看争端双方共同参加的国际条约或者双边条约中是否对相关问题进行了约定，这符合习惯国际法上的“条约必须遵守”原则；其次，在没有国际公约或者双边条约的情况下，法院在审查了双方的证据材料后，根据习惯国际法上的有关规则(如依法占有或有效控制原则)进行裁决。

　　 在本案中，由于哥伦比亚不是《联合国海洋法公约》的当事国(本案还涉及划界问题)，而尼哥双方之间除了1928年的条约之外，再没有其他双边协定；并且1928年的双边条约只解决了圣安德烈斯岛、普罗维登西亚岛和圣卡塔利娜岛及其附属的岛屿和礁群的主权归属，并没有完全解决尼哥双方现在所面临的其他7个岛礁(阿尔布开克、新低地、东南－东礁群、基塔苏埃尼奥、龙卡多尔、塞拉纳、塞拉尼亚)的归属问题。因此，对于尼加拉瓜和哥伦比亚之间的领土主权争端，当事双方和法院都认为应该适用习惯国际法上的有关规则，包括《联合国海洋法公约》中一些反映了习惯国际法的重要规则。⑤

　　 (一)有效控制原则(effectivités)

　　 国际法院在审理本案时，首先审查了1928年尼加拉瓜和哥伦比亚之间签订的《哥伦比亚和尼加拉瓜关于领土问题的条约》。1928年条约的主要内容是：“哥伦比亚政府承认尼加拉瓜对格拉希亚斯－阿迪奥斯角和圣胡安河之间的莫斯基托海岸拥有全部和完整的主权；尼加拉瓜政府承认哥伦比亚对圣安德列斯岛、普罗维登西亚和圣卡塔丽娜岛及组成圣安德列斯群岛的其他岛屿、小岛和礁享有全部和完整的主权。”“该条约不适用于哥伦比亚与美国有主权争议的龙卡多尔、基塔苏埃尼奥和塞拉纳。”

　　 在2007年有关管辖权的初步反对意见的裁决中，国际法院裁定1928年条约是有效的，因此认为哥伦比亚对圣安德列斯岛、普罗维登西亚和圣卡塔丽娜岛及圣安德列斯群岛的其他附属岛屿和岛礁的领土主权问题实际上已经得到解决。但为了确定其他争议岛屿的主权归属，法院要进一步确定圣安德列斯群岛的组成部分。国际法院在其2007年的裁决中提到，1928年条约第一条款的内容不能确定哪些岛礁属于圣安德列斯群岛的组成部分。但是条约中的确提到“圣安德列斯群岛的其他岛屿和岛礁”。这一条款内容可以被理解为至少邻近该群岛的岛礁应该是包括在内的。因此，考虑到阿尔布开克、东南－东礁分别距离圣安德列斯约20海里和16海里，这两个岛礁可以视为群岛的组成部分。如果仅考虑距离，那么塞拉尼亚和新低地就不可能是群岛的一部分。但法院认为群岛的组成部分不应只考虑地理位置，还应该考虑到存在其他因素的可能性。由于法院不能仅依据1928年条约确定群岛的组成部分，因此法院还必须调查尼哥两国为支持其本国领土主权的其他论据和证明材料，其中首先涉及双方声称在脱离西班牙独立时依法占有的基本问题。

　　 依法占有原则(uti possidetis juris)在国际法院的司法实践中有其特定的含义，一般是指新独立国家根据殖民时期的法律继承前殖民省份或地区的领土和边界。关于依法占有原则，当事双方也都提出了各自的证据和主张。尼加拉瓜提出它是作为危地马拉总领的继承国，并基于1568年的一个敕令开始对争议岛屿行使管辖权的，因此对有关争议岛屿具有原始的和派生的主权权利。哥伦比亚则基于1803年圣塔菲·维西王朝的一个敕令主张它对争议岛屿的管辖权，因此声称根据依法占有原则对争议岛屿享有原始权利。哥伦比亚还声称在其对有关岛屿行使管辖权期间从未受到危地马拉总领国的反对或抗议。然而，法院认为双方的主张或证据都不足以证明适用依法占有原则能够解决本案中的主权归属问题。法院根据先前的有关判决认为，如果适用依法占有原则，这里所指的法并不是国际法和一般的国内法律，而应该是独立前主权者的宪法或行政法，在本案中应该是西班牙的殖民地法。但当事双方都没有提到在它们独立之前或独立之时西班牙殖民时期的有关法令，因而也都不能根据依法占有原则确立其对有关争议岛屿的权利。⑥于是法院将问题引导到适用有效控制原则。

　　 前面述及，在半个多世纪的司法实践中，国际法院在裁决领土争端时基本上都是首先考察有关条约或其他有效的权利依据，如果没有有效的权利根据，或是缺乏明确的认可证据，法院则需考虑，某一当事方是否因为实施更多的主权行为而拥有更好的权利依据。⑦如国际法院对吉塔特杰拉代岛⑧主权的判决依据是根据常设国际法院在东格陵兰案中的一项原则，即“假如另一国未能提出更具优越性的主张(superior claim)，那么法院不得不信服于即使是很少的领土主权的实际行使”。这可以说是法院对其适用有效控制原则的一个阐释。

　　 在本案中，法院注意到是哥伦比亚提出以有效控制(effectivités)证实其对争议海洋地形的优先权利。哥伦比亚声称对于这些争议岛屿一直“以主权者身份”(à titre de souverain)采取行动。哥伦比亚政府将阿尔布开克、新低地、东南－东礁、基塔苏埃尼奥、龙卡多尔、塞拉纳、塞拉尼亚视为圣安德列斯群岛不可分割的部分，并对这7个岛礁公开、和平和持续地行使了180多年的主权。哥伦比亚指出，该国在相关群岛附近制定了有关渔业等经济活动、移民、搜查和救援工作、公务活动和环境问题的法律和规则，并且在整个群岛执行刑事立法活动。从19世纪中期开始，哥伦比亚就对整个群岛进行了有效的控制。哥伦比亚在群岛及其附近的岛礁上进行的公务活动主要有建立灯塔和海军探测设备，以及安装了为渔民提供服务的公共设备和无线广播设施。

　　 除此之外，哥伦比亚还强调尼加拉瓜从未提出任何证据表明其曾经对这些岛屿有过行使主权要求的意图，更没有采取过任何具有国家主权性质的行为。并且，尼加拉瓜在150多年以来，从未对哥伦比亚享有这些岛屿的主权而提出反对。

　　 对于哥伦比亚的主张和证据，尼加拉瓜坚持认为，有效占有的原则只能适用于一些根据依法占有尚不太明确的问题。而哥伦比亚实际占有岛屿的范围应该只包括圣安德列斯、普罗维登西亚和圣卡塔丽娜的主要岛屿，而不包括龙卡多尔、塞拉纳、塞拉尼亚和新低地以及莫斯基托海附近的其他岛礁。尼加拉瓜指出，19世纪在这些岛礁上惟一进行活动是渔民和捕龟人，但是这些人员的行动既没有规则约束也没有任何政府的授权，因此不能代表政府行为。⑨并且，美国曾于1856年通过鸟粪法案，其中规定了从龙卡多尔、塞拉纳、塞拉尼亚回收鸟粪要获准许可。

　　 尼加拉瓜同时还对哥伦比亚于本案的关键日期1969年之后所进行行为的相关性提出了质疑。尼方提出哥伦比亚在1975年才派出海军步兵派遣部队，于1977年才开始替换美国在龙卡多尔和塞拉那建立的灯塔，并在塞拉尼亚建立灯塔。在尼加拉瓜看来，这些行为不能被视为哥伦比亚先前行为的自然延续，而仅仅是为了改善哥方相对尼方的法律立场。因此，法院对这些行为应当不予考虑。

　　 在这一部分审理过程中，尼哥双方为证明争议岛屿主权属于本国所有，出示了大量的证据。在此基础上，法院侧重对哥伦比亚所提出的各种不同的有效控制行为和证据进行了审查。

　　 (1)公开行政管理和立法活动。其中包括：1920年，圣安德列斯群岛行政长官向哥伦比亚政府提交了一份政府报告，报告中的主要内容是政府在1919年5月到1920年4月对该群岛公众实行行政管理的情况。这份报告中特别指出龙卡多尔、基塔苏埃尼奥岛和塞拉纳是该群岛不可分割的组成部分。在行使立法权方面，哥伦比亚耕地改革研究所理事会于1968年12月16日到1969年6月20日分别通过了专门针对阿尔布开克、东南－东礁、塞拉纳、龙卡多尔、基塔苏埃尼奥、塞拉尼亚和新低地进行领土管理的解决方案。

　　 (2)经济活动的管理。1871年4月，哥伦比亚国会通过一项法律，授予行政部门出租回收阿尔布开克、龙卡多尔和基塔苏埃尼奥岛上鸟粪和椰子的权利。⑩1871年9月，圣安德列斯岛和普罗维登西亚的长官颁布了禁止从阿尔布开克、龙卡多尔和基塔苏埃尼奥回收利用鸟粪的特许权令。同年12月，该长官批准了在阿尔布开克开采椰子树的政府合约。1983年，委内瑞拉政府长官与哥伦比亚政府签订了政府合约，在塞拉纳岛上具有了开采鸟粪和磷酸盐石灰的资格。哥伦比亚授权在塞拉纳、塞拉尼亚、龙卡多尔、基塔苏埃尼奥和阿尔不开克岛上的开采鸟粪的政府合约，分别在1896年、1915年、1916年被哥政府延期，并且哥伦比亚政府在1918年终止了此类合约。开曼群岛长官曾在1914年和1924年，两次通过一项政府通知，通知内容为：从圣安德列斯群岛回收鸟粪或磷酸盐的渔船，若没有哥伦比亚政府的许可证则禁止通行。这份通知中列出哥伦比亚政府的领土主权覆盖圣安德列斯和普罗尾灯西亚及其名为塞拉纳、塞拉尼亚、龙卡多尔、新低地、基塔苏埃尼奥、阿尔布开克和东南－东礁在内的附属岛礁。

　　 (3)公共建设工程。从1946年开始，哥伦比亚就开始在阿尔布开克和东南－东礁上建立并维护灯塔。1963年，哥伦比亚海军在东南－东礁采取维护灯塔的措施，于1968年开始采取进一步措施视察与维护东南－东礁和基塔苏埃尼奥、塞拉纳和龙卡多尔上的灯塔。

　　 (4)法律执行措施。1892年，哥伦比亚财政部部长指定并通过协议派送船只给普罗维登西亚长官，以便利他能随时视察龙卡多尔和基塔苏埃尼奥岛，并及时制止开采鸟粪的行为。1925年，圣安德列斯和普罗维登西亚长官发布命令，通过政府拨款，租用舰艇运送全体管理人员到基塔苏埃尼奥以抓获两艘悬挂英国国旗的非法钓鱼船只。1968年11月，哥伦比亚政府在基塔苏埃尼奥附近扣押了一艘悬挂美国国旗的渔船，旨在审查该渔船是否符合哥伦比亚相关的捕鱼管理制度。

　　 (5)军事巡逻、搜查和营救行动。在1937、1949和1967－1969年中，哥伦比亚海军多次对塞拉纳、基塔苏埃尼奥和龙卡多尔进行巡逻。1969年，哥伦比亚海军在邻近阿尔布开克和基塔苏埃尼奥地区实施了两次营救行动。

　　 (6)领事代表。1913年和1937年，哥伦比亚总统承认德国领事官员的权限扩展到圣安德列斯、普罗维登西亚和龙卡多尔。

　　 根据以往的判例，法院认为“以主权者身份”从事的行为与活动主要包括但并不仅限于立法行为或行政管理行为、管理移民的行为、管理渔业和经济活动的行为、制定和执行刑事法律或民事法律的行为、海军巡逻以及搜查和救援行为。(11)对于一些很小的海洋地形，可能只需要显示相对最少一点的国家权力即可确定其主权。(12)此外，还有一个需要考虑的重要因素就是另一对争议岛屿有对抗性主权要求的国家对该岛屿实施的主权行为的程度。

　　 综合尼加拉瓜和哥伦比亚两国提交的证据，法院认为哥伦比亚对于阿尔布开克、新低地、东南－东礁、基塔苏埃尼奥、龙卡多尔、塞拉纳和塞拉尼亚所采取的一系列行动，其中包括但不限于对领土的立法执法活动，对灯塔和浮标等公共工程的维护行为，捕捉海龟、回收利用鸟粪等经济活动以及海军视察等，属于其在关键日期之后所继续从事的主权行为。法院可以出于本案的目的考虑这些行为的意义。(13)

　　 在此基础上，法院确认哥伦比亚几十年以来对有关争议岛屿连续和持续地行使了主权行为。这种主权的行使是公开的，而且并没有任何证据表明尼加拉瓜在1969年本案争议明朗化(14)之前对此提出过任何抗议。此外，尼加拉瓜也没有提供任何其对争议岛屿曾经以“主权者身份”行为过的证据。因此，法院最终认为上述事实为哥伦比亚主张对争议岛屿的主权提供了“很强的支持”(very strong support)。

　　 (二)其他因素

　　 哥伦比亚为了证明其对圣安德列斯群岛及附属岛屿实施了有效控制，还提出了许多其他证据，包括尼加拉瓜长期以来的默认态度，第三国的实践和官方地图等。法院也分别对其进行了审理。主要包括：

　　 (1)尼加拉瓜所谓的承认。在本案中，哥伦比亚依据1900年9月11日的《卢贝法令》(the Loubet Award)，坚持认为其本国对争议岛礁的所有权是得到了尼加拉瓜的国家承认。在这部法令中，法国政府划定了当时的哥伦比亚和哥斯达黎加之间的领土界限以及哥斯达黎加与巴拿马之间的界限。该法令中规定了阿尔布开克岛、圣安德列斯、圣卡塔丽娜、普罗维登西亚及其他的岛屿和礁群都属于圣安德列斯群岛的范围内，并明确规定这些岛屿没有例外地应属于哥伦比亚的领土。哥伦比亚提到在1900年9月22日的《卢贝法令》的交换意见中，尼加拉瓜只是陈述该法令没有保护尼加拉瓜在特定岛礁上的权利，并且要求承认尼加拉瓜在大科恩岛、小科恩岛等岛礁的权利。除此之外，因为美国和哥伦比亚当时在龙卡多尔、塞拉纳和塞拉尼亚之间的权利存在争议，尼加拉瓜在换文中，并没有对龙卡多尔、塞拉纳和塞拉尼亚的主权提出权利要求。

　　 法院审查各方证据后认为，尽管这些证据并不能完全支持哥伦比亚的主权要求，但考虑到尼加拉瓜对《卢贝法令》的反应，法院认为在该法令作出之时，尼加拉瓜并没有对争议岛礁主张主权。

　　 (2)第三国的态度。哥伦比亚强调，在很多报告、备忘录、外交换文和英国政府当时的外交信件中，都确定了“英国政府承认哥伦比亚的主权不仅包括从塞拉尼亚、新低地到阿尔布开克在内的圣安德列斯群岛，而且还包括该群岛的附属岛礁。”并且，在1976年哥伦比亚与巴拿马的划界协议、1977年哥伦比亚与哥斯达黎加的划界协议、1980年巴拿马与哥斯达黎加之间的划界协议、1986年哥伦比亚与洪都拉斯的划界协议、哥伦比亚在1981年与牙买加的渔业协定和1993年于牙买加的划界协定中都确定了“沿海国承认哥伦比亚对该群岛以及相关岛礁的主权”。在1972年的巴斯克斯－萨拉奥条约中，美国也承认了哥伦比亚对龙卡多尔、基塔苏埃尼奥和塞拉纳的主权。

　　 国际法院在以往的司法判例实践中，对第三方的态度等证据都是持非常谨慎的态度，通常如果第三国的证据能够与其他证据相一致或者有补充价值，法院才会对其赋予一定的证据价值，否则，不会赋以任何价值。(15)法院对证据审查后认为，这些第三国的证据作为整体，虽然不构成承认的国家实践，但是这些证据的确支持了哥伦比亚的权利要求。

　　 (3)官方地图。地图等图表资料在解决领土争端过程中，能够对争议领土主权归属提供一种有力的补充证明。在1933年波兰诉捷克斯洛伐克边境案中，常设国际法院采用了两份地图作为判案证据，并认可其证据效力。(16)哥伦比亚向法庭提交了1920年和1931年哥伦比亚外交部的两份官方地图。这两份地图分别是在1928年条约和1930年议定书出台前后制作的。并且在1980年之前尼加拉瓜制作的官方地图中，无法看出尼加拉瓜对圣安德列斯群岛及其附属礁群的主权要求。法院审查后认定，尽管在本案中，地图的证据效力是有限的，但是它还是在一定程度上支持了哥伦比亚的主张。

　　 最后，通过对当事双方提出的所有主张和证据的审议，法院认为哥伦比亚，而非尼加拉瓜，对阿尔布开克、新低地、东南－东礁群、基塔苏埃尼奥、龙卡多尔、塞拉纳、塞拉尼亚7个岛礁拥有主权。

　　 三、国际法院判决中有效控制原则的适用动向

　　 有效控制作为习惯国际法上形成的一项裁判领土争议的原则，国际法院在以往的有关案件中多有适用。除本案以外，在2008年新加坡诉马来西亚白礁岛、中岩岛和南礁案、(17)2007年尼加拉瓜诉洪都拉斯领土与海洋争端案、(18)2002年印度尼西亚诉马来西亚案、(19)2001年卡塔尔诉巴林海洋划界和领土案、(20)1992年萨尔瓦多诉洪都拉斯陆地、岛屿和海洋划界案(21)等案件中，法院在综合各方证据后进行审理和作出判决的过程中，无一不是依据有效控制的理论和原则对案件进行最后裁判的。但该原则在本案中的适用似乎比以往更为典型和明确，有关要素和倾向也反映得更加清晰。具体体现在以下几个方面：

　　 (一)关于“有效控制”的考量因素

　　 有效控制作为一项习惯国际法规则，国际法理论和司法实践中对其基本含义或要素并没有形成一个明确和统一的认识。但有效控制不同于传统国际法上取得无主地的发现和象征性的吞并，它不仅要符合领土取得时的国际法规则，并且在争议产生以前，要一直符合国际法规则的变化。

　　 另一方面，有效控制也并不必然等同于实际占有和解决了所有的领土争议。该原则在不同的时间或地方可能有不同的适用，但一般国际法理论和实践均强调其必须符合某些绝对的取得领土主权的最低要求。在早期的司法实践中，一般认为有效控制的核心要素是有效地行使权利，即国家在有关争议领域实际上连续和平地显示了其权力和职权。而在当代国际法理论中，一般认为实际控制必须是有意识的主权行为，即有效控制必须具备两个基本要素：实施和继续实施控制行为的意图和实施控制目的的行为。意图一般都是从所有事实中推定出来的，而行为的要素则需要有一些具体的证据，从而表明有关当事方实际上显示或行使了主权。

　　 本案的判决进一步明确了有效统治的基本要素和考虑因素。法院在判决中认为，哥伦比亚对有关争议岛礁几十年以来连续和持续地“以主权者名义”进行了管理，而这种管理行为在关键日期之前并没有证据表明其受到了尼加拉瓜的抗议或反对，因此构成了哥伦比亚对这些争议岛礁的有效控制。这实际上是承认和沿用了有关有效控制的主客观两个基本要素的一般理论和实践。首先，在主观上，有效控制要求一国要有有效管理有关领土的主观意愿。如果发生领土争端，国家要以自己的名义对有关行为提出有效抗议，必要时还需要采取一定的措施，否则就可能被视为是默认。其次，在客观上，一国要有显示其实际控制的主权行为。但至于如何才能构成有效性则是相对的，取决于有关地区的地理性质、争议主张的强烈程度等，以及国际反应等其他因素。因此，这种显示或行使主权的行为根据不同的时间和地方，既包括实际占有、控制，也可能是一些非常小的实际行使主权的行为。(22)

　　 具体到本案，法院审查了在1969年之前哥伦比亚针对争议岛屿所采取的各种有效控制行为，其中包括公共管理和立法、对经济活动的管制、建立公共设施、采取执法措施、军事巡逻、搜查和营救行动、承认德国的领事代表权等，认为这些行为都是哥伦比亚“以主权者名义”所从事的行为。而且，在1969年的关键日期之后，哥伦比亚继续对有关争议岛屿采取了主权行为，特别是有关土地管理的立法、有关渔业活动的管理和相关执法措施、灯塔和浮标的维护以及海军巡查行为等。这些活动属于关键日期之前“以主权者名义”所采取的行为的正常延续。因此，法院认为这些活动证据都可以作为审理本案的考虑因素。此外，法院还对其他一些相关行为和因素进行了审理，包括所谓尼加拉瓜的默认行为、第三国的立场、有关地图的价值等。尽管这些相关行为和因素并不能作为主权的证据，但在一定程度上也对哥伦比亚的主张提供了支持。

　　 (二)关于“关键日期”(critical date)的确定及其意义

　　 在适用有效控制原则时，有时可能会出现一个关键日期的问题。关键日期一般是指有关争端和各当事方的权利已经明朗化的决定性日期，该日期之后的行为不能再改变其法律立场。根据以往的国际司法实践，关键日期可能是某项特别条约签署生效的日期，或者是领土的占领日期。并不是所有的领土争端中都会有或必然会有这样的关键日期。但如果有这种关键日期，该日期之后所采取的行为都不会被予以考虑，除非这些行为属于先前行为的正常延续或有关当事方采取行为的目的并不是为了改善其法律立场。

　　 在决定适用有效控制原则审理案件时，法院认为本案中存在关键日期问题。关键日期的重要性在于其能区分在该日期之前发生的主权者行为和在该日期之后发生的行为。前者在确定或探明主权归属时是应该予以考虑的，而后者在此目的中通常是没有意义的。(23)

　　 关键日期的确定或选择，一般属于受理有关争端法院的权限之内的事项。法院依据有关重要事实和争端存在前的实践予以确定。在本案中，法院在确定关键日期时，考虑了尼加拉瓜和哥伦比亚双方的意见，又参考了2007年尼加拉瓜诉洪都拉斯领海争端案和2002年印度尼西亚诉马来西亚案的判决，明确了1969年6月12日为本案的关键日期。法院查明后，认定在尼加拉瓜1969年换文之前没有证据表明尼哥双方存在争议。该换文与尼哥双方就加勒比海西南部的一些岛屿的主权相关，且哥伦比亚在答辩中没有质疑或反对尼加拉瓜提出的日期。因此，法院把尼加拉瓜对哥伦比亚1969年6月4日换文的答复日期，即1969年6月12日，作为本案的关键日期。法院表示将以此日期来评判本案中的有效控制因素，并表示将遵循以往的判例法对在此日期之后的有关行为不予考虑，除非此等行为属于先前行为的正常延续。

　　 (三)关于“有效控制”与“依法占有”的适用关系

　　 在审理争议岛屿主权归属问题时，法院分别考虑了当事双方提出的1928年条约和“依法占有”的习惯法规则，但最后适用了哥伦比亚援引的有效控制原则。法院选择适用“有效控制”原则的理由是：不管是依据1928年条约还是依法占有的规则，争议岛屿的主权纠纷都不能得到很好的解决，因此法院开始寻求能否以有效控制原则为依据来确定争议岛屿的主权归属，以解决该领土争端。

　　 根据国际法的一般理论与实践，国家的领土主权首先要取决于国家对于特定领土是否存在一种法律上的权利，如条约的规定或历史性权利等。如果存在这样一种有效的法律权利，那么这种法律上的权利就应该具有优越性，无需适用有效控制原则。而且，在有效控制与法律权利相冲突时，如在武力吞并或侵占的情况下，有效控制则不能适用。只有在没有任何法律上的权利时，有效控制原则才不可避免地必须予以考虑；或当法律权利不能完全确定有关争议领土的范围时，有效控制就会在实践中解释这种权利时发挥其作用。

　　 考虑到有效控制原则的适用有很多条件和限制，包括禁止反言等一般国际法规则的限制因素，有些学者似乎认为有效控制原则在研究领土和海洋争端中并不是那么重要，有的则一味主张历史性权利或法律权利而忽视有效控制作用和意义。然而，从本案的情况以及国际法院在领土争端方面的其他司法实践来看，上述学说和观点受到了严重的威胁和挑战。

　　 本案中尼哥双方都主张了“依法占有”的权利，并提出了一系列相关法律或法令证据。虽然在这些证据中，有关法律和法令并没有直接涉及有关争议岛屿或附属岛礁，但根据一般理解，它们是应该适用于这些岛屿或岛礁的。然而，法院在审理过程中并没有采纳双方提出的法律上的权利主张。根据以往的判例，法院认为如果在该案中适用“依法占有”原则，则应适用西班牙殖民地时期的法律，但双方都没有列举任何这种法律或法令。而且，法院还进一步认为，即使有这种法律，也完全有可能它并没有对这些边缘的、几乎无人居住和经济上也没有什么重要性的区域的归属问题作出任何清晰和确定性的规定。法院因此认为尼哥双方都不能根据“依法占有”原则确立其对有关争议岛屿的权利，从而决定适用“有效控制”原则。

　　 在其他一些领土争端案件中，诉讼当事国也向国际法院提交了与历史有关联的证据，以证明其领土主权的主张。要证明对领土的原始取得和法律权利，存在着各方面的问题和很大的证明难度。有些历史证据，往往需要追溯到上百年、甚至几个世纪以前。这对于诉讼当事国和国际法院而言，都存在很多难题。首先，这要求当事国要搜集足够、充分和有效力的历史证据，并且要对历史证据的真实性等进行再次证明。其次，这要求国际法院不仅要熟悉复杂的当前争端环境，还要熟悉复杂的当地历史资料，并对陈旧、废弃、不完整的历史档案资料进行价值判断，以决定其是否具有证明力。这无疑是一个巨大的挑战。因此，一些关于主权原始取得的证明或有关权利证据，由于历史原因很可能会模糊不清，在国际法院的诉讼中往往得不到支持。(24)如在1953年法国诉英国明基埃和埃克荷斯群岛案中，英国和法国都提出了大量涉及远古权利的证据，国际法院因为古代权利证据的效力问题复杂，认为该案中具有决定意义的证据并非对远古时代发生事情的推定，而在于与这两个岛屿的有效控制直接相关的证据。法院随后把案件的重点放在近代以来双方主权的实际行使方面。(25)

　　 综上可见，国际法院在长期的司法实践中，已经形成了一种适用有效控制原则解决领土争端的趋势。根据一般的法律适用逻辑，有效控制作为一项特别的解决领土或海事争端的习惯国际法原则，应该属于一种“剩余规则”。它只能在没有或缺少其他更优越的一般国际法渊源或法律权利的情况下，才有其适用的余地或起到一种补充性作用。然而，出于各种现实因素的考虑，国际法院在其司法实践中往往更加偏爱这种具有一定实力取向的“有效控制”原则，而以某种法律上权利为依据的“依法占有”原则有时却得不到适用。与“以主权者名义”所从事的有效控制行为相比，原始主权或其他法律权利的历史证据的证明价值相对较小，有时甚至可以忽略。(26)

　　 四、尼哥两国领土与海事争端案对我国的启示

　　 我国近海海域辽阔，大陆海岸线长达18,000多千米，连接渤海、黄海、东海和南海四个海区。近些年来，我国的海洋权益面临着严峻的情势，除渤海是内海无权益争端外，在其他的三个海区，中国与周边国家都存在着不同程度的争端，其中以东海和南海海域问题最为突出。

　　 南海诸岛包括中国现行地图南海九段线内的200多个岛礁和沙滩。这些岛礁和沙滩是由中国最早发现、命名和开发经营的，并由中国政府最早行使主权和管辖权，从而构成中国领土不可分割的组成部分。南海问题成为一个国际问题主要是20世纪60年代以后的事情。由于南海诸岛及其海域具有重要的战略地位和资源价值，加之1982年《联合国海洋法公约》通过以后世界各国的海洋意识日益增强，一些本来与南海问题并无关联的国家也开始提出对于南海岛屿的领土要求，并非法占据了南沙群岛的部分岛礁。(27)

　　 就南沙群岛的争端而言，我国学者长期以来对于有关岛屿的归属问题从历史和法理的角度进行了大量的研究和分析，充分论证了我国对于南海诸岛所具有的无可争辩的主权。尽管如此，海域争端却并未停止。

　　 越南是侵占我国南海岛礁最多的国家，并一直在强化其军事控制力量。近年来，越南又不顾中国的反对，于2012年6月在国会通过了酝酿已久的《越南海洋法》，擅自将西沙和南沙群岛纳入所谓的越南“主权”。(28)目前，越南还正在就《1992年宪法修正案》征求民意，并进行讨论。越南专家建议，希望能把越南对南沙群岛和西沙群岛的所谓主权写入宪法。这一建议已受到越南国会宪法起草委员会的赞同和支持，并引发了国际社会的广泛关注。

　　 1999年，菲律宾一艘军舰以搁浅为借口，在中国南沙群岛仁爱礁非法坐滩，中方多次向菲方提出严正交涉，要求菲方拖走该舰。然而，菲方罔顾中方严正立场和自己的承诺，最近也在企图强化其非法存在，甚至非法侵占仁爱礁。特别是2009年以来，根据《联合国海洋法公约》设定的提交200海里以外大陆架划界案的期限，一些南海周边国家相继向联合国大陆架界限委员会提出其大陆架划界案或初步信息，有关南海的海洋争端愈演愈烈，中国在南海的传统海洋权益受到了前所未有的挑战。(29)

　　 我国周边国家的一系列行动，无疑为我国重新思考自己的海洋战略敲响了警钟。而从国际法院审理本案和其他有关案件的司法实践来看，我们也绝不能只注重于对有关岛礁的历史和法律权利的研究，而应该采取一些更加切实有效的行动和措施。

　　 应该指出的是，我们讨论国际法院审理尼加拉瓜诉哥伦比亚案件和其他有关案件的启示，并不意味着我们认可国际法院的有关司法实践或判决，更不意味着我们会寻求或同意将有关领土和海洋争端提交国际司法或仲裁解决。(30)从严格的国际法角度而言，国际法院的判决只对当事国和本案有效，而不具有先例的作用和效力。(31)但另一方面，我们也应该注意到这种国家和国际司法实践的发展动向，尤其是周边国家企图强化其有效控制的行为。事实上，维护中国主权的最好方法也就是有效地行使主权。我们应该采取一些更加实际有效的措施和手段来扭转目前所处的不利局面。

　　 就我国目前所面临的海洋权益问题而言，还有很多问题有待解决。首先，我国长期以来缺乏海洋意识，海洋观念淡薄。对待海洋争端问题，我国的政策是“搁置争议，共同开发”，但这种政策并没有得到有关国家的理解和接受。其次，我国海洋执法长期处于“群龙无首”的状态。据国家海洋局海洋战略研究所编写的《中国海洋发展报告(2012)》中披露，包括海军在内，我国中央层面的涉海管理部门有17个部委和机构。(32)这些机构和部门并没有形成一种良性有机的互动机制，在处理有关问题时往往很难协调行动。除此之外，我国的海洋法相关法律制度尚未完善和健全，有些相关法律法规出台时间较晚，有些法规原则性条款内容居多，操作性不强。

　　 21世纪是海洋的世纪，加强海洋的开发、利用、安全，关系到国家的安全和长远发展。实践中，我国已经开始采取一些行动，包括在南海海域设立了三沙市和三沙警备区，在钓鱼岛划定领海基线等。但是要解决我国所面临的复杂的海洋问题，这些还不够，还需要从目前国际法上有关有效控制的实际考量因素出发，加强我国在法律、军事能力、行政管理和经济活动等方面的主权行为。通过各方面的综合努力，有效维护我国的海洋权益。

　　 国家立法活动作为有效控制一个重要因素应该引起我们的足够重视。我国的海洋立法起步较晚，还存在着很多问题。如我国尚未制定一部全面综合性海洋基本法，现行宪法中也没有关于海洋事宜的规定。海洋法律体系的内容不够完整，使得我国在对外维护我国海洋权益和加强自身海洋安全方面有时显得无法可依。而在实际执法方面，由于目前我国颁布的大部分维护国家海洋主权和安全方面的法律法规原则性较强，其实际操作性也较差。针对这些问题，我国国内海洋立法仍需要继续完善，继续重视海洋立法工作。此外，我们还要全面了解和研究国际海洋法，要有针对性地加强对以《联合国海洋法公约》为核心的一系列国际条约、区域性多边和双边协定等国际海洋法律制度的研究，以及对海洋法实践的研究。在完善和健全海洋法体系的过程中，尤其要考虑到法律条文的可操作性和可执行性，要做到法律规定具体准确，改变“群龙治海”的局面，使得海上执法活动可以真正得以有效实施。

　　 国家进行的行政管理活动和公共工程建设等公务活动也是一国进行有效控制的重要因素。这类国家主权行为在实践中有着非常重要的地位和作用。最近，我国已经成立了中央海洋权益工作小组办公室，以便对于海洋权益等事务进行综合统筹管理、协调管理和控制。在新一轮的国务院机构改革中，我国重新组建了国家海洋局，以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导，提升其行政地位；设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。这些措施在我国海洋发展史上均具有里程碑式的意义，标志着我国海洋管理体制和行政管理工作体制发生了巨大转变，从而更有利于我国开展海上维权的行政活动。

　　 我们还应该在近海海域增加我国的主权行为。相关行政部门要切实履行其职责范围的活动。国家海洋局各分局要严格按照国家相关的法律政策，代表国家在相关海域进行海洋行政管理、执法监督和公益服务等工作，要做到行政巡航常态化。除此之外，我们还要进一步加强自己的军事能力。军事行为是一种最典型的国家主权行为。在国际法院以往的判例中，有关当事国所主张的主权行为都包括了军事行为，如海军或空军在有关争议海域航行或巡航，军舰登陆有关争议岛屿，海军出于军事目的的考察活动，以及海军以军事目的修建的灯塔、海事通讯设备等工事。(33)近年来，一些周边国家在侵占和控制我国岛礁后还在强化其军事存在，我国渔政船在有关海域合法巡航时甚至遭到外国军舰的干扰。因此，我国的海、空力量亟待加强，特别是要加强远洋综合协调作战能力和补给能力，为常规行政巡航提供坚实的后盾。

　　 注释：

　　 ①在加勒比海附近的沿海国中，尼加拉瓜与洪都拉斯的领海边界线在国际法院2007年10月8日的裁决中已确定，哥伦比亚与牙买加的领海界限依据1993年的双边条约加以确定，哥伦比亚与巴拿马之间的领海界限依据1976年的双边条约确定，哥伦比亚与哥斯达黎加两国间的领海划界也有1977年的双边条约规定(该条约尚未生效)，哥斯达黎加与巴拿马之间的领海划界已由1980年的双边条约加以确定。

　　 ②Territorial and Maritime Dispute(Nicaragua v.Colombia),Preliminary Objections,Judgment,I.C.J.Reports 2007,pp.29-31.

　　 ③Territorial and Maritime Dispute(Nicaragua v.Colombia),Preliminary Objections,Judgment,I.C.J.Reports 2007(II),p.832.

　　 ④Territorial and Maritime Dispute(Nicaragua v.Colombia),I.C.J.Judgment 2012,p.15.

　　 ⑤Id.at 48.

　　 ⑥See Territorial and Maritime Dispute(Nicaragua v.Columbia),Judgment,I.C.J.Reports 2012,paras.57-65; Maritime Frontier Dispute(El Salvador/Honduras:Nicaragua intervening),Judgment,I.C.J.Reports 1992,p.559,para.333.

　　 ⑦张祖兴：“国际法院判例中的领土取得模式”，载《外交评论》2010年第5期。

　　 ⑧卡塔尔诉巴林海洋划界和领土争端案中的一个岛屿。

　　 ⑨如果个人采取的行为不是基于正式的法律规章制度或政府授权，或者以政府的名义为之，那么该行为将不被视为有效控制行为。

　　 ⑩1931年克利伯顿岛仲裁案中对政府颁布的鸟粪利用特许权令，仲裁机构采取了支持的态度。

　　 (11)See Territorial and Maritime Dispute between Nicaragua and Honduras in the Caribbean Sea(Nicaragua v.Honduras),Judgment,I.C.J.Reports 2007(II),pp.713-722,paras.176-208.

　　 (12)Id.at 712,para.174.

　　 (13)Sovereignty over Palau Ligitan and Pluan Sipadan(Indonesia v.Malaysia),Judgment,I.C.J.Reports 2002,para.135.

　　 (14)法院确认本案争议的“关键日期”是1969年6月12日。

　　 (15)邵沙平主编：《国际法院新近案例研究(1990－2003)》，商务印书馆2006年版，第114－115页。

　　 (16)See Frontier Delimitation Advisory Opinion(Polish v.Czechoslovakian),1923,PCIJ.p.33.

　　 (17)国际法院支持了马来西亚自1844年之后的有效控制行为的主张。

　　 (18)国际法院支持了洪都拉斯自后殖民时期有效控制的主张。

　　 (19)在印度尼西亚诉马来西亚案中，由于印度尼西亚的长期默认，导致了所谓的“主权转移”。马来西亚在这些岛屿上进行的控制和管理收集海龟蛋和鸟粪的措施以及修建和维护灯塔和航行等行为，已经足以构成实际控制。马来西亚的主权行为以及印度尼西亚的不作为，使得法院最终判决吉丹岛和西巴丹岛的主权属于马来西亚。

　　 (20)国际法院支持了巴林对吉塔特拉杰代岛的有效控制行为的主张。

　　 (21)根据有效控制理论，法院分别把埃尔蒂格雷岛判给洪都拉斯，把梅安格拉岛和梅安格瑞塔岛判给萨尔瓦多。

　　 (22)Malcolm N.Shaw,International Law 511-515(6th ed.,Cambridge University Press 2011).

　　 (23)See Territorial and Maritime Dispute between Nicaragua and Honduras in the Caribbean Sea(Nicaragua v.Honduras),Judgment.I.C.J.Reports 2007,para.117.

　　 (24)在1999年博茨瓦纳诉纳米比亚卡西基里－色拉拉岛一案中，法院没有支持纳米比亚的历史性巩固权利的证据。

　　 (25)See The Minquiers and Ecrelzos case,Judgment,ICJ Reports 1953,p.56.

　　 (26)张卫彬：《国际法院证据问题研究》，法律出版社2012年版，第193页。

　　 (27)据有关资料统计，自20世纪60年代以来，在南沙群岛已有命名的189个岛礁和沙滩中，有42个岛礁分别被越南、菲律宾、马来西亚等国占据，其中越南占据29个，菲律宾8个，马来西亚5个。

　　 (28)这部法律于2013年1月1日所谓“正式生效”。

　　 (29)潘军：“南海200海里以外大陆架划界问题研究”，载《中国国际法年刊》(2012年)，第384－427页。

　　 (30)如2013年1月22日，菲律宾向我国提交了就南海问题提起国际仲裁的照会及通知。2月19日。我国退回了菲方的通知，声明中国不接受菲律宾方面所提仲裁。中国外交部于4月26日回应菲律宾提出的所谓“中菲南海争端仲裁庭组成”一事，再次强调菲律宾的仲裁主张明显不成立，我国不接受菲方所提仲裁，并且上述立场不会改变。

　　 (31)《国际法院规约》第59条规定：“法院之裁判对于当事国及本案外，无拘束力。”

　　 (32)例如，外交部负责海洋领土纷争的谈判处理；交通运输部负责海上救助打捞；公安部负责近海海上治安；农业部负责全国渔业的管理工作；海关总署承担全国海上缉私任务；海军则承担中国海上安全、领海主权和维护海洋权益等任务；而国家海洋局作为全国海洋行政主管部门，是归属国土资源部管理的国家局，为副部级机构。

　　 (33)蒋超翊：“通过国际法院的三个最新案例评‘有效占领’的要件”，载《中国国际法年刊》(2012)，第292－293页。在本案的判决中，国际法院也支持了哥伦比亚关于海军巡逻、搜查和营救行动作为其行使有效控制的证据。See also Territorial and Maritime Dispute(Nicaragua v.Columbia),Judgment,I.C.J.Reports 2012,para.82.

作者介绍：江国青，外交学院国际法教授，法学博士；江由由，中国人民大学、瑞典斯德哥尔摩大学国际法硕士研究生；吕志君，外交学院国际法专业硕士研究生。