俄罗斯土地征收制度与私权保护

俄罗斯土地征收制度与私权保护

王春梅

2011-03-09 15:48:03 来源：《俄罗斯中亚东欧研究》2007年第5期

(内容提要) 私人财产权保护是西方国家宪政的基础，也是各国宪政的重要内容。俄罗斯同样将私人财产权作为宪法权利加以规定，同时规定了公共利益目的之下的土地征收，以此谋求私益保护与公共利益的平衡。但土地征收入宪的本质不仅在于限制私人财产权，更在于避免政府权力的滥用，并最终达成保护私权之目的。俄罗斯土地征收制度的设计如同其他任何法律制度一样，有其黯然之处，但也有璀璨的光点。其征收制度中决议程序的法定与公开、司法程序的救济以及充分的征收补偿对私人财产权提供了相对可靠的保障。土地所有人的事先同意更是体现了对当事人意愿的尊重，贯彻了私法自治精神。

(关键词) 俄罗斯 土地征收制度 私权保护 宪政

(作者简介) 王春梅，1971年生，黑龙江省高等院校人文社科重点研究基地——民商法研究中心研究员，黑龙江大学法学院副教授，民商法博士研究生。(哈尔滨 150080)财产权作为宪法上的权利，是各国宪政制度的重要内容。私人财产权神圣更是资本主义早期民法的精神之一，但彻底贯彻是不可能的。因而，近代各国宪法基于公共利益目的对私人财产权设定了限制。一般认为，土地征收是对私人财产权限制的主要体现。土地征收中既体现了个体利益与公共利益的长远一致性，又凸显了二者的冲突与矛盾。既集中了私权保护的目的，又包含了公权力的行使。因而可以说，土地征收制度的设计是衡量财产权保护目标实现与否以及实现程度的重要评价尺度。但是，征收权的合理性何在? 土地征收人宪的目的是

否仅在于像限制私人财产权那样简单? 俄罗斯土地征收制度对保护私人财产权进行了哪些制度设计? 其制度设计是否都能实现财产权保护的宗旨? 物权法的私权保护是否已经至善至美? 这些都是我们思考并应当给予解决的问题。

一 俄罗斯土地征收中私权保护制度描述

土地在任何国家都是推动各项事业发展必不 可少的资源，也是民事主体拥有的价值巨大的财产。土地制度事关国家各项事业的兴衰，也关系到民事主体的切身利益。土地征收是国家和政府行使公权力的行为，这种公权力行使的对象是公民的私有财产。因此，土地征收中体现着公权和私权的冲突与博弈。那么，在这种冲突与博弈中如何保护私权就是值得关注的问题。《俄联邦民法典》对土地征收中私权保护的制度设计包括目的限制、法定程序的保障、充分补偿以及必要的司法救济制度。

(一) 国家或自治地方需要的目的限制— 私人财产权作为宪法权利应当受到法律保 护，不能随意剥夺和侵犯。征收作为对私人财产权的强制性剥夺，必须严格限制其目的。各国往往规定为公共利益目的可以征收私人财产。公共利益泛指对象不确定的为社会全体成员或者多数人享有的利益[1]。公共利益的目的限制源于个体利益与公共利益的长远一致性。虽然这种一致并不是绝对的，有时也会出现个体利益与公共利益相冲突的情况。但是，由于公共利益代表大多数人的利益，代表社会总的发展趋势，因此，个体利益要服从公共利益。公共利益的正当性以及政府权力行使的公共性成功地消除了个体利益与公共利益之间的矛盾与冲突。但公共利益是一个抽象 概念，对公共利益的界定是征收中实现私权保护的第一步，也是关键的一步。

《俄联邦宪法》第35条将征收目的表述为“为国家需要”，《俄联邦民法典》将征收目的扩大为“为国家或自治地方需要”，二者都没有使用“公共利益”

的表述。问题是，国家或自治地方的需要能否等同于公共利益? 怎么判断哪些利益是国家或自治地方的利益，哪些不是呢? 新《俄联邦民法典》在立法指导思想上的最大特点是追求私法精神，并力求在各项制度上贯彻这一宗旨，实现民法由公法向私法的回归。私法以规定和保护私权为 己任，但“国家或自治地方的需要”能代表和体现公共利益吗? 能避免现实生活中出现侵害私权的现象吗? 《俄联邦宪法》和《俄联邦民法典》虽然为征收设定了目的限制，但公共利益本身就具有模糊性，而以“国家或自治地方需要”指代公共利益，使这种模糊性扩大，也为私人财产权的受侵犯提供了更大的可能性。

(二) 合法程序的保障 权利必须借助合法程序得到保障。对私人财产的征收必须依照法定程序进行，同时借助于合法程序确保征收的公共利益目的。《俄联邦宪法》对征收私人财产设定了严密的决议程序，同时还要求事先取得所有人的同意。俄罗斯《民法典》第 279条至282条对征收程序进行了具体规定。 首先，征收土地的决议需要由俄联邦行政机关或俄罗斯联邦主体的行政机关作出。哪些行政机关有权作出征收决议，起草和通过决议的程序另外授权俄联邦土地立法规定。明确决议机关的主体，在于避免其他行政机关行使和滥用征收权。 其次，作出征收决议的机关须在征地1年前书面通知土地所有人，并经土地所有人同意才能进行征地。书面通知实现了土地所有人的知情权，土地所有人的同意体现了对私人财产权的保护，践行了新《民法典》崇尚的私法自治精神。 再次，应在土地权利登记机关进行国家登记。

国家登记的进行，一方面公示了这块土地已经被列入征地范围，明确了被征土地在征地决议作出时的土地状况，为其后与土地所有人协商土地赎买价格提供了依据。另一方面也使土地所有人明了其在该土地上面临的风险。因为，进行国

家登记后，土地所有人仍然对该土地享有所有权，但当征地机关与土地所有人协商土地赎买价格时，只能按照国家登记时记载的土地状况确定赎买价，新建、扩建、改建所支出的费用则由土地所有人自己承担。

(三) 充分补偿基于公共利益目的可以依法强制性地将私人财产收归国有。但土地毕竟是私人重要且价值巨大的财产，无偿的强制剥夺难谓公平。所以，各国征收制度都有补偿的规定。通过补偿在一定程度上弥补公共利益与个人利益发生冲突时给个体利益造成的损害。

《俄联邦宪法》采用等值补偿方式。等值补偿在《俄联邦民法典》中具体通过赎买方式实现。而且，如前所述，俄罗斯在土地征收中充分尊重土地所有人的意愿，事先取得土地所有人的同意是土地征收的前提条件之一。在征收土地的赎买价格方面同样尊重土地所有人的意愿，赎买价格、赎买期限和其他条件都要与土地所有人进行协议，且协议中必须载明俄罗斯联邦、俄罗斯联邦主体或自治地方负有支付征地赎买价款的义务。在赎买价的确定上，以等值补偿为原则，并依据市场价确定被征收土地和土地上不动产的价值。因征收而给土地所有人造成的损失给予全部赔偿，其中包括土地所有人因提前终止对第三人的债务而受到的损失，包括预期的利益。此外，如果被征土地所有人不愿意采用现金赔偿方式，也可以和征地主体协商进行土地置换。如果两块土地价值不等，则在赎买价中扣除新提供土地的价值。这种等值补偿方式及与土地所有人协议达成的赎买价格，既尊重土地所有人意愿，贯彻和体现了民法私法自治的精神，又对土地所有人给予充分补偿，填补了征收对私人财产权的损害，调整了个体利益和社会公共利益的失衡状态。

(四) 司法程序的救济 制度的设计无论怎么完美，都不可能满足所 有人的要求。而且，制度还存在应用问题。在实际应用中，个体利益和公共利益的不一致

是不可避免的，法律制度设计上必须为冲突的解决和民事权利的保护提供司法程序的救济。《俄联邦民法典》第282条对土地征收提供了司法程序的最后救济：如果土地所有人不同意征地机关作出的征地决议，则作出征地决议的机关可以向法院提 起关于赎买土地的诉讼。如果双方就征地赎买价格或其他赎买条件无法达成协议，也可以通过司法程序解决[2]。

司法程序的制度设计固然为公共利益目标的实现、为私权保护提供了程序保障，但《俄联邦民法典》第282条将因征收土地而引起的诉讼提起权只赋予作出征地决议的国家机关，而没有规定土地所有人有提起诉讼的权力。虽然诉讼由谁提起，法院都要对纠纷进行公平解决，并不因为原告不同而产生不同结果。但土地征收不仅涉及公共利益，而且涉及土地所有人的利益。一般说来，在私主体和公主体之间，或者说在私权与公权的对 抗中，私主体或私权总是处于弱势地位。尽管俄联邦的土地征收中极大地尊重了土地所有人的意志，尽可能给予充分的补偿，但违背其意愿或侵害其利益的可能性仍然存在。只允许作出征地决议的国家机关提起诉讼，致使土地所有人只能被动等待诉讼程序的启动，而不能依照自己意愿提起诉讼，无形中使司法程序的救济和私权保护在某种程度上打了折扣。

二 土地征收的宪政基础

(一) 财产权保护与宪政宪政虽然是西方社会的产物，但任何一个致力于法治的国家，无不力求建立和完善自己的宪政制度，并依靠宪政制度来实现私人财产权保护和约束政府权力的双重目的。而财产权不仅是宪政的制度内容之一，更是宪政的基石和宪政精神的体现。

生命、自由和财产权是洛克对个人权利的经典概括，并从天赋人权角度论证了这些权利的合理性。生命、财产和自由也是自1789年法国《人权宣言》之始各国宪法所确立的公民的三种基本权利。对于个人而言，财产权是生命和自由的

基础，是生存的基本保障，同时也是人格的体现。人不仅要生存，更要体面并有尊严地生存。人不仅应当拥有足以使其生活下去的财产，更要拥有足以令其过上体面生活的财产。因此，无论是亚里士多德等古希腊先哲，还是洛克、孟德斯鸠等近现代启蒙思想家，抑或是康德、黑格尔等哲学大师，都从不同角度对财产权进行过论述，这足以证明财产权之于人的重要性。 ：个人的财产权需要国家保障。社会契约论者早就指出：人们让渡一部分权力给国家，由国家行使权力并保护人民的权力，尤其是财产权。现代市民社会理论也认为，市民社会与国家二元对立，国家的作用在于管理和保护市民社会。保护个人财产权当然是国家的政治使命。同时，财产权保护对国家，尤其是新兴国家也是相当重要的。正如美国学者所言“财产权并非只是一个抽象的符号。它是一种权利，其安全对于新共和国的经济和政治成功来说是必不可少的。如果财产权不能够被保护，不仅是繁荣，而且自由、正义以及国家国际力量都将最终被毁灭。”[3]宪法是一国的立国之本，财产权之于国家的重要性使“财产权的保障成为近代以来各国宪法不可或缺的核心内容，在事实上构成了近代宪法、近代自由国家赖以确立的支点”[4]，更是宪政的基础和重要内容。我国学者也认为“市场经济两个最基本的要素是财产权和契约，它排除了血缘、地域、门第、信仰、语言、种族之间的差别和特权，市场经济首先认可的便是利益多元化和人的自利动机，保护私有财产并承认财产权是一种可让渡的产权，是市场经济的必然，也是建立宪政民主的基石。”[5]因此，近代各国宪法无一例外地规定合法的财产权受宪法和法律的保护。财产权的宪法保护不仅使得私人可以凭借其财产权对抗国家和政府的权力，更使得财产权成为政府权力不得逾越的界限[6]。

1993年12月12日通过了《俄联邦宪法》。

该法在第35条第l 款对公民私有财产的保护作了明文规定：“私人财产权受法律保护”，第3款进一步规定“任何人都不能被剥夺属于自己的财产，法院

判定的除外。为国家需要而把财产强制性地划归公有，只有在事先和等值补偿的情况下才能进行。”这一规定同样将公民合法财产权的保护上升到宪法的高度，体现了私权保护的宪政宗旨。

(二) 征收权之合理性分析“财产是自然法的安排，人以自然理性为指导享用上帝的赐予”[7]。既然财产权是上天赋与并供人们享用的，国家的作用和目的在于保护私人财产权，则财产权即是神圣不可侵犯的。由此自然产生的问题就是：国家为何能够通过征收而强行剥夺私人财产权? 国家征收权的正当性何在? 市民社会与政治国家二元对立的目的在于划定二者的各自领域，国家不能随意干涉市民社会， 这即蕴含着对政治国家的不信任。实际上也确实如此。在任何承认私有财产的经济制度中，政府行为都会不利地影响私人财产及其财产权[8]。但是，为什么各国均有征收制度呢? 斯蒂芬·芒泽在其《财产理论》一书中首先从道德和政治理论视角对政府权力和私有财产权做出了一些基本判断，认为国家和政府也如同人一样有实现和满足偏好的欲望，包括对财产和政府行为的愿望。实现公共利益、造福国民和人类可以说是开明国家的偏好。但政府资源具有有限性，阻碍国家偏好的满足。而通过市场交易方式获取私人财产有时又不能产生最优组合。并且，政府行为的保密度 不高将引起高成本的交易价格。由此，如果国家这种偏好的满足仅使个别人的财产权利受到影响和剥夺是可以证成国家征收权力的。随后，芒泽又借助功利和效率理论进一步说明了国家征收权何时是正当的以及征收补偿问题。接着，芒泽又以劳动应得和正义、平等原则矫正了功利和效率解释的不足：劳动应得原则强化了对被征收人的补偿，正义、平等原则否定了不补偿或不充分补偿的功利取向。

从宪政角度而言，要限制政府权力的滥用，必须强调征收补偿；而从民法角度，对私人财产权的强制剥夺如果不给予合理补偿也是违反公平、正 义原则的。

但笔者认为，国家征收权的正当性更在于财产权排他力的相对性和征收权公益目的。

否则，即便国家征收再怎么符合功利和效率原则，再怎么节约交易成本，也不足以使国家具有征收私人财产权的权力，即便给以合理补偿。我们知道，在市民社会中，财富予民而政府几乎不享有财产权，目的就在于使民众能够以财产权对抗国家和政府，这必然要求财产权具有排他力，可以排除他人的不法干涉和侵犯，尤其是国家和政府的侵犯。但在所有法律制度中，这种排他权力都是有限制而非绝对的。个人财产权通常可以对抗国家的干涉和侵犯，这是私人财产权的应有之意，但如 果国家取得财产权具有公共利益的目的，则私人财产权的排他力不能对抗国家征收权。这实际上也体现为个人利益和公共利益的关系问题。通常我们认为无数个个人利益构成公共利益，二者基本上上是一致的，个人行使其财产权的行为也能最大促进公共利益的增长。但二者之间的关系远远比我们通常想象的复杂得多。个人利益和公共利益之间既有部分一致性或者说合作性，更有一定的敌对性。听任私人追求其财产利益将引起不充分的合作并且会产生许多有害后果。因此，公共利益可能有必要限制私人利益[9]。这也是各国无一例外设立征收制度时规定公共利益目的的原因所在。

(三) 征收制度入宪的立法本质在宪法对财产权保护提供依据的基础上，私有财产神圣不可侵犯并成为近代资本主义民法三大基本原则之一。但财产权并没有如有产者希望的那样达到神圣不可侵犯的程度。因为，“财产权的五条件的不可剥夺性只是一句豪言壮语，在革命的狂热和宪法的曙光中，人们很容易在屋顶上为它呐喊，但事后冷静下来，真要实践它却几乎是不可能的。”[10]而且，资本主义初期奉行的个人本位主义在实践中产生的种种弊端也使立法者认识到对财产权提供绝对保护是不合理的。立法指导思想和社会观念逐渐转向社会本位，在私人财产权和社会公共利益产生冲突时，个人财产权必然服从于社会公共利益。

因此，各国宪法在规定财产权不可侵犯的同时又无一例外的对财产权设定了合理限制。征收制度是对私人财产权限制的主要体现。据此，国家可以基于公共利益目的，依法征收公民和其他组织的财产，并给予补偿。征收成为对私人财产权的立法限制。但是，将征收置于宪法规定的目的何在? 是为了体现对私人财产权的限制，还是另有其因? 财产权受宪法和法律保护，而且，国家和政府要承担起保护公民财产权的任务。因为，人们联 合成为国家和置身于政府之下的重大和主要目的，是要保护他们的财产[11]。为了对私人财产权提供更充分的保护，必须要强化政府权力[12]。因为，财产权保护所需要的环境和秩序只能由国家和政府创造并保证。但政府权力是双刃剑，政府在为财产权实现创造条件的同时，也可能反过来侵害私人财产权[13]。在法治国家没有全面建立以及社会转型过程中，这种情形可能更加严重。法律制度的不完善和社会秩序的不稳定，可能使某些政府职能部门或有关人员滥用职权，借保护私人财产权之名而行侵害之实，对私人财产权造成 无法弥补的损害，而且影响国家和政府信誉。所以，私人财产权固然应当服从于公共利益目的而受到某些限制，但政府权力更应当受到限制。从西方宪政产生和发展的历史过程观察，宪政或宪法的主要目的之一就是为了限制政府权力。

私法财产权是宪法财产权的具体化，宪法财产权的规定提升了私法财产权的地位，同时也使得财产权具有了公法性格，成为公权力的义务范畴，使国家的公权力负有尊重私法财产权的义务，并为私法财产权披上了一件人权防护服，以隔绝来自国家公权力的侵害。可以说，财产权的民法规定目的在于阻止他人对财产权的侵犯，而宪法 规定的目的则在‘于阻止国家公权力的侵犯。将征收置于宪法的高度，其目的不仅在于落实民法财产权的规定，体现对私人财产权的限制，更是为了限制国家和政府权力，进而实现保护私人财产权的最终目的。无论是公

共利益的目的要求，还是法定程序的遵循以及相应的补偿，无不是为了限制政府权力滥用。

限制政府权力，避免征收中对私人财产权造成不必要和不应有的损害，其价值基础在于体现自由和安全。虽然洛克将财产权与自由权和生命权相提并论，但从价值抽象的角度来看，权利本身就是一种自由[14]，是法律赋予主体在一定范围内行动的自由。宪法一方面对私人财产权提供宪法保障，另一方面又出于公共利益目的对私人财产权进行限制，同时对公共利益实现中政府权力的行使进行限制，将私人财产权保护和政府权力限制结合在一起。其中，对私人财产权的保护实际上赋予主体以一种自由，主体可以依照自己的意志行使其财产权，包括占有、使用、收益和处分权。

而且，只有依照主体自己的意愿才可以让渡或转移财产所有权。当然，私人财产权不是绝对的，正如自由是有限制的一样，财产权也要受到必要的限制。私人财产权要服从于社会公共利益的目 的，国家和政府可以依法征收私人财产，这正是现代宪法财产权保障制度超越于近代宪法财产权保障制度之处。但国家或政府在依据公共利益目的限制私人财产权时，必须要遵循必要的限制，这种限制一方面突出了对私人财产权的保护，意味着对私人财产权的限制或剥夺必须有法律依据，而且要依法进行，这也是法治国家对私人财产权实现和保护提供的必要保障。另一方面也为主体的财产权提供了安全保障，使主体确信其合法财产不会被肆意限制或剥夺，体现了法的安全价值。

对任何个人、任何社会来说，安全也是必不可少的价值，没有了安全，也就无所谓自由了。正如有学 者所言：“国家权力的宪法约束可以实现许多价值，如民主、人权，但它能够实现和保障的最基本、最古老、最持久的宪政价值是安全。”[15](责任编辑 向祖文)

注释：

[1] 陈新民：《宪法基本权利之基本理论》，三民书局1992年版，第134页。

[2] 本文第二部分内容所用《俄联邦民法典》关于土地征收的规定全部参考黄道秀、李永军、鄢一美所翻译的《俄罗斯联邦民

法典》，中国大百科全书出版社1999年版。

[3] 转引自钱福臣《美国宪政生成的深层背景》，法律出版社2005年版，第148页。

[4] 周毅：《宪政中的公民财产权保障》，载《甘肃政法学院学报>>2005年第5期。

[5] 李曙光：《论宪法与私有财产权保护》，载《宪法评论}2002年卷，中国政法大学出版社2002年版，第123页。

[6] 王守聪：《财产权是宪政的基石》，http ：／／iplaws ．com ．m ／int ／artpge ／1／art 7522．btm 法大民商经济法律网2007年3月31日。

[7] (美) 路易斯·亨金、阿尔伯特·J ·罗森塔尔编：《宪法与权利》，上海三联书店1996年中文版，第155页。

[8] [英) 洛克：《政府论》下篇，商务印书馆1964年中文版，第77页。

[9] 前引书：《美国宪政生成的深层背景》，第171～172页。

[10] 前引书：《政府论》(下篇) ，第20页。

[11] [美) 斯蒂芬·芒泽：《财产理论》，北京大学出版社2006年中文版，第356页。

[12] 刘云生：《民法与人性》：中国检察出版社2005年版，第1页。

[13] 前引书：《财产理论》，第94页。

[14] 前引书：《美国宪政生成的深层背景》，第182页。

[15] 钱福臣：《宪政哲学问题研究》，法律出版社2006年版