国有资产授权经营法律制度
浅析国有资产授权经营法律制度
摘 要：国有资产是目前中国法律关系中最为重要的一种客体。
本文通过明确界定国有资产，进而分析国有资产的法律性质，探讨
了授权经营国有资产在法律上的依据，最后对完善我国授权经营国
有资产法律制度提出一些建议。
关键词：国有资产；授权经营；信托制度；内部控制
一、法律对国有资产的界定
国有资产是指政府依据主权或者法律所取得的资产以及政府以任
何形式对企业投资和所取得的收益的总和，具体有：属于国家和国
家所属的国资委、占有单位和经营单位所占有的各种资产类型总
和。非经营的资产和经营的资产是国有资产的两大组成部分。
本文所研究仅限于企业国有资产，即只有占有主体为企业的才属
于国有资产授权经营法律制度调整。国有资产既属于公法，又属于
私法的范畴。在私法的范围内，国有资产参与市场必须遵循平等、
等价交换的私法原则，在公法范畴强制支配的公权力也有所体现。
国有资产的原始取得需要借助国家的强制力，接收、征收和受赠。
国有资产的公益性体现在以为社会公共服务和国家服务为合理存
在。市场经济是理性经济，等价有偿的平等交易是主要生存法则。
国有资产参与市场经济仅仅是一个私法上的市场主体，并不享有特
权，必须遵循有利于市场的自愿原则，除了有利于公众的强制缔约
义务。①综上，决定国有资产有自己独特的法律关系特征，具体包
括：多元化的价值目标、复杂化的主体和客体、资产委托经营和权
责统一性。
二、授权经营国有资产的法律性质
授权经营国有资产在一定程度上属于信托关系。但授权经营国有
资产却与信托的基本理念并不相同。第一，监管机构和运营机构的
关系地位与信托法律相悖。信托领域强调独立原则，而授权经营国
有资产中的监管机构既可以是运营机构的出资者，又可以出资被授
权的公司。这其实是一种消极信托。第二，信托受益人难以确定。
运营机构同时可以作为信托受益人和信托的受托人。授权经营国有
资产是因为国有独资公司一股独大，所以应该引进非国有出资者参
与管理经营，加之严格遴选机制产生的受托人，从而确保授权经营
的国有资产有良好信誉和管理能力。第一步，授权经营的国有资产
消极信托倾向可以通过非国有出资人的管理参与予以克制。这就符
合了信托受托人与信托委托人相分离的原则。第二步，授权经营的
国有资产的增值保值主要取决于被授权公司的管理经营能力。绩效
优良的非国有经济体为授权提供了广阔的选择空间。第三步，市场
经济的运行规制会强制被授权的非国有经济实体有效监督国有独
资经济实体，从而制约其权利。这样还可以加强责任承担，健全惩
罚机制。第四步，社会主义市场经济具有平等的竞争秩序，有关国
家的各项政策，各经济实体应该平等的享有，尤其是关于保护处于
不利地位的非国有资产。授权经营的国有资产需要具有连续性，而
多元化的受托人可以通过市场的自由规律强化信用。
三、授权经营国有资产在法律上的依据
授权经营国有资产制度，即调整主权国家将国有资本的出资人权
利给予国有资本公司，并由国有公司处于出资人地位，从而形成的
权利和义务的法律规范的总称。授权经营国有资产法律制度包括授
权的形式和内容、授权主体确定的适合性、对被授权对象的正确选
择、监督与考核被授权主体等内容。授权经营的国有资产制度产生
较早，同时有其存在的政策法律依据和雄厚的理论基础。我们可以
从理论层面发现，其依据有：首先，全民资产的运营和监管合一，
既造成市场运行的效率极端低下，还很难根治利用私权中饱私囊和
假公济私等等腐败现象。其次，现代市场经济下的企业制度有其内
在要求，国有资产在营运过程中应该力求权责清楚明晰，使其人格
化。再次，我国企业改革遇到的中心环节就是国有资产应该授权经
营。除此之外，授权经营国有资产制度还有其政策和法律渊源：首
先，《公司法》第67条有相关规定。②其次，《企业国有资产法》
也有相关规定。从实际经济生活中，授权经营国有资产基本设置了
“政企分开”，出资人到位，明确企业权责。目前，我国相继有《公
司法》、《企业国有资产法》和各个省市的条例均对授权经营的国有
资产进行规定，但是，我国国有资产授权经营仍然有许多不足。
四、完善我国授权经营国有资产法律制度的建议
（一）完善授权经营国有资产的企业对外投资内部控制机制
我国国企的对外投资内部控制机制不健全，导致国有资产严重浪
费与发展迟延。笔者认为，可以采取以下措施完善。首先，健全责
任追究制，加强约束国企决策者。一是，完善和健全授权经营国企
的法人治理，体制是约束国企决策者的根本力量。二是，细化决策
者所承担的责任范围，可以通过明晰内部制度和企业章程，加大追
究责任的力度。将每个长期投资项目的效益落实到每个人身上，实
行岗位责任制。其次，提高决策水平，保证投资的科学性，健全内
部体系。通过专门机构的设立，由专门人员制定审核方法，监督实
施，组织研究。再次，强化跟踪管理，加强风险控制。日常应加强
对投资合同的管理，跟踪最新履行情况。公司应该每个季度对长期
项目进展进行报告分析，建立项目的投资档案和投资信息库。
（二）完善信托财会制度的建立
信托是财产处分与管理的代理行为，财会制度的建立和完善有利
于信托当事人双方的信息沟通，有利于平衡利益冲突（信托受益人
和受托人之间），从而更好的实现信托目的，为信托委托人服务。
③完善的信托财务会计制度是信托业规范运行和对信托公司经营
活动实施有效监管的微观基础。信托财会制度涉及信托受托人对信
托记录和财务所应承担的责任和义务。通常，信托受托人应该保存
正确的记录和信托财务，既是作为本金分配者和信托收益者的责
任，还是作为信托财产的管理人职责。代理人的道德风险产生于信
息的不对称，这是因为国有资产在管理上存在很长的代理链。为了
克服国有资产信托当事人存在的信息失衡，可以加强国资信托财会
制度，从而使国资信托的运行得到保障。
（三）完善全面准确的信托资料法律制度
信托资料是信托制度的设立、存续及所有相关的资料。信托关系
资料与当事人资料是信托资料的两部分。前者包括信托外部资料与
信托内部资料，信托外部资料是指受托人在信托管理时可能需要的
资料，信托内部资料是指以信托契据为载体。后者由信托受益人与
创立人资料组成。委托代理关系的信任前提是信托的本质，信托实
务操作中以信托资料制度为主要内容。受托人积极地依据委托人的
目标处分和管理信托财产是信托信任本质地基础，受托人表现对委
托人的信任必须借助一种书面载体，而信托资料制度就是这个载
体。在具体构建国资信托资料制度过程中，应做到以下几项：首先，
无论是从信托人的责任还是义务出发，保存信托资料都是必须的。
其次，健全完善国资信托资料的相关披露制度，有效监督国有资产。
最后，保障信托资料的知情权，方便相关权利人查询，维护利益公
平。
注释：
① 强制缔约是基于社会保障、维护市场开放和良性竞争秩序、保
护消费者和人格平等原则而必须负担与交易相对人订立合同的义
务。参见朱岩著《强制缔约制度研究》。
② 《公司法》第六十七条：“国有独资公司不设股东会，由国有
资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授
权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，但公
司的合并、分立、解散、增加或者减少注册资本和发行公司债券，
必须由国有资产监督管理机构决定。”
③ 完善的信托财务会计制度是信托业规范运行和对信托公司经
营活动实施有效监管的微观基础。
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