浅谈对人大代表的监督_孙浩

南方论刊・２００７年第４期

学术之窗

浅谈对人大代表的监督

孙浩

（中国海洋大学法政学院山东青岛266100）

【摘要】人大代表是人民的利益代言人，代表能否切实代表、维护人民的利益，必须接受人民的监督和评判。在我国，由于对代表的监督机制的不完善，对人大大表的监督还是一个薄弱环节，也由此造成一些代表履职不理想的情况出现。加强对人大代表监督问题的研究，完善相关机制，具有重大理论和现实意义。

【关键词】人大代表；履职；监督

人大代表承担着表达民意、反映民情的重任。随着社会利益的多元化发展，人民群众对其“代言人”的期望和要求也越来越高。人大代表能否履行好职责，是关乎社稷民生的大事，加强对人大代表的监督是时代发展的应有之义。

１．对人大代表进行监督的必要性

长期以来，在我国人大代表制度的建设中，只注重了代表的广泛性，而忽视了代表履职的实效性，虽然代表人数众多，但履职过程泛化。在许多人眼中，人大代表这个称谓的政治意义总是大于其原有的法律意义，不少人大代表不认为自己能够发挥多大的作用，更认为自己无论表现如何均不影响其代表的政治身份，即使失职也不会有相应的责任约束或者惩罚；也有不少代表履职热情不高，经常缺席人代会；有的代表在闭会期间未能认真地履行代表职务，不联系或很少联系选民和群众；甚至有的把人大代表当作护身符，以此掩护其从事不法活动。

出现上述情况一个很重要原因就是对人大代表的监督机制不完善。选民很难了解自己选出的代表是如何代表和维护自己的利益的，而人大代表也较少感受到选民的压力。这种监督机制的缺失，使人大代表觉得履职好坏一个样，履不履职一个样，这势必造成代表的履职状况难以达到职责要求。只有完善人大代表履职的监督机制，让代表切实感受到

选民的压力，才能促使代表去积极履职，完成人民的重托，增强履职的实效性，使宪法规定的人民主权原则落到实处。

２．对人大代表进行监督的问题分析

目前对人大代表进行监督存在两个比较突出的问题：

２．１代表职务行为的公开不够选民要对代表进行有效的监督，就必须对代表执行职务的行为有比较充分的了解。知情是选民对代表实施监督的必要前提。然而，现行法律恰恰没有重视保证选民的知情权。

《选举法》虽然规定了罢免权却没有对代表的职务公开作出规定；《代表法》第２５条虽然规定了代表应当听取群众的意见、接受询问，但主旨还是要选民或选举单位主动询问，而不是由代表自己或者在有关服务机构的协助下，全面公开代表执行职务的情况。尤其是代表在会议上的职务活动，选民更是无从了解。各地人大报刊中的“代表风采”，也多是介绍代表在本职工作中如何出色，而代表的履职情况并不突出。

２．２追究代表责任的方式比较单一

按照目前法律规定，对人大代表追究责任的方式只有罢免一种，在罢免之前法律没有设置其它逐级提高的追究手段。从政治责任的角度而言，罢免是对代表一种非常严厉的追究。选民对代表的责任追究，是以代表执行代表职务失当为前提的。这种失

当，既可能是执行职务不够积极，也有可能是没有正确代表选民意志，或者代表本人的品德、能力受到怀疑等。无论属何种情况，必然有情节、后果、主观心态等方面的差异，所以也应当存在一个“过罚相当”的问题。法律只设置罢免一种严厉的责任形式，而没有其它过渡性的责任形式，就如同刑法对于犯罪只设置死刑而没有其它自由刑一样，是缺乏科学性的。

３．对人大代表进行监督的机制完善

３．１实现人大代表履职公开化只有让选民和原选举单位了解代表执行职务的情况，才谈得上对代表进行监督。因此，可以通过各级大常委会的代表服务机构、报纸、刊物、网站等对涉及人大代表的以下情况进行公开：

３．１．１公开代表个人的基本情况。目前一些地方人大已经开始推行这一做法，将代表的姓名、工作单位、联系电话、电子邮箱等向选民公布，便于选民与代表联系。

３．１．２公开代表在人大会议前的准备情况。在会议议程事先公开的前提下，代表应当向自己的选民和原选举单位通报自己参加会议的准备情况。

３．１．３公开会议过程。对会议过程进行全程直播或完善会议旁听制度，以利于选民了解自己的代表在会议期间的履职情况，便于及时监督。

３．１．４代表会后主动向选民公布自己会上履职情况。人大代表

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应当在会后将自己在会议期间的履职情况主动向选民和原选举单位公布。

３．１．５公开代表日常执行职务的情况。对代表的履职计划及实施过程、效果等情况予以公开并予备案，以方便选民了解和监督。

３．２建立和完善人大代表述职评议制度

人大代表述职评议制度，就是代表向选民或选举单位汇报履行职务的情况，回答他们的询问，并由选民或选举单位对代表工作进行评价的制度。这一制度既可以增进选民对代表的了解，利于对代表进行监督；又可以对代表形成一定的压力，促使其积极履职。间接选举产生的人大代表，可向选举其产生的人大及其常委会述职。对直选代表的述职评议可以灵活实施：一方面，可以设立代表述职接待日，明确规定一定的时间、地点，由代表向选民述职，听取选民询问、批评或建议；另一方面，可以实行选民评议要求登记的制度，当选民对某位代表不满或提出希望某位代表述职的要求时，可向代表服务机构登记，当要求某位代表述职的登记选民达到一定数量时，安排该代表的述职评议。根据上述评议，对代表职务履行较好的，应当予以鼓励或奖励；对不能认真履职的，根据情况承担相应的责任形式，直至提出罢免要求，与罢免程序相衔接。评议结果应当向全体选民和社会公开。

３．３增加代表责任的承担方式如上所述，单一的责任形式不利于选民和原选举单位对代表进行监督。因此可以考虑增加以下几种责任形式：

３．３．１警告。对于不积极履职、敷衍塞责的代表，可以向其提出警告。

３．３．２经济责任。即如果代表执行职务不够勤勉，按照选民或原选举单位评议时对代表的评价，扣发其部分或全部的代表职务薪金和补贴。

３．３．３建议辞职。当出现代表怠于履行职责、其本职工作确实太忙无暇履职、代表身体不适无法正常履职等情况，而代表本人又未提出辞职，且不适合或不方便启动罢免程序时，可以向代表提出建议辞职。如果该代表不接受选民的辞职建议，且履职状况未有所改善的，将可能被选民提出罢免要求。

从理论上讲，选民选举某位代表作为自己的利益代言人，主要是基于信任。当选民对代表决

定适用上述某种责任形式时，就是对原先的信任产生了怀疑。因此，当代表被决定承担上述责任形式时，即使不服也没有必要设定申诉程序。因为述职评议已经提供了申辩的机会，承担这种责任意味选民对你不再信任，选民的信任感不是靠申诉能赢回的，而是靠积极为民谋利的履职工作。代表此时应当做得应当是尽快找出不足，积极整改、认真履职，以期重新赢回这份信任。当然，增加责任形式的目的不在于惩罚，而在于敦促代表积极履职，在具体适用时要适度把握。

参考文献：

［１］邹平学：《完善人民代表选举产生机制的若干思考（下）——为纪念人大制度５０周年而作》，《法学评论》２００５年第１期；

［２］谢宏章：《人大代表履行职务存在的问题与对策》，《人大研究》２００４年第２期；

［３］李祖全：《试析人大代表的“代表责任”》，《行政与法》２００４年第３期；

［４］蔡浩然：《对人大代表实施监督之刍议》，《人大研究》２００２年第９期（总第１２９期）。责编／韩江校对／欢欢

（上接第７１页）

落实以下责任分工：一是对务工青年的犯罪预防，由各用工企业负责，镇企业经委、团委、妇联等部门督促落实。本着“谁用工，谁负责”的原则，强化企业法定代表人在预防青少年违法犯罪方面的责任；将外来青工纳入企业青工管理范围，与本地青工按同样的要求落实教育管理措施。二是对中、小学生的犯罪预防，由各中、小学校负责，综治办、派出所、法庭、教育办公室等部门督促落实。三是对务农、个体经营者和社会闲散人员等的犯罪预防，由镇工商所、税务所、个体劳协等协助村委会作好工作。镇党委、政府从服务入手，通过解决实际问题，引导他们主动参加犯罪预防活动。

３．３着力塑造农村青少年良好的心理品格。一是针对青少年法制观念淡薄的心理特点，加强对青少年的法制教育。各中、小学校要开设法律常识课，并经常请政法干部、法制宣讲团的同志进行法制教育辅导。进而增强他们的法制观念，提高知法守法的自觉性。这不仅是保证青少年健康成长的一项工作，也是预防青少年违法犯罪的一项治本的举措。二是学校要与家长一道努力为学生创造展示才能的机会，为他们开拓展现才能的空间，满足他们自我实现的需要。给予应有的尊重，多与他们进行交流；开展健康人格教育以及必要的心理辅导与心理咨询活动；对有不良性格尤其是有人格障碍的学生要运用心理咨询理论和技术，及时而有效地予以指导和治疗，以促进青少年人格健康发展。三是根据青少年心理的相容性特点，加强良好的群体的培养。青少年群体之间的心理具有很大的接近性和相容性，彼此容易形成共同的价值观。因此，建立一个良好的群体，形成健康成长的群体舆论和

集体意识，对青少年形成良好的心理很重要。四是改革对违法犯罪青少年的处分制度。实践中，对违法犯罪的青少年学生应采取多种教育挽救方式，努力遵循公正、透明、合法的原则，尽力体现人性化的特点。如建立申辩、申诉制度和免予处分制度，创新处分方式，保护他们的自尊心等，以减少因处分而产生的负面影响。

参考文献：

［１］张远煌：《犯罪学原理》，法律出版社２００１年８月；

［２］［意］贝卡里亚：《论犯罪与刑法》，中国百科全书出版社１９９３年版；

［３］宋文洪、康秀英：《家庭因素对男性青少年犯罪的影响》，载《预防医学文献信息》２００１年２月；

［４］康树华：《犯罪学》，群众出版社１９９８年版。责编／杨树熙校对／欢欢

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