[中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)]中期评估政策报告|

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《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》中期评估政策报告

发布人：胡驰     来源：     发表时间：2006-11-20     浏览次数： 2962    字号：大  中  小

《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》

中期评估政策报告

2001年，党中央、国务院制定并颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》（以下简称《纲要》），明确提出继续解决和巩固农村贫困人口温饱问题、促进贫困地区全面发展、为达到小康水平创造条件的奋斗目标。2005年是实施《纲要》的第五年，按照温家宝总理和回良玉副总理关于做好《纲要》实施情况中期评估工作的指示，国务院扶贫办组织有关部门、各省区市、科研单位和大专院校，对《纲要》的实施情况进行了全面、客观、系统的评估和总结，审慎分析了当前扶贫形势，对扶贫政策措施执行情况进行了评估，在此基础上，根据党的十六届五中全会精神，研究了“十一五”扶贫工作的部署。

专栏1  中期评估基本情况

根据温家宝总理、回良玉副总理的批示，以及国务院扶贫开发领导小组第三次全体会议的决定，国务院扶贫办从2005年3月开始，对《纲要》的实施情况进行了中期评估。为了提高决策的科学性和民主性，评估主要采取了四种方式：一是各省区市扶贫办自评，对《纲要》在本省区市的进展做出基本评价，提出目前的困难和政策建议。山西、新疆等省区的省级领导直接担任了评估工作的负责人。目前各省区市都完成了自评报告，并就边境少数民族地区、革命老区、生态脆弱地区、粮食主产区等贫困状况做出专题研究。二是专家评估，邀请国内长期从事农村和扶贫研究的专家对扶贫工作的基本形势、主要政策措施的实施效果以及外部环境的影响做出客观判断，形成了8个专题近20万字的报告。三是贫困村调查，与团中央和中国农大合作，动员500名大学生利用暑假大学生返乡的机会开展扶贫社会调查，访问了1万农户，获取了251个县、455个行政村、2786个自然村、8694户农户的有效数据。四是召开不同级别和类型的研讨会，我们先后召开了三次高级别的咨询专家会议，听取了中央政策研究室、中央财经领导小组办公室、国务院研究室等领导和国内主要研究机构资深专家的意见和建议；并数次召开各省扶贫办主任座谈会，听取基层意见。

一、当前扶贫工作形势

目前扶贫工作面临的总体形势正如温家宝总理所作的重要批示：“扶贫开发工作取得很大成绩，但任务仍然十分艰巨。”

《纲要》实施以来，新的党中央领导集体提出了以人为本的科学发展观和全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的发展目标，制定了减免农业税、增加财政转移支付、对贫困家庭子女教育的扶持和退耕还林等一系列有利于贫困地区经济社会发展、帮助贫困人口减负增收的政策措施，不断加大扶贫开发的工作和投入力度，教育、科技、交通、水利、农业、卫生、广电、林业等有关部门在制定和实施政策的过程中向贫困地区和贫困人口倾斜。这些符合我国国情，顺应时代要求，凝聚人民意志的指导思想和战略部署，极大地鼓舞了贫困地区干部群众自力更生，艰苦奋斗，改变贫穷落后面貌和脱贫致富的信心和决心。全国扶贫工作进展顺利，《纲要》实施取得阶段性成果：完成了4.51万个贫困村的整村推进扶贫开发规划；在全国认定了近800家扶贫培训基地，建成了国家、省、市、县四级贫困地区劳动力转移培训网络，培训了318万贫困农户劳动力实现非农就业；支持了一大批扶贫龙头企业，带动结构调整和农户增收；对不具备生存条件地区的150多万贫困人口实行了易地扶贫。贫困人口继续减少，贫困地区农村经济社会发生了深刻的变化。

首先，全国农村贫困人口数量继续下降，农民收入稳步提高。全国农村没有解决温饱的贫困人口由2001年底的2927万减少到2005年底的2365万，减少了562万；低收入贫困人口从6102万减少到4067万，减少了2035万。特别是2004和2005年，贫困人口和低收入人口都有较大幅度的下降。同时，贫困地区的生产生活条件有了较大改善，各项社会事业有了长足进步。重点县农民人均纯收入由1277元增加到1723元，年均递增幅度略高于全国平均水平。

其次，贫困地区的生产生活条件有了较大改善。《纲要》实施以来，国家扶贫开发工作重点县修建基本农田2176万亩，贫困户的粮食亩产水平从209.2公斤增加到239公斤（同期全国粮食亩产从284公斤增加到308公斤）；共解决了2772万人、2392万头大牲畜的饮水困难；新修公路及简易公路26万公里，使重点县公路总里程达到58.9万公里，比2001年增长了13.9%。到2005年底，重点县通公路、通电和通广播电视的自然村分别为79%，95.8%和87.6％。

第三，贫困地区的各项社会事业有了长足进步。2005年，重点县行政村中，73.2%有了卫生室、74.6%有了合格卫生员、71.2%有了合格接生员，比2001年分别提高了53.3，8.2和20.8个百分点，是增长幅度最大的阶段。重点县农村劳动力中，初中及以上文化程度的劳动力比例由2001年的41.3％增加到52.2％，增加了10.9个百分点；文盲、半文盲比重由16.1％下降到12.7%，下降了3.4个百分点。

我国新阶段扶贫开发取得的成就，不仅是解决了大多数贫困群体的温饱问题，更重要的是为国民经济持续健康发展，为缓解区域、城乡差距扩大趋势，为政治稳定、社会和谐、民族团结、边疆巩固发挥了重要作用。我国扶贫开发得到贫困地区广大干部群众的热烈拥护，同时为全球反贫困事业做出了贡献。2004年5月，世界银行与我国政府在上海联合举行全球扶贫大会，国际组织和其他发展中国家对我国政府大规模减贫经验给予了高度评价。联合国开发计划署在《2005年人类发展报告》中指出，“中国在全球千年发展目标中所做的贡献，给予再高的评价也不过分。如果没有中国的进步，整个世界在减贫方面从总体上说是倒退了。”

专栏2  中国扶贫成就在国际上产生广泛影响

世界银行行长保罗.沃尔福威茨在10月访问中国时说：众所周知，中国在过去20年是亚洲增长最快的经济体，并在此期间帮助4亿多人口脱离了每天一美元的贫困线。自1980年以来，中国的脱贫人口在发展中国家脱贫人口中占75％——这是一个惊人的事实，中国的减贫成就举世瞩目。

联合国《2005年人类发展报告》：2005年中国人类发展指数排名列第85位，比1990年排名上升了20位。按照1美元贫困标准，中国贫困发生率自1990年以来已经下降一半，提前完成了千年发展目标。

尽管扶贫开发取得了很大成绩，但今后的扶贫任务依然十分艰巨。

——需要扶持的贫困群体数量依然庞大，扶贫任务依然繁重。按照我国现行的年农民人均纯收入683元的贫困标准，目前全国农村仍有2365万人没有解决温饱问题，处于年收入683－944元的低收入群体，还有4067万人。两者合计6432万人，都是我们需要扶持的对象。在实际工作中，建档立卡的对象有近1亿人。根据世界银行和亚洲开发银行的研究报告，我国的贫困人口总数仅次于印度，列世界的第二位。

专栏3  中国贫困人口数量和贫富差距状况

根据世界银行《2005年世界发展报告》，按照1人1天消费1美元的标准，2001年中国贫困人口是2.12亿，总量仅次于印度的3.59亿。贫困发生率是16.6％，基尼系数0.45，最低收入10％人口的消费只占总消费的1.8％，而最高收入10％人口的消费占总消费的33.1％。这些数据都显示，我国不仅贫困人口绝对总量很大，而且贫富差距严重。

根据亚洲开发银行《亚洲2005年关键指标》的数据，2003年亚洲6.21亿低于消费1美元标准的贫困人口中，有1.73亿生活在中国，总数在全球处在印度3.27亿之后的第二位。

——贫困人口占有的自然资源和发展资本严重不足，加之自身素质不高，消除贫困的难度加大。一是目前的贫困人口主要分布在生产生活条件更差的地区，自然灾害频繁。根据中国农村贫困监测数据，2005年绝对贫困人口居住在山区的占50％，而连续贫困的群体有76％居住在资源匮乏、环境恶劣的深山区、石山区、高寒山区、黄土高原地区，46％人均耕地不足1亩。 2005年重点县有53.1％的行政村因自然灾害减产3成以上。在国务院扶贫办组织的大学生扶贫社会调查的455个贫困村（以下简称“455个贫困村”）中，2004年有300个遭受不同类型的自然灾害，占65.9％。二是劳动力素质低，自我发展能力差。2005年，重点县劳动力文盲率高达12.7％；而在连续2年贫困的农户中，劳动力的文盲率达到28.1％。455个贫困村中，小学文化程度的劳动力占29.6％，初中文化程度的占34.5%，共计64.1％。2004年，贫困户和低收入户中接受过各类培训的劳动力分别只占总数的13.5％和10.5％。三是收入来源单一，增收渠道窄。2005年，全国农民人均工资性收入占纯收入的36.1％，而在重点县农民人均收入中只占32.5%,低3.6个百分点。重点县70.5％的农村劳动力从事第一产业，外出打工的只占16.6％。四是贫困农户家计薄弱。根据中国农村贫困监测的状况，贫困农户的54.1％、低收入农户的47.2%人均家庭生活消费支出超过收入水平，需要借债度日。贫困家庭物质资本一般只能维持简单再生产，遇到灾害、市场风险和家庭变故时就返贫。据455个贫困村调查的情况，农户没有大型农机具的占86.4％；没有大牲畜的占34.6％；贫困农户借款中近一半来源于亲朋互助，得到过扶贫贴息贷款的只占农户总数的6.3％。

——贫困群体的弱势地位突出，收入差距不断扩大。2005年，重点县农民人均纯收入1723元，仅相当于全国平均水平3255元的52.9％。贫困农民收入上限与全国农民人均收入的差距从2001年的1：3.6上升到2005年的1：4.8。这种状况不仅不利于贫困群体的发展，而且会影响整个经济社会的健康发展。据对455个贫困村近万农户的调查，由于贫富差距扩大等原因，对家庭收入状况不满意的有51.2％，而对家庭财产、卫生等状况不满意的高达80％。

专栏4   农村居民收入差距

用五等份分布法，2004年农村居民最高收入的20％占有全部纯收入的43.6％，恩格尔系数达到39.8%，已接近城市居民平均水平。而最低收入的20％只占有全部收入的6.3％，恩格尔系数56％。也就是说，20％的农村居民生活在贫困线附近。

——贫困地区的粮食安全还没有从根本上得到解决。根据中国农村贫困监测情况，贫困农户和低收入农户的粮食消费量依然停留在人均150公斤的警界水平上。另据中国粮食经济研究会近期的一个研究报告，全国592个重点县中，有332个不同程度缺粮，涉及人口近1.3亿。山西、湖北、广西、重庆、陕西5省区市79个严重缺粮县，人均口粮只有195公斤原粮。而在国务院扶贫办重点调查的100个贫困村中，36.4％的农户不能满足基本口粮需求。随着退耕还林政策逐渐到期，缺粮问题有可能进一步凸现。

专栏5  退耕还林政策对贫困地区粮食问题的影响和趋势

1999年开始试点、2002年大规模实施的退耕还林项目，到2005年共涉及25个省区市和新疆生产建设兵团的1800多个县，国家累计安排的退耕还林任务一共是3.44亿亩，其中退耕地造林是1.35亿亩。试点期间共完成退耕任务1767万亩，都在西部贫困地区。2003－2005年，每年的退耕规模都在4000－5000万亩。根据国家有关政策，“十一五”中期以后，对这些地方的补贴将终止。退耕还林工程大规模实施后的补助政策也将在“十一五”后期陆续停止。届时，贫困地区的粮食供给状况有可能恶化。

从《纲要》实施五年来的情况看，我国扶贫工作已由“八七扶贫攻坚计划”期间以解决温饱为主转入解决温饱和巩固温饱并重的阶段。解决温饱难，巩固温饱、进一步提高贫困群体的自我发展能力更难，缩小贫富差距更是任重道远。

目前阶段，我国扶贫开发工作有四个明显的特点。一是脱贫成本增加。由于目前解决和巩固温饱的难度加大，所以脱贫的总成本比“八五计划”期间有明显提高。二是减贫速度减缓。上世纪80年代，全国农村贫困人口平均每年减少1350万，90年代平均每年减少530万。2002年到2005年平均每年只减少140万。三是贫困人口分布呈现点（14.8万个贫困村）、片（特殊贫困片区）、线（沿边境贫困带）并存的特征。14.8万个贫困村的贫困人口和低收入人口占其总人口的比重为33％，青藏高原延伸区的甘孜、阿坝和凉山州比重达40％左右，41个沿边境的国家扶贫开发工作重点县比重超过40％，都远远高于全国平均水平。四是贫困群体呈现大进大出的态势。在没有解决温饱的贫困人口中，87％的人群在年际之间有进有出。以2003年为例，当年有1460万人脱贫，同时又有1540万人返贫，使当年贫困人口总量增加了80万人。此外，根据世界银行近期的一个研究报告，中国目前约5％的贫困人口出现在1.2亿从农村进城务工的流动人口中，这也需要我们给予高度重视。

专栏6 特殊贫困区域的贫困状况

14.81万个贫困村的贫困状况：共有人口2亿人，其中农村人口1.8亿人。分布在东部的有15206个，占行政村总数的10.3％；中部有58624个，占39.6％；西部有74301万个，占50.2％。2002年贫困发生率为12.8％，低收入发生率为20.2％，明显高于全国3%和6.2％的水平。自然村通公路率为66.8%（75％），通电率为89.8%（93.3％），通电话率为40.2％（59.1％），接受电视节目率为78.0%（86.5%），有卫生室的村为60.9%(70.2%)，有合格乡村医生和接生员比例分别为64.3%(72.3%)和60.9%(69.6%)，明显低于重点县平均水平（括号内为重点县数据）。

青藏高原及延伸区的贫困状况：2001年《纲要》开始实施，将西藏作为一个特殊的集中连片贫困地区整体加以扶持，同时，将四川、云南、青海、甘肃四省的25个藏区县认定为国家扶贫开发工作重点县。这个区域的共同特征是，自然条件恶劣，生态环境脆弱，贫困发生率高，贫困程度深，而且是“三种势力”活跃地区，对政治稳定有直接影响。以四川的甘孜、阿坝、凉山三个民族自治州为例，贫困人口和低收入人口占总人口的37.8％，三州的农民人均收入分别为全省平均水平的46％、64％和80％。

沿边境贫困带的贫困状况：祖国边境共有135个县，资源匮乏，交通不便，物质资本薄弱，民族问题、宗教问题、毒品问题乃至恐怖主义等因素错综复杂。其中有41个国家扶贫开发工作重点县，占总数592个6.9％；生活着2100万各族群众，其中贫困人口68.2万，贫困发生率11.5％；低收入人口169.4万，低收入发生率28.5％。总的看，135个县的总体经济社会结构落后全国发展水平一个阶段，对国家安全和边疆稳定非常不利，应作为一个整体进行扶持。

在工作难度加大的同时，部分地方却不同程度的出现了对扶贫工作的畏难和放松情绪。如果不得到及时的纠正，必将影响未来扶贫工作的进程。

中期评估结果显示：扶贫开发是坚持以人为本科学发展观的具体体现，是构建社会主义和谐社会的重要内容，是全面建设小康社会和建设社会主义新农村的一项重要任务。

科学发展观的核心是以人为本，坚持全面协调可持续的发展。扶贫工作的对象是人们普遍关心的弱势群体；扶贫开发的重点区域——革命老区、少数民族地区、边疆地区和特困地区是统筹区域发展的侧重点。所以，搞好扶贫开发是落实科学发展观的具体体现。

和谐社会是人与人和睦相处的社会。关心、支持贫困群体是社会和谐的基础。首先，贫困产生的心理失衡，会使原本并不严重的社会问题放大，导致少数群众与社会的关系恶化，甚至造成社会动荡。中期评估中，我们组织中国农大500名学生对近万农户进行入户调查，结果显示，由于贫富差距扩大等原因，51.2％的农户对家庭收入状况不满意，80％的农户对家庭财产状况和医疗卫生服务等不满意。这必须引起我们的高度重视。其次，贫困引发的紧张心理，会对人们的社会行为产生连锁反应。如果贫困人口不能获得公平的发展权利和机会，就会使社会其他阶层陷入对贫困的恐慌，那么人们参与竞争的方式就会更加激烈，就会打破人们共同制定的规则，导致人与人之间不能和睦相处。这是当今经济活动中出现恶性竞争的一个重要原因。第三，贫困现象的长期存在，还会造成对自然资源的过度利用和开发，使人与自然的和谐遭到破坏。因此，扶贫济困不仅关系到贫困地区、贫困群体的利益，而且关系到社会的和谐发展，是全社会的共同责任。

目前，各地都在部署社会主义新农村建设，对于扶贫开发在新农村建设中处于什么样的位置，各地的认识是有不同的，有些地方甚至存在着扶贫工作被淡化、被边缘化的倾向。评估认为，贫困地区是新农村建设的难点和工作重点；消除贫困是新农村建设的前提和基础；扶贫开发是新农村建设的组成部分；整村推进扶贫开发同样是新农村建设的好形式、好抓手、好平台。

为什么说贫困地区是新农村建设的难点和重点？尽管改革开放以来贫困地区状况有了很大变化，但是与全国比较，发展依然严重滞后。2005年，592个扶贫重点县农民人均纯收入1723元，仅为全国平均水平3255元的52.9％。重点县人均国内生产总值不足全国平均水平的一半；人均财政收入仅相当于全国平均水平的1/6。换一句话说，目前重点县的经济发展水平比全国平均水平落后15－20年。贫困地区要赶上全国发展水平，难度确实很大，必须作为工作重点。

为什么说消除贫困是新农村建设的前提和基础？到2005年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口还有2365万人，他们的收入上限（683元）仅仅是全国农民人均收入(3255元)的21％；低收入贫困人口还有4067万人，他们的收入上限（944元）仅仅是全国农民人均收入的29％。没有解决温饱的贫困人口和刚刚越过温饱线但还不稳定的低收入人口总计6432万人，而我们建档立卡的工作对象有近1亿人。如果这样一个庞大的人群长期不能稳定解决温饱，新农村建设又从何谈起呢？

为什么说扶贫开发是新农村建设的组成部分？目前整村推进扶贫开发的建设包括六方面内容：一是改善基本生产生活条件的基础设施建设（通水、通路、通电、通广播电视、通电话，建设基本农田）。二是提高人口基本素质的社会事业建设（落实九年义务教育、“十一五”期间每个贫困农户有一个劳动力接受培训）。三是增加收入的产业建设（村有骨干产业、户有增收项目）。四是树立文明新风的精神文明建设（和谐农户评比、乡规民约制定）。五是规范有序的民主政治建设（普法教育、规范村级议事制度）。六是以村党支部建设为核心的村级组织建设（村支部书记做到公道正派，为民办事）。这六个方面与新农村建设的五个要求是一致的。

为什么说整村推进扶贫开发是新农村建设的好形式、好抓手、好平台。说它是一个好形式，是因为这种形式能够让农民得到实实在在的好处；说它是一个好抓手，因为它看得见、摸得着，能够突出重点；说它是一个好平台，因为它能够把各方面的力量整合起来，集中起来。

总之，《纲要》实施以来扶贫工作取得很大成就，但扶贫工作任务仍然繁重。未来五年如不继续全面加大扶贫工作和投入力度，已经昭示国人多年、引起世界关注的《纲要》所确定的战略目标就难以如期完成。如果收入差距扩大的趋势得不到有效控制和扭转，就会影响社会和经济的健康发展。因此，各级党委和政府必须把扶贫工作作为国民经济和社会发展的重要内容，加大力度，强化措施，确保《纲要》和“十一五”规划目标的如期实现。

二、“十一五”扶贫工作的基本思路和主要措施

“十一五”扶贫工作的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻十六届五中全会精神，全面落实科学发展观。紧紧瞄准贫困人口，以整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫为工作重点，不断加大扶贫工作力度和投入力度，大力推进贫困地区新农村建设，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会奠定基础。

“十一五”扶贫工作的目标是：基本解决农村贫困人口的温饱问题，并逐步增加他们的收入；按照建设社会主义新农村的要求，基本完成14.8万个贫困村的整村推进扶贫规划，即：实现人均南方有0.5亩以上、北方1-2亩的基本农田；每户有1个以上劳动力接受劳务输出技能培训或农业实用技术培训，并有一项稳定的增收项目；基本实现行政村通广播电视，自然村通电，具备条件的建制村通公路；继续解决人畜饮水困难，努力提高饮水安全水平；基本实现行政村有卫生室；全面普及九年义务教育。

为了实现上述目标，“十一五”扶贫工作要坚持以下基本原则：必须继续坚持开发式扶贫的基本方针，辅之以救济救助式扶贫，并逐步探索建立农村社会保障体系。必须明确扶贫工作首先要帮助没有解决温饱人口，但同时又要最大限度地涵盖没有稳定解决温饱的低收入贫困人口。必须继续坚持紧紧瞄准贫困群体，让贫困群体得益。必须继续坚持自然资源和人力资源开发并重的原则，高度重视贫困人口素质的提高。必须继续坚持贫困地区经济社会的全面发展。必须继续坚持政府主导、社会参与和群众自力更生相结合。必须尊重贫困群体的参与权和受益权，使不同性别、民族、社会阶层的群众共享发展成果。

为了实现上述目标，“十一五”期间扶贫工作的主要措施有七条：一是瞄准贫困群体。要采取有针对性的帮扶措施。对具有劳动能力的贫困人口，着力帮助提高自我发展能力；对丧失劳动能力的贫困人口，给予必要的救济、救助；有条件的地方要探索建立农村最低生活保障制度。

专栏7 目前我国农村贫困人口的构成情况

根据民政部提供的数据，目前各项社会救助制度纳入的救助对象总数超过1亿人，其中，每年有7000万左右的灾民能够得到灾害救助，民政部门直接救助的经常性救助对象5000多万人，包括城市低保对象2200万人，农村五保对象300多万人，农村特困救助和农村低保对象约1500万人，城乡医疗救助对象800多万人。

另据国家统计局2004年12月的研究报告《农村贫困群体分类研究》，目前我国农村未解决温饱的贫困人口中，4年中有3年经历贫困的长期贫困户只占总数的12.4％；4年中只有1年经历贫困的短期贫困户高达65.7％，大部分是由于自然灾害和其他意外事故。该报告还显示，在未解决温饱的贫困人口中，残疾人口占到1.2％，患大病人口占0.5％，长期慢性病人1.8％，体弱多病人口占3.8％；而健康人口占92.7％。这些事实都说明，大部分贫困人口是可以通过开发式扶贫解决温饱，摆脱贫困的。

二是因地制宜实施整村推进扶贫开发。已经完成和正在实施规划的贫困村，要按照新农村建设的标准，抓巩固提高，并研究后续管理机制。还没有启动的贫困村，要进一步完善整村推进规划内容。重点抓好六个方面的建设。力争“十一五”期间全面完成14.8万个村的建设。

三是加大培训力度，努力提高劳动者素质。根据劳动力市场的需要，不断提高培训质量，努力提供就业和维权服务。力争“十一五”期间每个贫困农户有一个劳动力接受培训。

四是抓好产业化扶贫，调整农业结构，培育增收产业。力争“十一五”期间每个县有1－2个有带动力的龙头企业。

五是加强扶贫资金管理，提高使用效益。改革和完善扶贫资金分配方式，健全、规范资金管理制度，加强审计、社会和舆论监督。

六是动员社会各界积极参与扶贫开发。加大东部地区对中西部贫困地区对口帮扶力度，不断完善机关定点扶贫工作，鼓励和支持中介组织、民间组织参与扶贫项目的实施。

专栏8  国内外慈善捐款情况对比

美国的富裕阶层每年通过各类基金会做出的慈善公益捐助有6700多亿美元，占到了GDP的9%。而我国的捐助金额据测算仅占GDP的0.1％。我国国内工商注册登记的企业超过1000万家，但有过捐赠纪录的不超过10万家，意味着有99％的企业从来没有参与过捐赠。

七是切实加强对扶贫开发的领导。要把扶贫开发纳入国民经济和社会发展的总体规划中。在制定有关重要政策时，要对该项政策对贫困地区、贫困人口可能产生的影响进行评估。贫困地区的各级党委和政府要以扶贫开发、建设社会主义新农村统揽全局。要继续落实扶贫工作责任制。要进一步完善、充实和加强各级扶贫工作机构，使之与扶贫工作的长期性、艰巨性和重要性相适应。

从扶贫工作的角度讲，完成“十一五”目标的关键是要完善新阶段扶贫工作的机制。只有健全的机制，才能使工作规范化、制度化，才能巩固扶贫工作的成果。目前要从以下7个方面强化扶贫工作机制：

一是贫困瞄准机制。扶贫工作与一般农村工作、区域发展工作的最大区别就是，我们的工作对象是贫困人口，工作的主要目标是减少贫困人口，解决贫困人口的温饱问题。因此，各项工作措施必须落实到人，采取更有针对性的帮扶措施。瞄准穷人的基础性工作是建档立卡，并实行动态管理。要逐户摸底，建档立卡，做到村有卡、乡有册、县有簿。在这方面，要解决四个问题。首先要解决畏难情绪，克服怕做艰苦工作的心理。这是我们的基础性工作，难度再大也要做。其次要消除怕建档立卡后贫困人口增加的顾虑，我们的实际工作对象比统计局的抽样调查人数多是正常的，我们的工作对象会涵盖在贫困边缘波动的人口。再次是解决投入问题，调查摸底需要一定的工作经费，需要从中央和地方两个方面解决问题。建档立卡如何保证公正，关键在公开透明。最后要克服平均主义。农民本身是有平均主义倾向的，但是扶贫资金的使用不是普惠的，是固定指向穷人的。贫困农户名单的确定要采取参与式方法，张榜公布，确保公正。财政扶贫资金支持的项目，重点向贫困户倾斜，不能搞平均主义。要落实工作责任，采取领导联系、干部挂钩、党员帮扶、户与户结对等多种形式，把帮助贫困农户脱贫的责任落实到人。江苏、湖北、重庆、四川、新疆等省区市在这方面的工作做的比较扎实，提高了扶贫工作的针对性，提高了有限扶贫资源的使用效率。

二是群众参与机制。农民是新农村建设的主体，贫困人口是扶贫工作的主体。主体包括两层含义，一是受益主体，二是参与主体，这是不能忽视的重要方面。群众参与确保规划从农民最迫切的需求出发，克服形象工程和花架子。忽视农户参与，必然事倍功半。建立参与机制也要解决几个认识上的问题。首先要相信群众。不要总认为自己比农民高明。包办代替、强迫命令，有时愿望很好，结果往往适得其反，历史上教训很多。更何况，改革开放快30年了，农民的觉悟和参与公共事务的能力都有很大提高，干部必须转变观念。其次是不能怕麻烦。温家宝总理在新农村建设省部级研讨班上讲，民主的推进有时要麻烦一点，但不能怕麻烦。民主管理的要义就是用严格的程序保证结果公正，群众支持。只有建立一套公开、透明、严格的程序，才能保证结果的公正，一事一议的过程就是统一认识的过程，纠正错误的过程，也是提高干部威信的过程。最后要保证贫困农户的代表参与到决策过程中。同样一个贫困村中，富裕户和贫困户是有不同需求的，而贫困户处于弱势地位，他们的声音有时容易被忽视，因此，在扶贫规划的制定和实施过程中，必须有贫困农户的代表参加。仪陇的试点中，在这方面有很好的尝试，创立了“村党支部行使领导权、村民代表大会行使决策权、村民委员会行使执行权、村民监督委员会行使监督权”的民主管理方式。村干部在实践中提高了认识，尝到了甜头。有的村干部说，过去我们几个干部定下的事情，明明对大家有利，要为大家谋利益，可是村民经常不相信，不支持，我们也觉得很委屈。现在有什么事情大家一起讨论，有不同意见在讨论中就解决了，定下来的事情就办，过去觉得难办的事情都好办了。

三是力量整合机制。资金不足、力量分散是目前农村工作中大家共同关心的问题，在扶贫工作中同样存在。扶贫工作单靠扶贫部门的力量是不够的。目前中部完成一个村的任务大约需要300万元，西部还要多一点，从已实施的村来看，其构成大体是：扶贫资金将近100万元，整合不同部门资金40－50万元，其余靠群众投工投劳。因此，必须动员不同渠道的资金，调动不同方面的积极性。要从三个方面做起：首先要充分发挥扶贫开发领导小组的协调作用，陕西和河北在这方面有很好的经验。其次要有一个好的规划，明确目标才能集中力量。最后要坚持我们的一贯做法，“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”，扶贫资金起到引导和粘合的作用，充分肯定各部门的贡献，保证原有资金渠道不乱。为了做好这方面工作，我们去年先后与10多个部门联合发文，共同促进整村推进扶贫开发工作；在仪陇县的试点更是动员了20多个部门参与。各级扶贫部门要利用好这些文件和机制，充分调动各部门的积极性。在整合机制方面还有一个问题是地方配套资金，家宝总理在国务院第123次常务会议上反复强调要发挥中央和地方两个积极性，对地方各级政府的扶贫投入要提出要求，根据不同财力确定不同的比例。

四是企业带动机制。没有产业支撑的“新农村”只能是表面繁荣，不能长久。贫困地区调整结构、贫困农户增加收入，一定要有龙头企业带动。因为贫困农户的自我发展能力更弱，结构调整中更需要企业带动。贫困地区要制定产业化扶贫规划，为龙头企业提供良好、宽松的发展环境。龙头企业要与农户建立互惠互利的利益机制，为贫困农户提供技术、信息、农产品收购等方面的服务。河南、江西、湖北、云南和广东等省在这方面都有很好的经验。

五是培训服务机制。要探索政府主导、市场运作的机制。在培训方面，用于贫困地区劳动力转移培训的经费要占到财政扶贫资金的10％，同时努力形成企业支持、个人负担、社会捐助和利用信贷资金的多元投入机制。在就业维权方面，要充分发挥中介组织的作用。

六是社会动员机制。社会扶贫潜力大，随着国民经济的增长和公民意识的觉醒，三次分配的比例会逐步增加。社会扶贫意义大，不仅在于动员更多的资源，而且在于在全社会形成互帮互爱的良好风气，促进社会和谐。因此，在强化原有工作手段的同时，努力开辟更多的渠道、探索不同的方式。要从三个方面加大工作力度：首先是宣传动员，感动社会。让更多的人了解农村，了解穷人。其次是建设网络，提供服务。让那些有志于扶贫事业的人及时了解贫困地区和贫困人口的情况，为他们的善心活动提供服务。最后是政策引导，舆论鼓励。要和社会主义荣辱观的教育结合起来，树立扶贫济困光荣的社会氛围。

七是激励奖惩机制。开展绩效考评，建立激励机制，改革和完善扶贫资金分配方式，防止“干好干坏一个样”，更要避免“工作没成效、反而多拿钱”。进一步加强扶贫资金和项目管理，各级都要有明确的工作任务，确保如期实现目标。

责任编辑：任铁民

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