金融监管体制创新_从分业到混业
中国经济时报/2003年/06月/09日/
金融监管体制创新:从分业到混业
安志达
作为西方国家金融监管创新的主要标志,一方面是在美国、日本、韩国等国废止了长期以来实行的金融分业监管的银行制度,代之以金融混业监管。另一方面欧洲则积极推进统一金融监管组织和制度的金融监管创新。现代金融监管体制主要有三个基本构成要素,即监管主体、监管客体和监管手段。金融监管体制的改变首先是金融监管主体法律地位和监管组织、制度的改变,世界监管制度趋同化、监管组织统一化的趋势,是世界金融监管创新的主流和方向。
20世纪80年代以来,世界金融体系发生了巨大变化。与金融体系的变化相适应,世界金融监管体系也进行了相当程度的监管组织、制度和技术上的创新和改革。本文将以美国、欧洲和日本等西方国家为例来进行说明。
美国联邦和州金融当局的
多重监管主体
迄今为止,美国金融监管体制是一种拥有多重监管主体的监管体制,即联邦监管当局和州监管当局并行地发挥对金融机构的监管机能。这种监管体制有称作 双线多头式 监管体制,也有称作 伞型监管体制 ,笔者认为:迄今为止美国还是由多重监管主体针对不同的金融机构实施监管,所以仍应称之为 机构监管体制 。
美国机构型监管的监管主体主要由以下几方面组成:
(1)金融控股公司和银行监管主体
美联储(FRB)负责对金融控股公司、外国银行(含金融控股公司的美国子公司)及加入联邦储备体系的国民银行、州立银行的监管;而金融控股公司的子公司则由各个不同领域的专门监管主体来分别监管。如银行子公司由货币监理署监理;证券子公司由联邦证券交易委员会(SEC)监管;保险子公司由各州的银行、保险管理机构监管。
此外有权对银行实施监管的还有货币监理署(OCC)、储蓄监督局(OTS)、联邦存款保险公司(FDIC)、国家信用合作社管理局(NCVA)、联邦住宅金融委员会(FHFB)和各州的银行保险管理机构、州银行监管员联席会议等。美国金融界对由历史原因形成的众多银行监管主体颇有微词。他们甚至抱怨说:美国银行最多可能面对8个监管当局的调查。
(2)证券监管主体
美国对证券市场的监管主体是全国统一的监管机构!!!联邦证券交易委员会(SEC)。美国之所以有全国统一的证券监管主体,是因为美国证券公司自由化经营所致。美国证券公司开业无须事前批准,所以就没有市场准入和资本规模限制等方面的监管手续。证券监管当局的工作量比银行监管当局的工作量要少许多。证券委的监管目标是完备和维护市场约束机制。所以其工作重点放在对信息披露和投资人权利的保护方面。在这个意义上讲,证券委的性质不像是代表国家行使监管权力的监管主体,更像是接受投资人委托的监管代理人协会。
与上述证券监管主体对证券介入方式正好相反,美国保险监管主体对保险业的监管是高度分散的。各州都有自己的保险监管机构,仅负责对本州范围内保险公司的市场准入和业务监管。美国没有像联邦证券交易委员会那样的联邦政府统一的保险监管主体,只有全国保险监理官协会(NAIC)行使对保险自律机构的监管。
以上这种复杂的监管主体和监管状况,是美国近百年金融发展史中自然形成的,既有监管主体在监管业务上的需要,也有联邦政府与各州权力分配和权力制衡的原因。美国要把这种分散、多极的监管主体像英国和日本那样统一成一个监管主体是相当困难的。
但是应当注意的是美国现在已经开始尝试进行金融监管创新。首先在 1998年金融服务法 中创立了 金融控股公司 这一新的法律范畴,同时废除了 1956年银行控股公司法 中禁止银行控股保险公司的条款。之后在 1999年金融服务现代化法 中又提出了 联合经营 这一全新的法律概念,并且废除了延续半个世纪的 格拉斯-斯蒂格尔法 。从此美国放弃了金融分业制,开始了金融业联合经营的混业制。在这个意义上讲, 1999年金融服务现代化法 所确立的混业经营和混业监管体制,是美国联邦储备体制建立以来最重大的一次金融监管创新。
统一性!!!欧洲金融
监管框架的变化
众所周知,欧洲是国际金融监管的核心,最著名的国际监管组织如巴塞尔银行监管委员会、证监会国际组织、全球金融体系委员会、欧盟经济和金融委员会、欧洲证券市场监管贤人委员会等,每年都会针对全球金融监管问题发表报告,提出最佳作法指导原则。
这些国际监管组织发布的带有指导原则的报告对欧洲监管框架产生了重要影响。其中巴塞尔银行监管委员会发布的 新巴塞尔资本协议 和欧洲证券市场监管贤人委员会发布的 拉穆法卢西报告 对欧洲金融监管创新方面所产生的作用更是不可忽视的。
新巴塞尔资本协议的目的是针对信用风险和操作风险提出新的指导性监管原则,即所谓 三个支柱 。这三个支柱的原则适用于所有银行,但也不是硬性规定必须执行,巴塞尔银行监管委员会只是提供了一个监管范本的数种选择。但是由于 三个支柱 的技术标准很高,目前能真正贯彻、落实的只有欧美的大银行。所以这些监管原则首先是对欧洲的监管框架发生作用。
拉穆法卢西报告是由欧洲证券市场监管贤人委员会主席亚历山大∀拉穆法卢西领导完成的报告。这是针对是否成立欧洲统一的证券监管组织而提出的政策建议。拉穆法卢西报告不是像新巴塞尔资本协议那样提出针对监管的技术或标准方面的指导原则,实际上拉穆法卢西报告是在敦促形成欧洲统一的监管原则,最终向建立一个泛欧洲的证券监管联盟迈进。
拉穆法卢西报告提出了统一欧洲金融市场游戏规则的问题。如建议对证券发行者颁布统一的核准文件,制定现代化的上市标准;制定专业投资机构明确的行为准则;制定现代化的投资基金和养老基金规则;要求欧洲上市公司实行统一的国际标准;对有影响力的证券等交易所实行欧洲单一标准。如果按拉穆法卢西报告建议的那样,统一了欧洲金融监管标准,那么关于执行这个统一监管标准的制度性框架也就迎刃而解了。
现在欧洲的监管框架正在发生变化。欧洲最近越来越多的国家在考虑实行金融混业经营和混业监管。英国和一些北欧的国家如挪威、丹麦、瑞典、匈牙利、卢森堡等也都采取了混业监管的模式,把金融监管权统一于一个金融监管当局之下。另外,德国也在计划把德意志联邦银行和保险监管、证券监管机构合并,成立像英国金融服务监管局那样的统一监管组织。虽然德国地方政府还保留对证券市场监管的权力,但统一的金融监管当局将主导整个德国金融业的监管。
大努力来统一国际银行业务的监管规则,统一审慎性标准。1988年巴塞尔银行委员会建立了统一以风险为基础的资本标准,以后又建立了有关交易风险的统一测度方法。欧盟的许多行政令也都反映了统一性的问题。如欧盟发布的 第2号银行令 、 持有基金令 和 支付能力比率令 都是与巴塞尔银行委员会的协议、原则相一致的。另外在对不同类型金融机构实施统一监管方面,欧洲许多国家取消了银行与非银行金融机构的区别。如法国在1984年取消了商业银行、储蓄银行和中长期信贷银行的区别;瑞士在1990年修改了 银行法 将银行与非银行金融机构及证券公司置于同一法规监管之下。
欧洲金融监管框架的发展方向已基本确定,这就是在统一金融监管标准的同时向建立欧洲统一的中央监管联盟的目标前进。现在欧洲已经出现了实现这一目标的一系列政治和经济的前提条件。如欧洲进一步在政治制度上向联邦结构发展;欧洲范围跨国经营银行、证券、保险业务的大型金融控股公司已经诞生;处理金融危机合作体制逐渐完备;最终令各国放弃监管主权而修改欧盟条约的时机渐趋成熟等。以上这些前提条件为各国监管机构的联合监管,以及为进一步订立统一监管标准,建立统一监管组织提供了机制上的可能性。由于欧洲是国际金融监管的核心,所以欧洲金融监管制度和组织的创新也必将对全世界各国金融监管体制产生影响。
监管组织创新!!!
日本金融厅的成立
战后50年来日本的金融管理体制是一种重行政、轻监管的金融行政管理体制。在1998年日本金融监管体制改革前,金融监管主体是大藏省和日本银行。而日本银行在行政上接受大藏省监管,所以作为金融行政主管机关的大藏省把金融行政权和金融监督权集于一身,形成高度集中的金融监管权。但是历史证明日本政府对这种高度集中的金融监管权没能很好运用,以至使日本金融机构在80年代形成巨大的金融泡沫。
1992年以后至亚洲金融危机后的1998年,日本的金融监管机构开始出现一些变化。首先对银行的监管职能由原来隶属于大藏省银行局的检查部改为直属大臣官房的金融检查部来执行。这样的隶属关系使监管机构能够摆脱银行局的行政干预的影响,有了相对独立性。但是仍然隶属于大藏省官房,其监管工作仍不能从大藏省的行政干预和影响下摆脱出来。这时还不能说日本已经有了独立行使监管职能的金融监管机构。
1997年3月日本政府提出了 金融监督厅设置法案 。1998年6月金融监督厅开始在总理府直接管辖下运作,证券委也从大藏省划归金融监督厅管辖。1998年12月金融再生委员会成立。该委员会由国务大臣任委员长,是与大藏省平级的行政机构,并且在金融危机时,有代理首相处理危机的权力。金融监督厅直属于金融再生委。这时大藏省的监管权力已被大大削弱。
2000年7月,金融监督厅又一次改名为金融厅,接收了原大藏省检查、监督和审批备案的全部职能。至2001年1月日本行政机构改革正式开始,大藏省改名为财务省。这样财务省与金融厅真正成为两权分立,分别执掌金融行政和金融监管的政府机构。
西方发达国家金融监管的制度和组织创新以英国和日本最为典型。英国虽然成立了统一的监管机构,但是原来的金融体制也是一种混业体制,所以对金融业的影响并不太大。而日本在废除严格分业制度之后组建了统一监管机构,这一系列变化无论对于金融行政当局还是金融机构,其影响和冲击都是相当巨大的。现在日本所有大都市银行都重组成为金融控股公司就是监管体制变革的直接后果。
日本金融厅作为统一的金融监管组织,其在监管组织和制度方面的创新对中国也有一定借鉴
格局最终也将会向统一监管主体的金融监管格局过渡。
(作者单位:中信国际研究所)