行政征收程序论--以集体土地征收为例-征用土地公告办法--中顾土地纠纷网
行政征收程序论——以集体土地征收为例
文章来源：中顾网 作者：佚名 点击数：5525 评论:0条 更新时间：2009-9-1 17:15:42
现行集体土地征收程序因立法者奉行“国家本位”观念所构建，致使集体土地所有权人、使用权人难以通过法定的集体土地征收程序实现维护自身合法权益的目的。
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转为“国家所有”的审批程序，它的功能是改变了土地所有权关系。我国虽然是“地大物博”，但可利用的土地资源并不富裕，所以，以“双重审批”制度来控制集体土地的流失，与国家发展农业的基本国策基本一致。
1.“农用地转用审批”程序
《土地管理法》第44条第1款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”这是农用地转用审批程序的基本规定。此条款仅规定了农用地转用审批适用的条件，但并没有明确行使审批权的主体。中国各地的实际情况千差万别，“一刀切”的规定虽然有助于国家政令统一，但实际效果往往不尽如人意，虚置国家层面上的“统一规定”情形时有发生。所以《土地管理法》对于农用地转用审批权采用了中央与地方、上级与下级政府之间适度分权的控权模式：
(1)国务院审批权。在涉及农用地转为建设用地时，由国务院行使审批权的情形有：第一，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目;第二，国务院批准的建设项目占用土地。[3]第1种情形属于“中央对地方”或者“上级对下级”政府之间的法律监督，与《宪法》、《组织法》规定相一致。第2种情形属于国务院“自我监督”或者“自我慎思”，其实际效果取决于国务院自我拘束程度的宽严。由于在当下行政体制中已无更高层级的审批主体，且又没有比较有效的横向控权机制。所以，这样的制度设计实效性总是令人产生合理怀疑。当然，如果配套实施一个良好的国务院内部分权机制，可能会减缓这个制度某种先天缺陷所产生的弊病。
(2)市、县政府审批权。在已经批准的土地利用总体规划内将农用地转为建设用地，由原批准土地利用总体规划的机关按土地利用年度计划分批次批准。在已批准的农用地转用范围内，市、县政府有权审批具体建设项目的用地。[4]市、县政府审批权行使有两个法定条件：第一，存在一个已经过合法审批的、分批次的土地利用年度计划。第二，存在一个具体建设项目需要用地。由于市、县政府与土地使用者关系“密切”或者它本身可能就是一个“土地使用者”，所以，为其审批权行使设置较为严格的法定条件是十分必要的。
(3)省级政府审批权。除国务院和市、县政府审批的建设项目用地外，其他建设项目用地审批权由省级政府行使。[5]省级政府居于国务院和市、县政府之间，在法律地位上具有特殊意义。它既要执行国务院的决定与命令，又要顾及到地方利益，由它来行使其他建设项目的用地审批权，可以兼顾各方的利益增长，协调中央与地方的利益冲突。
2.“征收审批”程序
如前所述，征收审批的法律效果是改变所征收的土地所有权的性质，即从集体所有改变为国家所有。基于行政效率等因素的考虑，“征收审批”程序可以与“农用地转用审批”程序同时进行。所以，如果批准农用地转用程序中，同时已办理征地审批手续，那么，就不再需要另行办理征地审批。根据所涉农用地的性质、面积，《土地管理法》将“征收审批权”分别授予国务院和省级政府行使。
(1)国务院的审批权。基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷和其他土地超过70公顷的征收，由国务院审批。[6]也就是说，凡是征收基本农田，不论所涉面积多少，一律由国务院审批。[7]此项立法规定反映了国家对基本农田的高度保护，因为它涉及到13亿人的基本生活能否得到满足的问题，具有固本国体的重要功能。
(2)省级政府的审批权。除国务院审批权限外，其他征收土地的，由省级政府审批，并报国务院备案。(8)根
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