行政案件异地管辖冷思考
行政案件异地管辖冷思考
一、背景
近年来随着经济建设的快速发展,行政机关与老百姓的矛盾日益加深,导致行政案件的日益增多。而我们现在的体制内行政机关在利用人脉关系、社会资源方面还存在许多优势与潜规则。为了有效的缓解行政机关所在地的人民法院审理行政案件过程中所受到的压力,保障行政案件的公平公正审理,一些地方尝试行政诉讼管辖制度改革。将大量有管辖权的基层人民法院的不宜审理的行政案件通过中级人民法院的指定交由异地指定的基层人民法院审判。以浙江地区行政案件异地管辖为典型,在一段时间内取得了一定的效果。但是当这种模式固定下来之后仍会出现之前存在的问题,行政机关对司法的干预,只不过这次变成了不同地方的行政机关相互的利益交换。最高院希望通过加大指定管辖、异地审理力度,防止和排除地方非法干预,为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障。但是任何一个赋予实践的理论也同时是被理论的实践。
二、异地管辖制度合法性问题
目前我国改革开放之后的经济建设飞速发展带来了法治建设的严重滞后,而这种脱节并非在于法典的不完善,更多的是在于我国民众法制意识的甚乏。因此,各种法律制度的改革创新是适应当下社会的,但是这种制度存在的合法性基础却是更为重要的本质问题。法一旦失去了法之本质,何为法?所以,在我国目前社会整体的守法意识尚淡薄的情况下。任何公权力机关的制度变革无疑都应当具有合法性基
础。
那么这种行政异地管辖制度是否有合法性基础呢?我们只能从现行法规范中去找。一般认为,现行《行政诉讼法》第22条“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的,由上级人民法院指定管辖”的规定和第23条有关“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件,也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件,认为 需要由上级人民法院审判的。可以报请上级人民法院决定。”没有无解释之法条,对于上面法条的内容,显然关键词在于22条中的“特殊原因”,然而何为“特殊原因”是法律家需要从法律上解释阐述的。首先从字面意思上看特殊原因,意为一个特别的有别于普通之意思。显然就此不能与我们的异地管辖相结合,那么其与行政诉讼法的精神原则所结合意为何?行政诉讼法关于案件管辖基本出发点“根据便利公民、法人和其他组织进行诉讼,便利人民法院审理和判决的执行,以及有利于公正审理行政案件的原则。”从这看我们的异地管辖仍然无法契合。那就要寻找立法者的意图了,在法理上理解,特殊原因下的制定管辖主要基于自然灾害等客观原因或者当事人申请等主观原因而导致使有管辖权的人民法院不能管辖。在这里“特殊原因”作为一个需要填补的标准,而事实上在“审判权法定”的基本原则下我们找不到充分、明确的理由来解释异地管辖的法律依据。而若我们离开了解释来阐述它,那么就不是法律解释了,而变成一个严格意义上新的法律规定了。
因此,异地管辖制度虽然是以依法独立公正审判为美好愿望的出发点的,但是由于它自身合法性的缺失使得一切都是空望了。很多时候理想与现实是相悖的,一个出发点美好的法律,收到的法效果却未必好,甚至不尽人意,也不能解决问题。可知,理想与现实必须紧紧相连,任何美好的理想只有在现实的肩膀上才能飞得更高。
三、异地管辖制度的隐患
日本学者棚濑孝雄所言“如果行政权力的的膨胀是现代社会不可避免的宿命,那么为了社会的平衡,一方面必须让政治充分反映民众的意愿,一方面在法的体系中应该最大限度地尊重个人主体性,使他们能够与过分膨胀的行政权力相抗衡。”行政案件异地管辖制度的生成缘于地方政府对基层人民法院的不当干预,这种干预其实就是行政权的不当扩张。面对这种现实情况异地管辖制度不能从根本上解决不利环境带来的问题,充其量是一个暂时的鸵鸟政策,而且还存在一系列的隐患。
(一) 异地管辖制度模糊了上下级人民法院的关系
我国宪法规定“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”这表明,我国上下级人民法院之间并非领导与被领导的关系,而是审判业务上的监督与被监督、指导与被指导的关系。如果按照异地管辖那样有中级人民法院来制定异地管辖,那么势必基层法院与上级法院之间的依附关系就更严重,这样也与我们的人民法院独立审判案件的基本精神违背了。在哪个基层法院审判的最终决定权落在了
中级人民法院手中,那么中院就间接变成了一个决定机构,一个诉讼权力机构,而这些都是非法定的。
(二) 异地管辖制度增加了当事人的诉讼成本
将一个行政案件移交到另一个地方的基层法院审理,那么当事人必将增加许多费用,诸如交通费食宿费、人际交往费,甚至当两个地方的经济条件相差很多时,额外的费用对当事人是极不公平的。另一方面,作为被告的行政机关也会相应的增加费用,他们往往会动用各种社会资源去笼络异地法院。而行政机关所付出的机会成本也会大幅上升,其实质则是纳税人公共税款的无端耗费。
(三) 异地管辖制度破坏了行政诉讼程序的安定性
管辖权本质上是一项程序法律制度。在现代社会维护法的安定性已经成为法治原则的题中应有之意。法律的稳定性、明确性可使人们对自己欲采取的行为后果有预见的可能,并得以重新形成自我生活计划,进而达成法的安定性。而异地管辖制度存在许多不明确处,范围的不确定性,实施的不确定性,地点的不确定性。
四、综上所述,中级人民法院与基层人民法院在一审行政案件管辖权上的重新配置同样不能彻底解决干扰司法的难题,问题的根本解决之道还在于适时推进司法体制改革,使人民法院的人、财、物彻底摆脱政府的控制。