关于中国事业部门体制转型问题研究

符钢战

2005-09-28

「内容提要」本文主要从中国事业部门（即非政府非营利部门）体制转型与能力重建，从中国政府职能转变的角度，研究中国国有事业单位体制改革问题。本文从政府办企业、办事业，实行“政企合一”与“政事合一”生产私人产品与公共产品的资源配置体制出发，分析了以企业单位与事业单位改革为核心的政府职能二次转变。本文对中国国有事业单位与民办“事业单位”的设立及制度安排、对中国事业单位与国外非政府非营利机构管理体制进行了比较研究，阐述了事业单位制度缺陷与改革方向，提出了中国事业部门重建——多元结构、协调发展的改革任务，探讨了国有事业单位存量改革与民办“事业单位”增量发展并举、改变事业单位财政拨款与资产占用方式、实行国民待遇等一系列改革策略。

「关键词」公共产品理论/政府职能转变/事业单位改革/NGO/NPO

20世纪50年代中期，中国建立了中央政府集权的计划经济体制，由中央政府制订包罗万象的计划，集中社会几乎一切的资源，统一组织社会生产，统一提供社会3个大类的产品，即私人产品、纯公共产品与“准”公共产品（注：公共选择理论按产品“排他性”与“竞争性”特性差异，把公共产品区分为“纯”与“准”两类公共产品。基于对NGO 与中国事业单位的比较研究，本文赋予它们新的释义：前者是满足全体公民共同需要、联合消费、人户均享、政府以“一刀切”方式提供的公共产品，后者是满足群类公民个性化需要、选择性获取、竞争性消费、差异化供给的公共产品。有关论述详见下文。），统一进行要素、产品配置与国民收入分配。

在这一集权的计划体制下，政府同时担当了社会分工中私人部门（即营利部门）、（公办）公共部门与第三部门（即非政府非营利部门）3个角色与功能，集三者于一身。除了向社会提供纯公共产品外，政府还一方面投资办企业，实行“政企合一”，组织生产私人产品；另一方面，设办政府附属的事业单位，组织生产、提供“准”公共产品，管理体制“政事合一。在集权计划的社会结构中，中国政府很像一个挑夫，肩担一根扁担，两头各挑着一个大箩筐，前一个箩筐装着一个营利部门，后一个箩筐装着一个非营利性质的事业部门。

直至上个世纪70年代末，中国打开闭锁已久的大门看世界，惊讶地发现：教义上“腐朽的”欧美资本主义国家大众并没有生活在水深火热之中，60年代与中国差不多处于同一起点的东南亚邻国，经济飞速发展，远远走到了中国的前面。与此同时，中国政府肩挑两个巨大的箩筐，步履蹒跚，艰难前行。严重的资源、产品与生产能力短缺，困扰着中国经济。中国政府感觉到了疲惫、困乏、饥饿、听到了箩筐里嗷嗷待哺的叫声，体验到了不改革开放，中国没有出路，就要被开除球籍的巨大压力，因此踏上了中国经济体制改革的漫长征程。

一、政府职能的第一次转变

在1979年末迄今的20多年时间里，中国经济体制改革基本上围绕了一件事展开，即“政企分离”。所谓“政企分离”，就是以“搞活企业”为中心进行经济体制改革，把企业从政府管理企业的体制束缚下解放出来，授权企业独立核算、自负盈亏、自由交易，同时引进市场竞争奖惩机制，从供给与需求两个方面，解决中国社会当时面临的严重短缺问题。换一个角度看，从早期的企业“承包”到“破产”，撤局建行政性公司、切断企业与政府的上下级关系，到今天的“公司法”问世及现代企业制度等等，所有这些改革措施基本围绕一个题目，即让政府从管理企业的事务堆中解放出来，把企业交还给以公平自愿交易为基础的市场，使企业在利润与竞争的双重驱使下自谋生存发展，承担起社会分工赋予企业的社会责任。

中国过去20多年的改革主攻方向是经济领域，对象是企业，切入点是政府对企业的管理体制及其相关的资源配置体系。虽然改革初衷并无指向政治体制之意，但实际上，中国经济体制改革从一开始就是经济体制改革与政治体制改革并举的改革，因为企业管理体制改革的切口手术是“政企分离”，即让企业成为企业、让政府成为政府。今天看来，“政企分离”改革是一把双刃剑，一面是企业制度与机制转型，另一面是政府职能转变，逻辑上两者互为前提。如果没有政府职能的同步转变，难以想像以搞活企业为中心的经济体制改革会取得今天的成功；如果没有企业自由交易、自负盈亏的放权改革，难以想像我国市场经济（框架）体系今天会初步建成。

这里“政企分离”的“企”，不单指城市工业、建筑、运输、商业等企业，而且包括乡村农业各种生产单位。农村人民公社体制，本质上是“政社合一”、“政企合一”的体制，即政府部门与生产组织“合而为一”的体系，人民公社的改革是我国农村基层组织“政企分离”的一个最好案例。

经过20多年“政企分离”的改革，中国得到了经济高速增长、综合国力增强的巨额回馈。从绩效看，中国“政企分离”取得了基本的成效；从法制建设看，中国“政企分离”已形成了一个基本的法律保护框架；从政府职能转换角度看，中国政府肩挑的营利部门箩筐重量减轻了许多，但不少国有企业迎合政府“运作”市场的驾驶欲、倚靠政府的“政策订单”、仗势或借力实施企业购并与重组、在行业准入及配额上近水楼台、乞求政府财政核销呆坏帐等现象时有发生。因此，中国“政企分离”的改革远还没有完结。

中国的经济体制改革，基本上走的是“问题导向”的改革路子，即“问题引发改革——改革带来新问题——新问题引发新一轮的改革”，循环推动，形成改革的螺旋递进。在提出针对某个问题的改革方案时，我们常常并不充分预知，新的问题是什么，新的改革方案是什么，只是到了改革方案付诸实施，新的问题出现才被逐渐认知。

由此我们看到，在中国实行“政企分离”改革后的今天，政府肩上的扁担出现了一头翘的失衡问题，即政府身后的事业单位箩筐，因“政企分离”改革而变得相对沉重，影响着政府推进中国整体发展的速度。

二、政府职能的第二次转变

迄今为止，中国的经济体制改革的过程，可以认为是我国市场经济体制建立的过程，但同时又是“政企分离”的改革过程，即企业从政府集权体制下剥离的过程。从更广阔的视角看，传统的政府集权的计划经济体制，不仅涵盖营利部门（企业单位），而且涵盖非营利部门（即事业单位）。完整的经济体制改革，不仅应当包括营利部门，而且也应当包括非营利部门的能力重建，这需要政府职能二次转变，即“政企分离”与“政事分离”的改革才能完成。

“政事分离”，简言之，是指政府部门与非营利部门体制分离，在中国现有的情况下，即把事业单位从政府行政体制内剥离出来，让事业单位从政府的行政附属机构成为自负盈亏、善于经营、具有社会责任并有服务竞争力的非营利组织，从而大大提升中国非营利组织提供公共产品的品质与效率。

（一）政府办“事业单位”

中国的“事业单位”，即提供社会事业服务的非营利部门（或组织或机构），主要由政府人事部门核准设立并进行政策管理的事业机构，及在政府民政部门登记管理的大部分“社团”组织构成（注：“相当一部分自上而下的社会团体由于本身是从政府的职能部门转变过来的，或者是由政府机构直接建立的，他们无论在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都过分依赖政府，其实依旧是作为政府的附属机构在发挥作用”（王名，2002，第52～53页），）。它们的生成与发展，与传统的政府集权计划经济体制下营利部门（或组织或机构）的情况相似。

回顾一下，中国在形成一个无所不包的政府集权的计划经济体制之前，社会上存在一个不小的非政府非营利部门。例如，当时在北京天桥、上海大世界包场演出（如说唱、杂耍、相声等）的民间艺人团队、戏班，像许多老字号民间私人企业、学校与医院一样，具有很深的公众基础与创新源泉，有很强的生存力。今天人们也许不解，为什么要将他们收编纳入政府办的事业单位，成为国家职工，抱养起来呢？再如，当时在我国乡村乃至城市，各种民间互助互益性质的合作社组织十分普遍。提供社会事业服务的许多这样的民间组织，后来因种种原因逐渐消失了（注：消失的原因很复杂。王名提到1949年后中国政府“对民间结社进行了彻底的清理整顿”，他列举了其中两个原因。一是一些民间团体被“政治化”，二是一些民间组织被政府“取缔”。（王名，2002，第42页）。），取而代之的是政府设立的事业单位，并由这些事业单位统一向公众提供社会事业服务。

今天被列入中国“事业单位”概念范畴的机构不包括“民办”性质的机构。在实际生活中，人们说的事业单位是指，从中央到地方（包括省、地市、县市、镇）各级政府及政府各个部门设立（并主管），提供社会事业服务产品的政府附属机构。这些机构从上到下对应设置，数量分布呈层层叠加的宝塔状体系，有些甚至连名称也一样。部属事业单位叫“人民”（如出版社、广播电台、医院等），部属事业单位如文艺团、科研院、发展研究中心等，省地县属的事业单位有些也以同名相冠。在这一塔状的中国事业单位体系中，上下事业单位有业务指导与合作关系，但没有行政领导关系。据统计，1997年在庞大的国家事业部门中，各级事业单位的职工人数比例为：国家级占9.5%，省级占9.5%，地级占23.1%，县乡级占57.7%（宋大涵，2003）。

在中国，“社会事业”的行业范围涉及教育、卫生、科技、文化、艺术、体育、民政、劳动、法律等与人的身心健康、环境、安全与社会发展等惠及社会发展与进步的非营利性服务行业，其服务成果的外部经济价值超过其服务价值本身。中国目前所称的“事业单位”基本上是在上述领域向社会提供各种非营利服务的机构，这一部门规模究竟有多大？据估计，截至2003年底，中国各级政府办的各类事业单位总数达130万个，从业人数近3000万人，政府拨款占全国财政收入30%以上（注：我们未见有关中国事业部门的专门统计报告。虽然这方面的数据隐含在《中国统计年鉴》关于教科文卫体等统计数据中，但这些数据是否剔除了该行业中营利性成分，是否包含了民间非营利性成分，尚不清楚。有关估计数据见范恒山，2004；赵磊文，2004；杨晓平文，2003.），占被调查的西部县（市、区）财政收入60%，相当于这些县（市、区）GDP 的4%左右（注：据展望学院张孟对中国西部15个省42个县（市）、区做的问卷调查，地方政府对事业单位的财政拨款，占地方财政收入的比重平均为59.09%.从对两个县、区领导访谈得知，他们所在县、区事业单位财政拨款占GDP 的比例约达4%（参见《展望讲坛》第01～02号）。）。

中国目前的绝大多数“事业单位”（注：因统计的需要与争取上级政府转移支付的需要，在有些贫困地区，政府将一些民办的学校、医院等列入“事业单位”的统计范围。这一现象，虽然是一种“寻租”行为，但它无意之间以它的创举向中国狭隘的事业单位的概念与范围提出了挑战。的确，中国事业单位的概念、范围应当拓宽，应当包括民办事业单位，这正如在中国传统的计划经济体制下，企业部门曾经不包括民营企业一样，现有的事业单位概念与范围将成为历史。但是，本文并不涉及“该不该”的问题，而讨论的“是什么”的实证问题。），本质上，是政府部门设立并管理的行政附属机构。虽然按政府财政拨款的差异，“事业单位”有全额拨款、差额拨款、零拨款（称“自收自支”）之分，但无论从哪个角度看，都没有在根本上改变中国“事业单位”的本质。从设立程序来看。首先各级政府或政府职能部门，根据某种需要（注：这种需要可以来自基层的需要，甚至也可能来自上级领导的某种旨意。），提出设立事业单位的请示报告，党组决定，经上级领导批示，报送政府人事管理部门（称“编制委办公室”，简称“编办”）核定拟设事业单位的财政拨款人员定额编制。政府人事管理部门核准后。申办事业单位的政府主管部门，才能携批准材料去政府工商管理、民政、技术监督等部门，办理独立法人及服务特许登记手续。政府财政局根据事业单位设立批准文件，每年按人员编制划拨财政经费。事业单位设立后，在政府主管部门的批准下，它们可以不定期直接向政府财政局打报告申请一次性财政专项拨款购置设备、汽车、办公用房装修费用等，设备无须折旧。

从资产关系看，事业单位的资产被认定为国有资产。从职工的雇佣关系看，按上述程序设立的事业单位招聘的员工，只要列入政府“编办”核准的计划编制，就是国家雇佣的职工，享有无过失条件下终身雇佣（注：目前，中国不少事业单位引进了合同聘用制的改革。由于“国家编制职工”的性质与事业单位实际聘用之间的差别，出现了与早期国有企业的相同“有职无岗”的现象。）的财政待遇与福利。长期以来，无论是在观念上还是在实践中，事业单位被广泛地认为只是一个用人单位，它可以不“用”某个计划编制的员工，但无法单方面改变他（她）的“国家职工”的身份，除非他（她）主动辞职或严重违规违法。

再从事业单位领导人形成机制来看。由于“事业单位”是由政府或政府职能部门设立的，所以后者自然成为“事业单位”的上级主管领导部门。事业单位从设立的一开始，就被贴上了政府行政等级的标签，如省部级、厅局级、县处级事业单位。“事业单位”领导人由政府主管部门会同同级的组织部门任命，有政府官员的行政级别并享有相应的福利待遇。严格地说，中国事业单位的领导人，不是一个职业事业家或职业经理人，而是政府行政体系中的一名政府官员。由于中国事业单位出资人单一，没有董事会或理事会，只有政府主管部门，“事业单位”领导人只对政府主管部门负责，政府主管部门领导是否满意是衡量事业单位领导人工作绩效的重要标准。

中国的事业单位作为政府部门设立的附属机构，还有其功能上的原因。政府设立的国有事业单位，可按服务对象不同进行分类（注：在国外有许多不同的分类，争议颇多。除了按行业分类外，活动范围分类外，按受益对象分类是一种重要的分类。在美国，事业服务可区分为“会员制”（亦称“互益或互助”）与“非会员制”（或称“益他或助人”）两大类组织，其中后者又可主要分为“服务组织”与“援助组织”二大类。）：一类是为社会大众服务的非营利性事业单位，如普通学校、医院等；一类是专为或主要为政府部门或一定等级的政府官员服务的事业单位，如政府研究机构、党校、培训中心、调查检查机构等政府某些职能的延伸机构；还有如招待所、机关车队、医院、理发、食堂等生活与工作的服务机构。后两者常常被认为，是履行政府延伸职能所必需的，如行政执法检查、调研笔耕等。值得讨论的是，人们可以有千百条理由说，上述两大类型的服务对政府是必需的，但却没有经济学的理由说，提供这两种服务的机构必须是为政府部门专设的，而且必须是以政府行政附属机构的形式设立。事实上，以政府行政附属机构的形式、为政府部门服务专设的事业单位，它们的货币成本开支、非货币成本开支与它们的机会成本，属于一种隐性的政府部门行政成本。忽略这些成本，会大大低估政府部门的行政成本，高估其行政效率。几年前，由上而下的各级政府机构精简改革，公务员减编，但政府部门内带薪离岗待退休或在某些事业单位进行安置，掩盖了政府行政的真实成本。

（二）民间办“事业单位”

在中国，无论在官方统计上，在常人的思想观念上，还是在日常生活中，说到“事业单位”，几乎无一例外指的是政府举办并管理的事业单位。其实，这是一种狭隘的界定。我们常常看到，政府部门存在这样的思维惯性，譬如，预期中国加入世界贸易组织（WTO ）会给政府、企业带来挑战，WTO 的游戏规则是什么？中国应如何面对？政府与企业需要这些知识，谁来提供？这些最优秀的知识提供人在哪里？用什么机制来整合这些知识与人才？看到这样的需要，政府部门的一些领导马上想到的是政府办一个事业单位性质的研究机构，给这个机构及领导定一个政府行政级别（伴随着相应的待遇）、给予国家公职人员的计划名额及常规性财政拨款。再者，遇到举办国际国内大型活动，政府部门也常常首先想到的是，政府出面新设企业或行政性事业单位，给这些机构定一个政府行政级别，给予国家公职人员的计划名额及常规财政拨款（注：为满足某种特殊需要，在过去传统的计划经济体制下，政府举办新的商业性企业，通过政府财政出资得以实现。现在，政府学会了“商业运作”，即财政直接出资，改为政府间接出资，即授意国有企业出资组建新的项目公司。由于这些国有企业（集团）领导人是政府任命的，“授意”多少带有不可违逆的强制性。在这种情形下，计划经济披上了某种“市场运作”的外观。），并接受政府部门直接领导。这样的情形，在中国政府部门已经习惯成自然，尤其在政府财力雄厚的地方，不胜枚举。

其实，当存在一种增量社会需要，提供满足这种需要的服务载体，可以是政府（直接或间接）办的，也可以是民间办的机构。为什么政府部门常常想到的是自办而不是民办？为什么多半是新设机构，而不是向现有的机构（包括民间机构）购买服务？缺少政府成本开支的硬性约束，是问题的关键。上个世纪80年代，经济学家在分析社会主义国家普遍存在的“短缺”现象生成的原因时发现，“短缺”形成与地方政府及国有企业“过度需求”有关，后者与企业“预算软约束”有关。“预算软约束”也被认为是企业低效率的原因（科尔内，1988）。可以认为，科尔内的预算约束工具对政府公共管理及效率分析，具有重要的借鉴意义。

前面说过，在政府集权的计划经济体制建立起来前，中国社会存在不少民办的“事业单位”，如民办学校、宗教团体、城乡基层的各种互助合作社，等等。上个世纪80年代初，中国改革开放后，一些自愿自立自治的民办事业单位自发兴起，如各种民办学校、医院、养育院、戒毒中心等。这些现在随处可见、但十分弱小的民办事业单位，在20世纪90年代中期以前却并不多见。它们与中国的民营企业同行，但却没有像民营企业那样幸运，得到政府部门对民营企业那样的同等待遇，甚至它们的合法性也成为问题（谢海定，2004）。

改革前，中国公民要在本土上投资办企业，政治上是受歧视的；甚至是危险的，私人申办企业，政府部门不能受理。那时国有企业占统治地位，每个企业必须有某个政府部门做主管单位，接受政府主管部门领导。新设企业也必须得到政府主管部门批准，否则工商管理部门不予受理并颁发营业执照。到上个世纪90年代中期，这一情形仍然存在，直到2001年《公司法》颁布，局面才有根本改变（注：1997年，民营股份制企业之上没有主管的政府部门，申请上市时需要上级主管部门批准文件，否则手续不全，证券管理部门无法受理申请。为此民营企业常常通过熟人关系，找一个主管的政府部门作上级单位。与此同时，上海存在着为数不少的“红帽子企业”。所谓“红帽子企业”，是指自然人创办的企业，挂靠在一些政府部门（包括街道），交一点费用，认一个政府部门做上级主管单位，获得一种名义的政企关系，享受与集体企业一样的政策保护与优惠（课题组，1997）。）。1998年10月，中国政府颁发了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。根据该条例，中国公民设立“民办非企业单位”（本文称“民办事业单位”）（注：在解释“民办非企业单位”的由来时，谢海定提到了“民办事业单位”的概念，他说，“20世纪90年代初，随着体制改革，尤其是（事业）单位制度改革的深入，过去完全由国家兴办的事业单位开始部分地转向由私人或社会资金兴办，在政府与市场组织之外开始出现一种有别于‘社会团体’的，民办非企业单位‘。”值得注意的是，概念上，中国“民办非企业单位”与“非政府非营利组织”这一国际上通行的概念十分相似，但与中国现状缺少联系。这一概念把我们的眼光锁定在增量问题，而不见存量问题，把增量与存量问题割裂开来。）迄今仍需要认一个政府职能部门作为业务主管单位，没有这个政府业务主管部门的同意函及批准文件，政府民政部门不能受理并准予注册登记。这一登记手续，给普通公民独立申办民办事业单位设置了障碍。其实，这里涉及的不只是一个履行登记手续问题，而是政府部门对民间组织“双重管理”的监控、规避责任，并且带有“连坐”性质的一种制度安排“。（注：王名注意到，”双重管理加强了政府在登记管理方面对非营利组织的监控、管理和限制，并通过分散责任回避了登记管理部门与非营利组织的直接冲突，使得非营利组织在通过登记注册成为合法组织之前，必须首先成为政府所属的一定职能机构所需要和能够控制的对象，并受其管理和控制“（王名，2002，第50页）。）

上个世纪末“法轮功”事件后，民间组织被要求进行重新登记，原来挂靠一些政府职能部门的民办社会机构，四处找挂靠、找“婆婆‘。因为难以找到愿意接受挂靠的”婆婆“（注：改革开放以后，中国出现了一些真正意义上的民办社会机构，这些机构主要由一些退位的前政府高级官员申请设立的民办社会机构，希望借以发挥余热。其中不少机构，政府不给人事编制、不给财政拨款；独立校算、市场运作、自主管理。这些机构的合法性，是这些老同志凭借他们的关系与个人信誉，为这些机构找到了政府职能部门的挂靠关系。”法轮功“事件发生后，由于承担政治风险，也由于这些民办社会机构老同志因年事高而退出，新人接替，许多原提供挂靠关系的政府职能部门本身领导人也发生人事变更。政治风险与信任问题，使这些政府职能部门不再愿意维系原有的挂靠关系。），许多民办社会机构虽然发展多年，但终未能依法登记。据统计，截至2002年年底，在中国各级政府民政管理部门注册登记的民办非企业单位仅11.1万个，比1998年减少84%（注：1998年11月，中国民政部官员公布的初步摸底统计数据约为70万个，见谢海定的论文（2004）。中国民政部最新统计数据显示，截至2004年6月31日，全国在民政部门登记的社会团体有134443个，民办非企业单位有121343个（数据来源：中国民政部网，”2004年二季度民政事业统计数据“，www.mca.gov.cn）。）。由于民政注册登记困难，一些民办社会事业机构迫不得已改为工商注册登记，尽管作为企业法人要承担更大的税赋。

在许多市场经济发达的国家，也有同样的“社会事业”或事业部门，就行业类别与服务内容而言，两者没有本质差异。有重大差异的是，从事这些社会事业活动并提供社会公共服务的非营利部门（或称组织、机构），主要是非政府性质的（简称NGO ），即本文说的“民办事业单位”。虽然在这些国家同时也存在一些“公立”性质的社会事业服务机构，提供一些基础性公共产品或服务。

三、中国事业部门与国际NGO

国际上，特别是在市场经济发达的国家里，类似中国“事业单位”的非营利服务机构，数量多、规模大，是存在于政府部门与营利部门之外的一个庞大的社会部门，称为“非政府、非营利”组织，简称NGO 或NPO.因此，一个发育成熟的社会，存在着三大部门（或称组织，或称机构）：政府部门，营利部门，非政府非营利部门（注：这里，部门、组织与机构3个词表达同样的意思。尽管来自不同国家的学者们有自己研究问题的不同角度及称法，如志愿组织、慈善组织、免税团体、市民社会、第3部门等等。本文从经济学角度研究组织问题，政府、营利、非营利3个部门（或组织或机构）是比其他概念更切合组织经济学的研究。）。

（一）NGO 的产品与价值

比较研究发现，非政府非营利部门与政府部门都生产公共产品，向社会提供公共服务，但不同的是，政府部门提供的是满足全体公民共同需要、联合消费、人户均享、以“一刀切”方式（注：用经济学专业术语说，政府部门提供“非排他性”与“非竞争性”的“纯公共产品”。本文试用通俗的语言进行诠释，诠释基于缪斯（1859）的政府运作“一刀切”论述与阿金森与斯蒂格里茨（1980）的“地方性”或“差别的”“公共产品”概念。早在1859年，约翰·斯图亚特·缪斯（John Stuart Mills ）形象、恰当地描述了政府部门提供公共产品或服务的特点，他说，“政府运作起来倾向一刀切”（王绍光，2002，第55页）。）供给的基础性公共产品。而非政府非营利部门是私人部门以非营利方式，主要提供满足群类公民个性化需要、选择性获取、竞争性消费、差异化供给的公共产品（注：经济学家发现，与“纯公共产品”不同，有些公共产品虽然是非排他性的，但因资源有限导致消费的竞争性。消费竞争性必然引起消费“拥挤”问题，消费者付费被认为是解决某些公共产品消费“拥挤”问题的手段。对本文有启发的是，阿金森与斯蒂格里茨（1980）关于地方性公共产品的论述，提出了公共产品地方差异性问题与消费者可选择性问题。）。所谓“基础性”、“一刀切”公共产品，是指那些消费者无法通过市场能直接购买获得、消费者在享用时无法排除他人同时享用，无法自己选择不消费，无法衡量消费者享用数量的差别，无法把自己享用的部分转让给他人并获利的那些产品。这些产品主要包括维权（即维护公民人权与财产权等）、维秩（即维护诚信与公平交易等）、保障（公民人身、国土、金融、信息与生态环境安全等）、非排他性的公共基础设施（图书馆、博物馆、公园、公路桥梁、路灯、有线与无线电台电视阿、信息网络平台等）和非排他性的公共基本服务（如九年制义务教育、基础性职业教育、社会基本养老、医疗社会保障，等）。

由于相当一部分公民对上述部分基础性、一刀切公共产品有特殊需要，这些差异化的需要常常涉及一个规模较大的消费群类，它们产生了对公共产品有选择的需求，而消费者本人或某些第三方愿意支付以享用这些公共产品。这些产品包括各种非人户均享、非基础性教育、医疗、养育、保健、扶贫救助、心理咨询与法律援助等。差异化公共产品在内容或类型上与基础性、“一刀切”公共产品相同，但它在获取方式上与私人产品有相似之处，即它的消费是竞争性的，得有人为此消费提供支付——不论支付是消费者本人还是第三方，是全额还是差额。由于差异化公共产品是满足社会一部分人而不是全体公民共同需要的产品，受理申请与筛选，甄别这些需求的真实性与合理性，监督、评估这些产品的有效生产与分配，组织成本极其高昂。政府部门与营利部门都不可能来从事这些差异化公共产品的供给，因为没人愿意支付这一巨大的申请受理成本与监督成本。因此，政府通过设立专门公共服务机构，或通过资助民间非营利机构（吸纳社会捐助，包括志愿者），提供有差异、有选择的公共产品，满足居民的特殊需要（注：阿金森与斯蒂格里茨（1980）在论公共产品理论一书提到了“地方性公共产品”的概念，即“由地方政府而不是由中央政府提供的公共产品”。他们看到，“不同地理区位的地方性公共产品是有差别的，消费者能够通过决定（居住）区位，选择公共产品的数量与类别”。）。

从经济学的角度看，NGO 是差异化公共产品的社会生产部门的一个重要组成部分，它的生存即它能再生产自己，主要不是因为它们利他，而是因为它们为社会创造了价值。它们不仅创造货币可衡量的服务价值，被计入国民生产总值，而且能带来远超过自身服务价值的“（正）外部经济”。由于“（正）外部经济”的价值难以计量，无法计入当年国民生产总值，我们现在的国民经济统计体系低估了“事业”部门即非政府非营利部门的社会经济价值。

（二）NGO 的规模与贡献

广义地，“非营利部门”有“公立”机构与“私立”机构之分。从NGO 五大特性中“私人性”的界定看，国际上所称的NGO 或NPO 实际上是一种“狭义的”非营利部门，即“私立的”或“非政府的”非营利机构，它们是“广义的”非营利部门的一个有机组成部分。一个国家或地区非政府非营利部门（或组织或机构）的规模究竟有多大？结构如何？从业人口、收入、支出、资产规模是常用的度量。

在关于全球42个国家非政府非营利部门的一份调查研究中，NGO 取薪员工数占全社会非农就业人口的比重，是用来衡量NGO 规模的一个重要指标。研究表明，非政府非营利部门的规模大小，与一个国家的经济发达程度高度相关。在经济发达的国家，用NGO 从业人口比例所度量的NGO 规模较大；经济相对不发达国家的NGO 规模较小。

如图1所示，在发达国家如美国、澳大利亚与英国，NGO 取薪员工占全社会非农就业人口的比重高达7.8%、7.2%和6.2%，42国平均为4.8%.而在欠发达国家，这一比例通常较低，如墨西哥、罗马尼亚、斯洛文尼亚不到1%（萨拉蒙，2002）。

各国国民生产总值统计数据包含了非政府非营利部门的产出价值。按照支出法，年开支总额或员工工资是NGO 对GDP 的贡献的一个度量。在关于全球42个国家非政府非营利部门同一份调查研究中，NGO 的年支出总额与GDP 的比重，同样被用来作为非政府非营利部门规模的度量之一。据研究，非政府非营利部门的规模大小，与一个国家的经济发达程度有较高的相关性，即市场经济发达国家的NGO 规模较大，经济相对不发达国家的NGO 规模较小。如图2所示，在发达国家，NGO 年总支出占GDP 的比重较高，美国与英国高达7.5%与6.8%，而42个国家的平均值为4.6%.相比之下，不发达国家比例较低，如罗马尼亚、墨西哥、斯洛伐克和巴西分别为0.3%、0.5%、1.4%和1.5%.

值得一提的是，各国国民经济统计报告所列非政府非营利部门的年开支总额，并未包括志愿者向该部门提供不取酬的劳动贡献及服务价值。尽管人们提供志愿劳动的动机各不相同，但志愿劳动的服务具有价值。据调查，全球22个国家总人口中28%的人向NGO 提供了志愿劳动，这相当于1060万个全日制。如果考虑这个因素，如表1所示，NGO 在GDP 、社会总就业、服务部门就业、公共部门就业中的比重明显上升。

上面我们看到，NGO 的发展规模与它所在国家或地区的经济发展程度密切相关。这里，从表2我们同样发现，志愿者规模大小与一个国家经济发达程度成较高的正相关。

从个案看，70%的美国人至少帮助1个或多个非营利组织，每两个成年人中就有1人参加志愿活动，提供志愿服务。1989年，美国约有9800万人平均每周为慈善及其他类型的非营利组织义务劳动4个小时，相当于雇佣300万个全职员工，成本开支约达520亿美元（王绍光，2002，第80～81页）（注：另有估计，1995年美国“志愿活动所创造的价值约合$2000亿美元”（王名，2002，第27页）。）。这一“志愿者的隐性价值”（萨拉蒙，2002，第50页），也被认为是非营利组织现金收入以外、一种未被统计的非现金收入，或本文称的未被统计的非营利组织的产出或服务价值。在这个意义上可以说，受益人享受到的NGO 服务真实价值远远超过了这一服务的统计值。

1990～1995年，法国、德国、荷兰、英国、以色列、日本与美国等8个国家总就业平均增长8%，年均增长不到2%.而同期NGO 就业增长24%，年均增长4%以上，其中卫生保健与社会服务是拉动社会就业的主要来源。可见，“NGO 不仅满足着人类的重要需求，而且组成了一支重要的、蒸蒸日上的经济力量，不仅对社会生活也对经济生活发挥着重要的作用”（萨拉蒙，2002，第33～35，37页）。

（三）NGO 的组织与经营

美国John Hopkins大学非营利组织比较研究中心在深入研究世界上几十个国家非政府非营利组织的基础上，提出不同国家的非政府非营利组织（或部门或机构）具有“五个”共同特性，它们是：（1）组织性、（2）私人性、（3）非营利性、（4）自治性、（5）志愿性（莱斯特等，2002，第3页）。在上述“五大”特性中，“私人性”与“非营利性”是非政府非营利组织区别与政府组织与营利组织最根本的特性。

比较非营利组织，营利部门也有“组织性、私人性、自治性、志愿性”之特性，但根本差别在于，营利组织出资人以赢利回报为目的，收入超过成本的剩余可以在出资人之间分红。而非营利组织出资人不图谋资金的利润回报，即收入超过成本的剩余不在出资人之间分红。在性质上，营利组织的经营剩余是利润，非营利组织的经营剩余则更像是一种转移支付的“准备金”，随时用于贴补提供公共服务时的成本开支。非营利组织的服务不仅具有直接价值，而且具有间接价值即外部经济价值，它的服务具有公共产品的性质，一般营利组织不愿生产的。因此，在许多国家，非营利组织享受各种免税待遇。

与政府组织最大区别在于，非政府非营利组织是由公民志愿发起设立的，在政府部门登记、自行管理、接受社会监督、自治自律的民间组织，它不是政府部门的附属机构，领导人也不是政府部门的派出官员，员工不是受雇于政府的国家职员，机构没有政府人员编制与财政拨款。政府对这些民间非营利组织的财政支持，主要通过政府指向与非指向性资助（类似于赠款）、政府购买与税收豁免。

在中国，我们常常看到一种“经营性”与“非经营性”事业单位的区分。所谓“经营性”是指那些可以通过服务挣钱的事业单位，人们普遍认为事业单位是非经营性的。这是一种误解。

其实，由于非政府非营利组织生产差异化公共产品，它与营利组织一样，也有投入—产出问题、效率问题、服务品质问题与服务竞争力问题。非政府非营利组织的资源是稀缺的，主要来自服务收入、转移支付、资产收入三大来源，因而它提供的公益产品也是稀缺的。要获得这些稀缺资源，非营利组织必须得向捐赠人、资助者、购买者证明它的服务品质、价值与效率，证明它是值得信赖的公益产品提供者。非营利组织面临营利组织也遇到一系列有效管理与经营问题，如核心竞争力问题、服务营销问题、“客户”服务问题等。每个非营利组织在市场环境中生存，参与服务竞争、遵守行业规则、接受“适者生存、优胜劣汰”的检验。

在许多市场经济发达的国家里，非政府非营利组织有完善的法人治理结构，一般由出资人与有共同愿景的志愿者担任董事，组成董事会。非营利组织的高层领导，不受政府委派或指派，由董事会选举董事长，决定聘任职业管理人担当非营利组织的CEO 、总裁等。非营利组织也有部门经理、项目经理，非营利组织的所有全职员工，除志愿者外，与非营利组织是一种以合约为基础的雇佣关系。

与营利组织相似，非营利组织也有机构定位、目标与战略问题、有各种各样的经营管理问题、服务品质与效率问题、资金来源与成本控制问题，等。非营利组织每天都在向公众提供公益服务（或生产差异化公共产品），发生着与产品生产过程相关的成本，包括中间购买成本、人工成本开支、机构管理成本、固定资产折旧、经营剩余或盈余等。非营利组织的原始资金由出资人（包括自然人与机构）提供，出资额本质上是对公共事业的一种捐赠。非营利组织积累起来的资产，本质上属于社会资产，不归出资人所有，如果政府、企业是出资人，它们出资部分所形成的资产，不被视为国有资产或企业资产，记入企业长期投资项下。如果非营利组织董事会决定机构解散，非营利组织的资产不能变卖、转让、在出资人之间分割，只能依法转赠给其他非营利组织。

营利部门的收入来自产品（销售）交易所得，这种所得是以消费者自愿购买为基础的；政府部门的收入来自公民个人与营利部门的纳税，税收本质上是一种强制性的转移支付；非政府非营利部门的收入主要来自转移支付与服务收入，它们是以自愿（赠予与购买）为基础的。对营利部门来说，经营剩余是利润，出资人可以分红，享受投资的回报；对非营利部门来说，经营剩余是准备金，不能用于分红，作为对出资人的回报。

社会3个部门中每个机构每时每刻都参与着“适者生存”的竞争，接受社会的选择，社会对3个部门每个单体生存的选择机制有所不同。社会选择政府的社会机制是公民选票与迁居，选择企业的社会机制是价格与订单，选择非政府非营利机构的社会机制是赠予与购买。从长期的眼光看，如果竞争是充分的，人类社会的“优胜劣汰”选择机制，会使社会3个部门中存留的单体动态更新，力达在社会需求可接受的边界之内。出局是严酷的，但出局是社会的自然选择。

四、中国事业部门改革目标与重点

与国际上的NGO 或NPO 一样，中国的社会事业部门（本文简称“事业部门”）由成千上万个非营利性质的“事业单位”构成。在发达国家，“基础性”或“一刀切”公共产品主要由“公立”机构来提供，但并不排他，差异化公共产品通常由“私立”的非政府非营利机构来提供。不同的是，在中国这两类产品基本上是由政府举办的“事业单位”垄断生产的。这些事业单位，作为政府部门的行政附属机构，代表政府向社会提供“一刀切”与“差异化”公共产品。

在中国，事业部门的改革与发展，长期以来一直落后于企业部门的改革与发展，原因是多方面的。首先，物质基础领域的改革发展先行，是一种中国生存发展的自然选择，也是一种符合经济规律的主观选择。难以想像，在整个社会经济还没有发展的条件下，率先事业部门的改革，我们今天会有什么样的结果。其次，长期以来人们很少关注中国“事业部门”，很少认识它也是一种（或第三种）资源配置的社会机制与方式，因此中国的经济学家们没把它纳入经济学的研究范围，以至于今天有关事业部门转型问题经济学讨论及知识准备，远不及我们关于企业改革问题的经济学讨论与知识积累。再次，按照马克思理论，长期以来，事业部门被视为非生产领域或部门，不创造价值。同时，按照国民经济统计体系，按事业部门工资开支计算的部门价值，占GDP 的比重很小。用物质主义、实用主义的眼光看，事业部门的价值似乎微不足道。第四，在中国，事业部门是一个准入限制性很大的行业，国民差别待遇问题严重，民间参与困难，没有多大余地，也没有像设立企业、涉足营利部门那样受到政府与社会各界的重视。再者，观念上公众比较习惯于接受政府办事业的事实。第五，中国事业部门改革发展步伐缓慢，一个根本性的原因，是事业单位的管理体制，还滞留在传统的计划经济轨道，没有与中国的企业部门改革一起与时俱进，成了中国事业部门改革发展的桎梏。

基于上述种种原因，尽管从上个世纪90年代中期开始中国一直酝酿着事业单位改革，但改革的目标体制是什么？迄今还不十分清晰。由于缺乏对中国事业部门效率状况的实证研究，难以断论中国事业部门与国外非营利部门、政府办事业单位比民办事业单位的比较效率。但是，中国政府办事业，与它办企业一样，至少存在着社会分工与管理体制上的问题。据此我们可以大胆设想，中国事业单位改革的目标，应当是建设一个与营利部门并驾齐驱、具有充分竞争力的非营利部门（即事业部门），建设一个“公办”与“民办”比例协调、相得益彰的非营利部门（或事业部门），建设一个有效的非政府非营利性的资源配置体系，从而建设一个能涵盖营利与非营利部门的完整的市场体系框架，促进经济与社会的、企业与事业、公办与民办事业的协调发展。

中国事业部门的改革的切入点在哪里？

建立宽泛的事业部门或非营利部门的国民经济统计概念，这一概念应当包括“政府办”与“民间办”事业单位。中国事业部门改革的基本思路有二条：一是把中国目前的“政府办”的事业单位与政府体制剥离，一部分提供“一刀切‘公共产品的事业单位，保持”公立“性质，但要引进职业经理人管理，实行管理体制与经营机制转换；一部分提供差异化公共产品的事业单位，”国退民进“或转化为民营机制，让中国的非营利性质的事业部门（或组织或机构）转化为一个有充分竞争力的、有更强社会责任感的、有更好服务品质与服务效率的组织。二是加大培育”民间办“的事业单位的政策力度。在经济体制改革的早中期，直到上个世纪90年代，许多地方政府为更多更快地吸引境外企业投资，对外资企业所给予的政策优惠，国有企业与本土的民营企业并没有享受同等的政策待遇，造成了许多”曲线投资“现象。这里说”加大培育…政策力度“，是指废除”政府办“与”民间办“事业单位之间的各种不平等政策，实施一视同仁的国民待遇。

在过去近10年的时间里，中国事业单位在传统计划体制的框架里做了一系列的改革尝试，如岗位聘任采取“合同”形式，取消事业单位行政级别，改按人事编制财政拨款方式为按实际在编人数财政拨款的方式，把一部分有经营能力的事业单位改制为企业，等等。虽然改革取得了一些成效，但体制与机制没有得到根本转变，与事业单位积极应对中国入世挑战的要求相去甚远。问题出在改革缺少一个总体框架与目标。

“政府办”事业单位改革与“民间办”事业单位培育，是中国事业部门整体改革发展不可或缺的两个组成部分，关键是要实行国民待遇政策。一方面，“政府办”事业单位享受国民待遇，更多的是减少既得利益；另一方面，“民间办”事业单位享受国民待遇，更多的是增其应得。改革的难点，恐怕不在后者，而在前者。前者的成功改革以政府职能的第二次转变为前提，而政府职能转变的核心内容在于实现“二个剥离”。

第一个“剥离”，是政府主管职能部门与事业单位的行政领导关系剥离。我们知道，中国许多事业单位是因为政府向社会提供事业服务的附属机构，事业单位领导本质上是政府主管职能部门委派的政府官员。一种比较流行的观点认为，保留一部分政府附属的事业单位履行政府的一部分职能是必要的，否则会弱化政府职能。其实，一部分所谓“延伸的”政府职能，通过政府部门附属的行政事业单位来承担，虽能减少名义的政府工作成本，但并不减少政府工作的真实成本。非政府非营利机构承担政府的某些延伸服务功能，情况则大不一样，因为政府开支的性质发生变化，转移支付不构成政府的工作成本。

深入的研究发现，有些直接为政府服务的事业单位，对政府主管部门之所以重要，不只是因为具有代行延伸服务的功能，其实还有许多其他“灰色”功能。例如，政府主管部门干部候储、安置功能，人员无偿借用功能、额外福利配置功能等。在某种意义上，这些功能带有计划经济体制下浓厚的供给制的痕迹与“寻租”倾向，只不过是享受供给制的主体不是个人，而是政府部门。因此，基于这样的“政事”关系，面对同一政府部门的服务需求，很难设想非政府非营利机构与政府主管部门附属的事业单位会享有同等的国民待遇。

第二个“剥离”，是事业单位与政府人事管理部门关系剥离。在中国，目前事业部门仍采取双轨制管理，即“政府办”事业单位的设立、国家职员编制、技术职务标准、工资福利计划制订与政策管理由人事部门管理，“民间办”的事业单位的规制、登记、监督由民政部门管理。这是中国事业部门整体改革、实施国民待遇、实行统一政策的重大体制障碍。政府民政部门研究制订的民办非企业单位规制，比人事部门浓厚的计划经济体系更接近NGO 的国际规范。实现中国事业部门的改革目标，应当摒弃“政府办”与“民间办”事业单位的差别待遇政策，把人事部门（与政府主管部门）管理事业单位的职能移交给民政部门，建立政出一门的、统一的事业单位游戏规则与管理体制，建立开放式的政府资助与评估机制。只有这样，一视同仁的国民待遇才能实现，一个高品质、高效率服务、有竞争活力的事业部门与营利部门协调发展，事业部门“公立”与“私立”的内部结构协调发展，经济与社会协调发展的局面才能形成。

实施一视同仁的国民待遇，还有一个信任障碍。由于对企业出巨资举办社会事业的动机存在社会信任问题，由于几十年来对政府办社会事业已成思维定式，在同等服务条件下人们对“公办”与“私立”服务机构存在明显的选择偏好。特别是，由于民办事业服务常常与收费服务、而且是较高收费联在一起，由于人们对免费享受事业服务已成习惯，对付费享受事业服务及费率的变动十分敏感，人们建立了“收费＝营利”、“不收费＝非营利”的心理等式。由于区分民办营利性与民办非营利性服务的信息成本与甄别成本很高，以政府“编办”计划为界，对所有民办事业单位实施“一刀切”的税收等政策，是政府管理部门节约工作成本的最简单办法。凡此种种“一刀切”的政策，形成了中国今天“公办”与“民办”事业单位的差别待遇的局面。中国《民办教育促进法》以“合理回报”，鼓励民间资本进入教育事业，吸引营利部门以赢利方式，向社会提供差异化公共产品。私人营利部门参与提供差异化公共产品的另一个典型案例，是荷兰等不少欧洲发达国家普遍采用、中国也借鉴的社会养老、医疗保障体系中，企业也参与提供在社会基本保险之外的、选择性的商业保险服务，这些服务被纳入了社会公共服务的范畴（萨·里科诺里等，2003）。

改革前中国私人产品短缺，今天短缺基本消除，而人们对公共产品的需求极大增加，以生活质量与福利为核心内容的公共产品出现了短缺。这种转变是私人产品供给极大丰裕、居民购买力充分增长、居民需求层次升级的结果。在此转轨期，中国民间资本原始积累尚未完成，私人产品生产过剩却早早来临，某些差异化公共产品短缺的领域，也成了资本投资回报的领域。其实，无论在理论上还是在发达市场经济国家的实际生活中，公共产品不仅仅能由政府部门用非营利方式，由私人部门用非营利方式提供，也能由私人的营利部门用赢利方式来参与提供。能否达到帕累托最优状态，问题的关键不是谁来提供某些差异化公共产品，而是能否在供给上排除垄断、在需求上让消费者自由选择。

怎样才能找到一种能一箭双雕且又公平合理方式，既能促进“政府办”的事业单位增进效率，又能有效地扶持“民间办”事业单位的发展？有关加强事业单位国有资产监管的研究建议，把几十年来政府投入事业单位的固定资产，纳入国有资产的监管范围，由国资委把事业单位国有资产，用托管的方式，委托按政府行政职能部门条线设立的国资经营管理公司，实施监管与增值保值（注：据统计，在上海，政府举办的事业单位的国有资产，不包括土地资产与技术专利无形资产，约占全上海国有资产总量的1/3.如此巨大资产如何管理？上海等地的国有资产的政府管理部门按照上述模式，成立了一些国有独资公司，这些公司接受委托与授权，对事业单位国有资产进行管理（课题组，2004）。）。许多学者看到，中国的国有资产处置长期以来遵循“谁占有、谁负责、谁支配”的潜规则，形成了部门分割的“单位所有制”。因此存在一种担心，采用上述管理的办法，授权某个公司对事业单位的国有资产增值保值负责，可能会形成一种“部门所有制”与“单位所有制”的利益刚性，可能会增加未来中国事业部门深化改革的成本。降低事业单位未来的改革成本，可行的过渡改革办法是，把事业单位现有的国有资产，经评估后，以租约的方式租赁给那些服务品质好、效率高、管理规范的事业单位，对“政府办”与“民间办”非营利性质的事业单位一视同仁。租期可长可短，租金可随行市而定，也可部分地采取零租金的办法，扶持国家重点发展的事业领域与机构。可以由专业的非政府非营利组织来评估事业单位综合绩效，政府可以根据与事业单位的合作效果与社会评估，将传统的按人头财政拨款制度，改为政府资助（即赠予）与购买结合的方式，将国有资产无偿占有方式改为有期限的租赁方式。

政府职能第二次转变与事业单位改革，是建设中国非政府非营利性事业部门这一宏伟工程的两个互动环节，两者互为前提。没有事业单位的改革与中国非政府非营利性事业部门的崛起，政府职能转变缺少依托，没有政府职能的第二次转变，事业单位改革不可能深入，一个能够承担更多社会责任的、成熟的、高效的非营利事业部门不可能在中国形成。政府职能的第一次转变，中国学会了用市场经济的办法，增进了有效发展经济的能力，政府职能的第二次转变，将使中国学会用群众自治的办法，增进有效管理社会的能力。

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