产权保护意见出台百日,如何落地?|[财经]特别报道

编者

中央正力图通过完善产权保护制度打消人们的产权焦虑。完善保护不同性质的产权，势必破除法律法规和政策方面的束缚，实现身份平等、机会均等和规则公平。中央文件落地百日，推进效果及后续安排如何，或将决定改革成败。

《财经》记者 李恩树 王丽娜 肖辉龙 特约撰稿人 张玉学/文 李恩树/编辑

现年57岁的企业家顾雏军，未到花甲之年，满头白发。

顾雏军向《财经》记者回忆自己的牢狱之灾时，往事历历在目。顾是格林柯尔集团的创始人，旗下曾控制科龙电器等五家上市公司。2008年因虚假注册、挪用资金等罪，一审获刑十年，于2012年9月6日提前出狱。但顾雏军一直辩称无罪，2014年1月17日，其申诉被广东省高级法院立案，未有结果。

顾案发案初期，焦点为顾雏军是否分羹国有资产或致国资流失。由于经济学者郎咸平的公开指责，引起著名的“郎顾之争”，民间舆论由此点燃，顾案未决时，舆论已上升至国企改革中产权如何界定如何保护的大讨论。顾案之后，又发生铁本事件、日钢重组事件和山西煤矿国有化等涉产权的标志性事件。

种种讨论与争议之中，政商关系失衡，企业家安全感降低，部分资产外流海外的现象日趋明显。如何在打击违法犯罪与树立企业家的市场信心之间建立起合理的关系？2016年11月，中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（下称《意见》），从十个方面提出加强对民营私企、城乡居民、知识产权等非公有制产权的保护问题，并强调保护的依法、全面和平等性。

这是中国首次以中央文件的形式出台产权保护的顶层设计，也与中共十八大以来产权保护的方针政策相承。在中共十八届三中全会、四中全会、五中全会，及“十三五”规划中，“产权保护”的内容都有所体现。

中央精神如何落地，避免一纸空文，有待相关职能部门配合推进，尤其是各政法机关的作用重大。今年初召开的中央政法工作会议再次强调产权保护，会议要求中央政法各单位深入贯彻中央意见，抓紧制定务实管用的实施细则，提高运用法治方式保护产权的水平。

各职能部门已经有所动作，比如，国土部发文明确将到期住宅产权自动免费续期，最高法院发文称将纠偏一批历史旧案。据最高法院相关人士透露，最高法院正准备集中处理一批申诉案件，届时将推出一批标志性案例。

《意见》发布迄今已经百日有余，后续如何落地生根，值得期待。

《意见》由来

《意见》由国家发展和改革委员会牵头制定。据了解，该项目动议时，充分借助了民间外脑力量。2014年6月10日，国家发改委发布“国家发展和改革委员会重大改革研究课题遴选公告”，公布8个向社会公开征集研究单位的研究题目。

公告一经发布，得到许多研究机构、高等院校、知名智库、企事业单位的响应。

经过评审，2014年10月，北京德恒律师事务所（下称德恒律所）中标国家发改委重大改革研究课题之一——完善产权保护制度研究。

“关于此次课题，我们理解是2014年4月受发改委体改司委托所做的‘混合所有制改革法律问题研究’公益课题的延续。”德恒律所主任王丽对《财经》记者说。

之前，德恒律所提交的《混合所有制改革之法律法规建议》研究报告，通过对混合所有制改革涉及的法律问题梳理研究，揭示“混合所有制改革的核心是产权平等保护”。

德恒律所承担国家发改委的该课题后，成立了完善产权保护制度研究课题组（下称课题组），邀请全国总工会、高校、德恒律所国内外各地、各专业领域中具有较高理论素养和实务经验的法律专家、律师以及部分国企、民企、政府部门和社会组织的近百名专业人士参与调研、撰写和论证。

王丽介绍说，课题组发挥各方面力量，开展前瞻性战略性研究，以科学态度和专业精神进行大量初期调研。“课题组通过法律实务和上千件案例，发现了现行产权保护制度中存在的大量问题，这些问题反映在社会的方方面面。课题组在此基础上对完善产权保护制度进行更深入的法律实务研究，并有针对性地提出立法建议和操作性指引。”

在2014年、2015年两年间，课题组先后举办了多次涉“产权保护制度”的研讨会，其间不乏司法系统、发改委系统、国有企业、民营企业、高校、研究组织等机构的专业人士和国内外专家参与。

课题组认为，完善产权保护制度研究是在全面深化改革、全面依法治国的大背景大趋势下，对产权制度进行法律层面的调查研究。所以，其研究重点是，发现产权平等保护制度层面存在的问题，从科学立法入手，为产权平等保护制度的完善提供立法与政策建议。

王丽介绍，中国的产权保护制度包括以产权为客体的所有法律构成，如宪法与物权法、合同法、侵权责任法、知识产权、各商事法律法规和部门规章等。完善产权保护制度，就是完善法律法规和部门规章中关于产权保护的规定。立法建议是对现行有效的法律法规、部门规章，提出“立、改、废”的建议。

本着上述重点，课题组完成研究后于2015年5月向国家发改委提交了课题报告。

据了解，《意见》的出台，与中央财经领导小组办公室主任刘鹤的推动不无关系。2015年，刘鹤曾多次主持召开发改委专题改革会议，讨论产权保护问题。2015年9月的一次会议，又对开展产权保护制度研究安排部署，强调健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济产权的保护。刘鹤在浙江、广东调研时，也都强调了“产权保护”以及“企业家精神”。2016年5月31日，他主持召开发改委改革专题会议，研究审议的一项重要改革方案是产权保护法治化、促进创业投资发展。

迫在眉睫

“实际上，由于过往对产权保护的不力，尤其是对私有产权的重视不够，中央出台文件适逢其时，也迫在眉睫。”一位接近中央深改组的人士称。

在《意见》的内容中，最受关注的是涉及非公经济产权保护的内容，这切中民营企业的“痛点”，关乎民营企业的信心。

民营企业的发展史，也是不断突破旧有藩篱和条条框框的过程。民营企业家出于政策上的顾虑、法律意识的欠缺、外部法律环境的制约等因素，对非公有制经济产权的保护和争取往往力不从心。

王丽说，新中国建立后几十年中，人的生存权受到重视，财产权受到压抑，未能形成产权的法治意识和法律体系。

在这种背景下，一些企业家和企业的产权受到侵害，在民营企业中更为多见，这些争议案例又进而影响了其他企业家的安全感。

被称为“保护私有财产第一案”的是陕北油田案，涉案金额逾50亿元。1994年，国家为了进一步支持革命老区，由中国石油天然气总公司与陕西省政府签订了一份石油开采协议，并允许延安和榆林的各县参与开发，大批外省的私人资本和当地的农民开始投资油井。2003年春，陕北地方政府采取“先收井，后清算”的办法，突然强行将原由民营资本经营的陕北几千口油井资产“收归国有”，投资者一度与回收油井的人员发生暴力冲突，并引发诉讼。

这被中国政法大学终身教授江平看作是一起“违反基本的法治原则”、“侵犯民营企业合法利益和农民利益”的严重事件。

而一些地区出现的侵害非公有制经济产权的案件中，当事人往往被纳入“非法集资罪”、“商业贿赂罪”以及“注册资本不实罪”等“口袋罪”，受这些案件影响，中国民营企业家的信心和价值认同一度跌落。

2012年，浙江企业家吴英因存有争议的集资诈骗罪被法院判处死刑，最高法院死刑复核过程时，在舆论呼吁下，最高法院改判其死缓。湖南企业家曾成杰没有这般“幸运”，2013年被执行死刑。这是吴英案后首例以集资诈骗罪核准的死刑，引起很大震动。

出于对产权的担忧，一些民营企业家从“迷信”红顶，变为海外追逐绿卡，资产随之外流，这种负面效应直到2016年未能消除。

2016年6月召开的第二届“中国财富论坛”上，央行货币政策委员会委员白重恩提出，2016年前四个月，民营资本的投资增速大幅下降，对产权保护不放心是民企投入比较弱的一个原因。

国家统计局网站的数据显示：2016年1月至5月民营资产投资只增长了3.9％，比上年全年的10.1％下降6.2个百分点。中央党校国际战略研究所副所长周天勇在对数据进行研究时认为，造成这一现象的原因之一，是民营企业家对人身和资产安全方面的担心。

2014年12月至2015年4月，中国社会科学院一位专家参与了对广东和浙江两省各100家中、小民营企业生存现状的调查。他向《财经》记者介绍，接受问卷调查的100位广东民营企业家中，32％表示未来有移民计划，已有绿卡者占2％，入外籍者占1％，这些准备移民的企业家中，多数企业规模年营业额在5000万元以上。浙江接受问调的企业家则有43％表示计划移民，已入外籍者占3％，已有绿卡和正在办理移民手续的各占1％。

调查发现，企业家的企业规模越大，或经营者身价越高，移民倾向越明显。美国移民局数据也显示，2016财年（2015年10月至2016年9月），美国政府共签发9947张EB-5签证（一种投资移民签证），其中7512张发给来自中国的申请者，占比达75.52％。

除在司法实践中存在不少民营企业受到不公平对待的案例，在行政领域，政府承诺轻易改变，也是民营企业反映经常面对的风险。一些学者在调研中了解到，民营企业常会遇到事先合法取得的土地，因新政策出台或其他因素又被政府否认爽约的现象，甚至本应得到政府承诺的补偿，也会有不兑现的情况。

“不健康的政商关系、一些政府的不遵守承诺、高度的金融规制、扶强不扶弱的招商引资等因素，导致民营企业的成长环境变得恶劣，其抵御风险能力也相对薄弱。” 北京大学法学院教授邓峰称。

保护缺位的法治原因

改革开放后，中国特色社会主义法律体系建成，公私财产的法律保护已经被纳入社会主义法律体系，公民和法人的财产权利及其法律保护问题业已深入人心，公民宪法意识和依法维权的意识与能力也与日俱增。

但改革进入深水区后，产权保护制度成为人们关注的焦点，这也是改革能否进一步推进的关键所在。

据王丽观察，目前，产权保护社会关注的问题主要是，国家的相关法律法规和政策总体上对于公有制资本和非公有制资本实行平等保护，但实行中有差别对待——首先是身份有别，其次是在市场经济中的机会不均等和规则不公平。

这种差别还体现在，散布于中国现有法律体系中的涉产权法律法规未呈统一化表达。“包括对于产权的认识、对产权所有者的认识、对不同产权所有者的财产权利的保护是有差异的。”王丽说。

譬如，1982年《宪法》第四次修正案修改时，规定了公有财产神圣不可侵犯的原则。这一原则也被用于之后的《民法通则》立法中。到《物权法》起草时，诸多参加立法的学者提出，在《物权法》中不应写“公有财产神圣不可侵犯原则”，应强调所有权平等保护。

曾参与《物权法》起草工作的中国人民大学法学院教授杨立新指出：“之前的表述事实上形成了财产所有权的不平等地位，公有财产神圣不可侵犯，而私人所有权却无‘神圣’表述，就有可能被侵犯。”

《物权法》出台前夕，128位学者向中央写信，提出《物权法》规定的所有权平等原则，与《宪法》规定的“公有财产神圣不可侵犯”相违。最终，《物权法》确定了所有权的平等保护原则，其第四条规定，“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”

德恒律所的课题组发现，虽然各法律中散布产权平等保护的条款，但这些法律中却多少都有产权不平等保护的意思表示，甚至有些具体的法与非法、违法犯罪的标准因产权关系不同而作出不同的规定。甚至，现有法律法规还对产权保护存在空白区。

这些法治问题，是造成产权保护不完善、产权人合法权益被侵犯、现行司法救济途径不完整、国有产权保护机制僵化等问题的主因之一。

颇具代表性的是涉案财产问题，有企业家因涉罪导致个人资产和公司资产被执法机关“一锅端”。重庆过去的“打黑风暴”中，有一些企业家因涉黑被刑事处罚，重庆提出“托管”理念——重庆警方与税务、工商等部门组成工作组进驻企业，指定不涉案的负责人代管生产经营销售，在资金清算完毕后，重庆警方组织大中型企业对涉案企业进行托管。在此“托管”过程中，企业产权有可能变得模糊、不明，为后续的产权纠纷埋下种子。

而国资系统托管企业后，一旦发生所有权转让，被过度执行的资产返还难度也将放大。

中国人民大学法学院诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东表示，涉案财物的处理涉及当事人的财产权利。长期以来，执法机关对涉案财物“具有一定的随意性，随意扩大扣押范围，认定标准不严，财物保管不当、丢失损毁严重，甚至出现不登记、非法侵吞占有等司法腐败现象”。

“原罪”争议

产权保护不力，还基于计划经济体制的遗留，不同的产权，如金融产权、矿产资源产权、文化产权、知识产权等，分属不同的政府部门管理，产权的取得、行使和保护在很大程度上受制于行政管理，不能完全按照市场经济的规律和要求进行。

加之上述法治缺位的原因，一批产权争议案件出现，尤其是涉及企业“原罪”的案件，产权归属难下结论。

顾雏军案之后，质疑民营企业家财富来源的社会情绪悄然涌起，2006年达到高潮。不少舆论认为，中国企业家并非赤手空拳奋斗出来的，他们创业初期的“第一桶金”大多靠对国家、集体财产和弱势群体赤裸裸的掠夺积累起来，因此是一个有“原罪”的暴富阶层。

波涛汹涌的清算“原罪”的舆论，引起企业界的惶惑不安，个别地区检察机关收到大批关于民营企业家早期创业时违规操作的检举信（相关报道见《财经》2014年第11期“重塑企业家信心”）。

一些历史体制机制原因造成的难以解决的问题，被统统划入企业家“原罪”，“红帽子”企业是其中典型。

计划经济向市场经济转轨时，造就一批“红帽子”企业，即由私人资本投资设立，但以集体企业或全民所有制名义注册。企业在产权不清的情况下做大做强后，产权是“国有”还是“私有”带来争议，处置不当便可能导致国有资产流失，或企业家涉罪领刑。

昔日中国“家具大王”冯永明因贪污7亿元股权于2011年被法院以贪污罪判处死刑，缓期二年执行。该案创企业界人士贪污数额之最，“贪污股权”的司法认定在中国亦属罕见。如今，冯永明在两审终结后提出无罪申诉，被法院驳回。成立于上世纪80年代初的冯永明之企业带有“红帽子”色彩，辗转上市后资产扩张，但因企业创始资金、企业家的“国”“私”身份不明，为其今日之罪埋下引线（相关报道见《财经》2015年第25期“‘家具大王’冯永明浮沉”）。

冯永明案并非个案。“涉及‘原罪’的企业家有很多。”中国政法大学教授、国资改革专家李曙光称，以现在的法律制度、政策规则和道德观念来衡量当时的企业行为，并不合适。

“红帽子”企业的存在，一般经济纠纷和侵吞国资的边界，非法集资和正当民间融资之间如何划线，都体现了产权不够清晰、缺乏适用性法律法规的问题。

浙江大学原副校长褚健案也是一例。褚健是少有的集科学家、企业家、党政干部三种身份于一身的人，他创办企业中的股权转让、使用科研经费等问题，因与浙大校企的发展、改制及科研经费管理制度交织糅合，显得扑朔迷离。

检察院指控，褚健涉嫌贪污、挪用公款、职务侵占、挪用资金、行贿，以及故意销毁会计凭证、会计账簿。但因该案产权的复杂，褚健案不断延审，被羁押3余年后，今年1月16日，褚健因贪污及故意销毁会计凭证、会计账簿，获刑3年3个月。其产权旧事最终进入审判（相关报道见《财经》2016年第58期“官学商一体的褚健案曲折”）。褚健初期创办的企业也是“红帽子”企业。

中国社科院教授冯兴元说，以前企业家运作不规范，比如，政府往往设置许多市场准入障碍，企业家要获得市场机会，需要进行市场运作，如果企业家不去采取一些特殊的运作方式，很难有所作为。

“需要强调的是，完善产权保护制度，并不等于大赦民营企业家所谓的‘原罪’。”中国应用法学研究所所长蒋惠岭称，企业家作为理性人，具有追逐利益最大化的经济驱动，在资本原始积累阶段也可能会有错误，有违纪违法现象，甚至有人犯罪。

“不过，应当全面辩证地认识民营企业家在改革开放初期的历史作用，改革开放以来他们为社会经济发展做出的巨大贡献。”蒋惠岭说。

中国改革摸着石头过河的特征，也使得这样的过程体现为新生力量和传统体制的冲撞。改革在不断试错的过程中，包含大量的空白地带，特定的历史条件下，如果完全墨守成规，可能也不会有民营企业的诞生和崛起。

对此，中央通过《意见》表述其态度，“以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题”。

在企业家“原罪”问题上，《意见》更进一步，首次提出妥善处理历史产权旧案。这被看作是对经济类犯罪冤假错案的纠偏，是对处置企业家“原罪”的方向性指引。

如何落地

《意见》与中共十八大以来产权保护方针的政策提法一脉相承。

中共十八届三中全会提出要完善产权保护制度，强调公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯，二者公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护；四中全会提出社会主义市场经济本质上是法治经济，健全以公平为核心原则的产权保护制度，创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制；五中全会则提出人权得到切实保障，产权得到有效保护。

而在“十三五”规划的第十二章“建立现代产权制度”中，写道：健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。其中具体的规划部署内容，是《意见》的政策基础。

《意见》共有十方面内容，包括加强各种所有制经济产权保护、完善平等保护产权的法律制度、妥善处理历史形成的产权案件等。

这些内容在王丽看来，“涉及广泛”，“几乎涵盖与产权保护相关的所有内容”。

现行法律法规对产权平等保护存在一定的不足，中央文件要求全面加强产权保护——这就形成法律体系修正的复杂性与目前改革的紧迫性二者之间的矛盾。《意见》如何落地？则需要立法、执法和司法机关对“完善产权平等保护法律体系”进行实践探索。

《意见》审议通过后，一些部门已采取行动。2016年10月10日，据新华社报道，最高法院、最高检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》。这被江平认为是《意见》的配套措施。

最高法院在回复《财经》记者的采访时透露，最高法院党组和院长周强高度重视《意见》的贯彻落实工作，在中央深改组审议通过《意见》后，最高法院党组第一时间召开会议，传达学习中央深改组会议精神，研究部署贯彻落实《意见》的相关工作。

《意见》正式出台后，11月29日上午，最高法院发布《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》和《关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》。文件重申，明确依法妥善处理历史形成的产权案件，准确把握罪与非罪的法律政策界限，坚决纠正以刑事执法介入民事纠纷导致的错案，依法妥善处理因产权混同引发的申诉案件、与政府行为有关的产权申诉案件、涉案财产处置申诉案件。

最高法院称，《意见》提出的主要是原则性的司法政策要求，需要在法院审判执行工作中贯彻落实。例如，最高法院印发《关于在执行工作中规范执行行为切实保护各方当事人财产权益的通知》，就执行程序中贯彻落实产权保护制度，依法保护产权提出了具体要求。

按照最高法院的最新规划，各高级法院将成立专门工作小组，加强对涉产权错案冤案甄别纠正工作的组织领导。

在机构设置上，工作小组办公室统一归口设置在审判监督庭。

最高法院审监庭副庭长滕伟说，对于改革开放以来做出的涉及重大财产处置的产权纠纷以及民营企业和投资人违法犯罪的生效裁判，当事人、案外人提出申诉的，法院要及时审查，认真甄别；确有错误的，坚决依法纠正。对重点案件要逐案制定包括立案、再审、执行、善后在内的一揽子工作方案。

国土资源部也根据《意见》提出“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排”的要求，出台文件对住宅建设用地使用权到期的提出过渡性解决办法，即免费续期。这从一定程度上保障了遇到此类问题的房屋业主的产权问题。

对此，王丽建议涉及亿万国民的土地房产等重要事项的产权保护，应尽快启动全国性立法修法，使得产权保护有法可依。

王丽及课题组认为，在现有的立法体制下，对现有法律的立、改、废，都要经过较长和较为复杂的程序。产权保护立法可能一时难以在立法层面上启动程序。“解决现行法律体系中存在的对产权保护的诸多问题，需要国务院出台一个《产权保护条例》。用国务院发布《产权保护条例》的方式，先从具体的产权平等保护改革启动起来，是比较现实可行的选择。”

王丽说，制定《产权保护条例》作为一部产权保护的纲领性、指引性、系统性法规，可以规范和约束各行政管理部门的权力，引导各类产权主体有效参与市场经济，有助于建立健全产权保护制度法律体系，保障深化改革依法进行。

（本文首刊于2017年3月6日出版的《财经》杂志）