我国村镇银行发展的问题及对策

我国村镇银行发展的问题及对策

一、 绪论

长期以来 ,我国农村金融的主要问题在于农户和农村中小企业的巨大金融需求得不到满足。为了破解农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、 金融供给不足、 竞争不充分等难题 , 从 2006年年底开始 ,银监会开始陆续颁布关于村镇银行的设立、监管和业务开展方面的指导意见和暂行规定 , 鼓励新型农村金融机构的发展。银监会相继出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见 》(以下简称《意见 》 )、 《村镇银行管理暂行规定 》等一系列规定和意见。金融监管当局希望通过成立村镇银行促进农村金融竞争 ,改善金融服务。允许设立村镇银行 ,是切实提高农村金融服务的具体行动 ,是深化中国农村金融机构改革的一项创新之举。村镇银行作为新兴的农村金融机构 , 现在还处于发展的初级阶段 ,既面临着发展机遇又面临着各种挑战。

二、 村镇银行的概念和性质

村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、 法规批准 ,由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、 境内自然人出资 ,在农村地区设立的主要为当地农民、 农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。就性质、 规模、 营业的地域范围而言，“村镇银行” 大致相当于 “社区银行” 和城市信用社。 全国第一家村镇银行—— —四川仪陇惠民村镇银行于 2007 年 3 月 1 日开业。 此后，截至 2008 年 10 月，全国已经有村镇银行 55 家，村镇银行分支机构 4 家，注册资本总额接近 20 亿元，它们分布在21 个省（市、 自治区） 。

三、 村镇银行建立后对我国农村金融的积极作用

建立村镇银行对于形成多层次 竞争性农村金融市场具有重要意义 ,对缓解当地“金融饥渴症”, 解决金融机构网点覆盖率低 金融供给不足等问题是一种有益尝试 。但是,由于村镇银行试点时间比较短 ,实证的数据还不充分 ,现在还很难预测并确认它对农村金融的消极影响。就目前情况而言 ,村镇银行建立对我国农村金融有以下积极作用 。

1、有利于在农村形成 多层次 、竞争性的金融市场 。

对于农村金融改革的思路 ,理论界和监管层大致形成了这样一个共识 ,即要建立一个多层次的金融服务体系。但是 ,农村金融与其他金融形式相比 ,属于“薄利金融 ” ,长期以来各金融主体大多不愿参与 ,使我国农村金融始终是围绕农村信用社展开的,农村信用社在农村金融中处于垄断地位。国家对农村信用社也进行了多次改革尝试 ,可由于多种原因 ,相对于城市金融而言 ,农村金融改革启动迟 、进展慢 还存在一些深层次矛盾和问题现在农村地区银行业金融机构网点覆盖率低 、金融供给不足 、竞争不充分等问题已经成为制约农村经济发展的重要“瓶颈 ” 。通过建立村镇银行 ,可以打破现有农村信用社垄断农村金融市场的局面 ,给农村金融市场增加人了新的主体 ,在一定程度上必将加剧农村金融市场的竞争。

2、缓解农村地区金融 资源流失 。

农业的“脆弱性 ”特征制约着农村金融的发展 ,突出表现为农村缺乏金融资源 ,且存在资金外流现象。以往大量农村金融资源通过 国有商业银行和邮政储蓄流出农村金融市场 在四大国有商业银行撤并县域机构邮政储蓄改为邮政储蓄银行后 ,通过这两条途径输出金融资源的现象被有效缓解 。但是 ,农村信用社进城展业意愿依然强烈 ,每年仍变相将一部分农业存款转移到城市 ,农村经济发展受到资金“瓶颈 ”限制。笔者经过测算估计 ,2005年全国经过农村信用社从农村流出资金约4000亿元 ,占农村信用社总吸收存款的14.4% ,资金外流现象非常严重 。村镇银行建立后 ,可以在一定程度上缓解农村金融资源流失 。《 暂行规定 》 对村镇银行金融资源应用范围作了很明确的限制 ,即村镇银行不得发放异地贷款 ,这进一步限制了农村金融资源通过村镇银行流失的可能性 。

3、形成对民间金融的替代 。

从金融机构角度讲 ,近年来国有商业银行渐渐退出了农村金融市场 ,农村信用社在

农村金融中占据主导地位。因为金融机构的稀缺 ,大量民间资金寻找不到正规的发展渠道 ,以各式各样“灰色”身份参与着各种形式的地下金融活动 ,在一定程度上扰乱了国家金融秩序,为资金所有者也带来了巨大的金融风险。村镇银行成立后 ,可以在一定程度上形成对民间金融的替代。首先 ,村镇银行成立的相关规定明确民间资本可以入股 ,这对在正规金融业长期受歧视的民间资本具有很大吸引力。据报道 ,村镇银行在 省市试点后 ,很多浙商看好村镇银行 ,有的已经 向有关部门提交了设立村镇银行的申请方案。只要政策一放开，他们就要“开始行动” 。另外 ，建立村镇银行扩大了正规金融机构在农村地 区的队伍 ,在当地金融资源总量不变的前提下 ,可以将一定比例的民间金融资源纳人到正规金融体系中来。

四、农村金融的现状

1、农村金融市场组织体系不完善。

1999年 ,全国上千家农村基金会关闭 ,接着四大国有银行开始大规模撤并 31000多家县以下基层分支机构 ,导致目前在农村的金融机构已经寥寥无几 。农村的邮政储蓄虽然规模很大但业务有限。农业发展银行是农村政策性金融业务的承担者 ,但只专营粮棉油收购 、调销 、储备贷款业务 ,业务范围很狭窄。进人世纪以来 ,农村金融市场渐渐形成了农村信用社“一家独大”的局面。通过近几年的观察不难发现 ,农村信用社这种垄断经营没有给自身带来“垄断收益 ” ,同时 还限制了多层次 、竞争性农村金融市场的形成 ,是一个“双输”结果。因此 ，打破这种垄断局面成为当前农村金融改革巫需解决的问题 。

2、农村金融服务功能缺失严重。

当前由于农村金融市场组织体系不完善 ,造成现有金融机构服务功能发挥很不理想。主要表现在以下几个方面：（1）金融资源大幅度向城市集中,造成农村地区金融资源缺乏 ,这已是不争的事实。（2）政策性金融职能在逐渐淡化。随着粮棉油等农产品购销主体 日益多元化 ,农业发展银行也开始进行商业性业务试点 ,这与商业银行业务是同质的 ,农业发展银行的某些政策职能正在淡化或流失。（3）合作性金融服务功能没有充分发挥。当前 ,农村信用社 已经基本脱离了合作本质 ,变成小商业银行 ,进城展业意愿强烈 。（4）

发挥商业性金融服务功能的金融主体非常混乱。在利益的驱使下 ,不论是农业发展银行和农村信用社 ,还是民间金融 ,对农村商业性金融服务都表现出极大的积极性 。加之存在利率政策歧视 ,在利率市场化改革过程中 ,确定 了“先农村后城市”的试点思路 ,这加大了贷款利率浮动空间 ,导致农村贷款利率浮动过高 ,农民贷款融资成本明显高于城市。

3、民间金融非常活跃 。

正规金融市场供给不足造成我 国民间金融非常活跃 。据调查显示 ,内蒙古一个地区农户用于发展生产的资金 ,农业银行只能供应5%~8%，农村信用社供应13%~19%，70%以上的农户靠民间借贷和私人借款解决资金短缺问题 。这种非正规金融不仅加大了农村金融市场的风险 ,也严重扰乱了正常的经济金融运行秩序。

五、村镇银行发展出现的问题

目前我国农村金融体系主要以农业发展银行、 农村信用社、 农业银行、 邮政储蓄银行等为主。村镇银行成立后 , 面临许多困难 , 在很多方面无法与上述金融机构竞争 ,主要表现在以下几方面。

1 、存款方面

首先 ,改革开放三十年来 ,我国农村经济虽然有显著发展 ,农村居民的收入也在不断提高,但是相对于城市居民收入水平而言 ,农村经济是落后的 ,农村居民收入水平比较低 ,闲散资金少,在吸收存款方面比较困难。其次 ,营业网点是金融竞争的最前沿 , 营业网点数量上的多少 ,提供的服务是否及时、 方便、 快捷和多样也是吸引客户的主要方面。村镇银行刚刚成立 , 面临网点少、 成本高、 吸收存款困难等问题。另外 , 成立之初没有行号 , 致使村镇银行汇兑、 结算业务无法正常办理 , 征信系统无法开通 , 无法开展对外业务 , 银联卡业务也因此无法办理。

2 .贷款方面

一方面 ,村镇银行面对的放贷需求较大。设立村镇银行的目的是为了解决农村资金短

缺 ,农民、 村镇企业是村镇银行贷款的主体。由于保险保障体系不健全 ,农户、村镇企业早已被传统商业银行排除在贷款客户之外 ,所以村镇银行无疑成为大批农村资金需求者的救命稻草 ,资金需求者纷纷向其寻求贷款 ,这种过大的资金需求量在一定程度上加重了村镇银行的负担。另一方面 ,村镇银行贷款额度受其资本金限制。在县 (市 )设立的村镇银行 , 其注册资本不得低于 300万元人民币; 在乡 (镇 ) 设立的村镇银行 , 其注册资本不得低于 100万元人民币。根据规定 , 最大的单一客户贷款额不能超过银行净资产的10% , 前十大客户贷款总额不得超过净资产的 50% ,单笔贷款不得超过注册资本的 5%, 商业银行存贷比不得超过 75% , 服务区域受限 (不得发放异地贷款 )。这使得村镇银行不可能拥有大集团客户。大多数村镇银行注册资本仅仅超过底线。

3 .竞争力方面

银监会印发的《意见 》 要求村镇银行牢固树立服务县域、 服务“ 三农 ” 的宗旨 ,禁止村镇银行跨县 (市 )发放贷款和吸收存款。因受到业务地域限制 ,村镇银行之间并不存在业务竞争 ,而主要表现为与原有的金融机构的竞争。即主要竞争对手是农村信用合作社、 邮政储蓄、 商业银行 ,等等。这些率先发展起来的金融机构 ,凭借自身的优势已经拥有了庞大的金融网点和固定的客户群。而村镇银行 2006年年底才开始试点 ,还没有树立自己的品牌与信誉 ,大多数客户还采取观望态度 ,对其存贷汇等业务还不够信任 ,因此村镇银行在这些方面还处于劣势地位。

4 .专业人员方面

村镇银行作为一种新型的金融机构 ,需要在摸索中不断发展 ,非常需要更多的具有专业技能和丰富执业经验的人才。 《意见 》 对村镇银行在人员素质上的要求并不高 ,但是农村的经济环境与工资水平不利于村镇银行招到合适的专业人才 ,而且符合要求的金融人才也大多分布在已有的金融机构中 ,村镇银行并不能够提出更优厚的条件以吸引那些具有从业经验的人才。而经验不足及业务素质不高的从业人员存在着很大的操作风险。

5、村镇银行组织创新试点存在的问题

中国银监会实施农村地区银行业金融机构准入新政迄今 已开业新型农村金融机构50

家，其中村镇银行36家，农村资金互助社9 家，小额贷款公司5 家。 然而，理想中的农村金融生态却没有如人们期盼的那样建立起来 小额贷款公司

和资金互助社并未得到应有的鼓励和尊重 唯有村镇银行成为第一批试点中的重点 。尽管如此，村镇银行自身发展却普遍面临一些困难和问题 。一是金融产品陈旧服务功能不完善 试点村镇银行设立以后只开办了传统的储蓄存款业务。小额信用贷款 ，质押贷款和票据贴现等业务规模小 ，而代理发行、代理兑付、承销政府债券、代理收付款项及代理保险等中间业务尚未开办 代客理财等投资类金融产品也处于空白。二是社会公信度欠缺，吸储能力不强。农民对村镇银行的品牌认知程度偏低，导致村镇银行吸储难度较大 三是运营成本高，科技应用率低盈利，空间小。四是存贷比例失衡 ，流动性风险大。 一旦贷多存少的情况出现 ，则村镇银行的资金流动性，资本充足率都会发生问题 从而使经营难以为继。

事实上 前期成立的村镇银行，大多将其总部设在各试点地区的行政中心所在地， 周边的金融和经济环境理想 ，商贸较为发达。 从客观来看， 其并未完全符合在金融服务空白地区布局的经营思路，更有甚者，部分村镇银行不专注 “高风险，高成本，低收益”的小额农贷业务，而将目光放在贷款金额比较大的小企业主及出口企业上，在某种程度上偏离了设立村镇银行的政策初衷。再者，根据银监会《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行的业务范围被限制在县域，但是在村镇银行运行之后，有关扩大村镇银行业务范围的呼声较强烈。从股权设置看，由于其最大股东是银行业金融机构，村镇银行仍然不能脱离控股金融机构的影响而独立存在。如果国有商业银行作为村镇银行的主要股东 则其是否能主动适应农村金融需求的小额，分散特点，转变长期“做大”的信贷模式,就十分值 得商榷。

6、由村镇银行带来的监管挑战

在村镇银行完成机构初建之后，改进和加强监管以防范风险愈发显得迫切。众所周知，完善的银行监管必须同时采用现场检查和非现场监管的方法，这需要一定数量精通监管理论和业务的监管人员来实施。而目前全国银监系统工作人员不足3万人，专职监管人员则更少。原先县级监管办事处人员编制一般为 3~4人.随着近两年绝大部分监管办人员上收，县域监管基本处于空白，邮储银行县域分支机构组建步伐的加快和原有的农信社已使现有的监管资源捉襟见肘，更何况村镇银行。退一步讲，即使有足够的监管力量来对村镇银行

实行严厉的监管 如用管人，管事，管机构的办法取代目前的银行内部关系人控制的模式，就很可能因统得过多，管得过死，而使村镇银行失去应有的生机和活力。而村镇银行一旦出现经营风险并启动刚性市场退出机制，则其负面效应很难预料，金融风险的传导很可能引发区域性的金融风波。

此外 ,我国农村金融起步较晚,虽然目前村镇银行作为农村金融改革的创举 ,正如雨后春笋般发展起来。然而 ,能否实现真正的可持续发展是一个应该同步思考的问题。

第一 ,为农村人口提供有效的金融服务 ,提高农村地区金融机构的覆盖面是我国成立村镇银行的初衷 ,也是农村金融的主要问题。在我国这样一个农村人口庞大的发展中国家 ,这一问题的解决任重而道远。同时 ,农村金融市场的需求包含着不同的层次 ,如果只依靠村镇银行这一单一机构 ,是无法从根本上解决农村金融问题的。必须加强金融存量部分的改革 ,推动金融机构的多元化 ,逐步完善竞争性的农村金融市场 ,才能实现整个农村金融体系的可持续发展。

第二 ,村镇银行能否常驻农村也是一个亟待思考的问题。村镇银行建立的目的虽然是为农村服务 ,但它的性质仍然属于商业性金融机构,要保证其长期留在农村地区 ,特别是经济欠发达地区 ,也亟须政策的引导。同时 ,由于村镇银行自身利益的存在 ,不排除部分民间资金通过幕后交易获得村镇银行的控股权 ,这种情况的存在可能会加大监管成本。

第三 ,能否在覆盖面与机构可持续发展中找到平衡点是实现整个农村金融可持续发展的关键。从商业银行的经营来看 ,有规模才会有效益。村镇银行作为盈利性金融机构 ,如果在人才、 资金等方面得不到投入 ,就难以确保其长期可持续发展。这些问题都需要进一步研究和探索。

六、村镇银行发展的对策建议

1 .争取政府正当扶持 ,减少政府不当干预

村镇银行的业务经营具有较大的风险,它的服务对象主要是“三农 ” ,受自然因素的影响很大。因此 ,政府的政策扶持是村镇银行生存和发展的重要保证。政府可以在存款准备金、 资本充足率、 营业税、 所得税、 分红、 进入“门槛 ” 等方面给予一定的优惠政策;政府可以帮助村镇银行进行融资 ,解决村镇银行创立初期资金不足的问题;除此

之外 ,政府还要在法律上和行政上对村镇银行进行规范和管理。但是 ,政府不当干预也是金融机构效率低下的重要原因 ,因此 ,发展我国的村镇银行 ,要最大限度地减少政府的不当干预。在具体操作上 ,应遵循市场经济的规则 ,政府对于村镇银行的发展只能通过政策加以引导 ,以使其向着社会主义新农村建设的方向发展 ,不能够单纯采取行政手段进行干预。要给村镇银行一个自由发展、 市场化、 有竞争力的发展环境 ,杜绝政府参股和不当干预 ,防止其成为地方政府控制的金融工具。

2 .严格进行市场化操作 ,建立合理的银行制度

市场化是企业发展的动力 ,市场化就是遵循市场经济规律 ,减少行政干预 ,优化资源配置。村镇银行是新生事物 ,在建立初期理应由政府统筹指导、 宏观管理 ,但在它适应市场之后 ,政府应逐步退出 ,给村镇银行的发展留一片自由的空间和舞台 ,使其能够根据市场的需求 ,不断优化资源配置 ,提高竞争力。同时 ,建立科学合理的管理制度也是其经营效率的保证。首先要建立严格的准入制度 ,对申请开办村镇银行的个人和企业进行严格审查 ,防止出现信用危机。其次要建立明晰的产权制度,只有这样才能理顺村镇银行内部的各种责、 权、 利的关系。再次 ,要建立公开透明的信息披露制度 ,将经营情况进行公开 ,方便存款人查阅。应建立由监管者、 专家和业内人士组成的经营评价机构 ,定期公布评价结果。最后 ,建立危机处理机制。通过建立完善的法人治理结构、 内控制度、 风险管理系统对经营中出现的风险因素、 风险事件及时进行处理,防止其扩大。

3 .准确进行市场定位 ,展开错位竞争

村镇银行的建立是以服务“ 三农 ” 为宗旨的 ,主要是为了满足当地农户和农村企业的金融需求。村镇银行由于资金少、 规模小等劣势条件 ,要想在市场上立足,就必须采用和大型银行不同的市场定位策略 ,充分发挥自身的优势。大型银行主要面向的是大型公司 ,在资金运用上 ,通常将其在一个地区吸收的存款转移到其他盈利更高的地区使用 ,在开展信用审查时比较关注财务数据。而村镇银行主要面对的是农户和中小企业 ,在资金运用上 ,主要是为了推动当地经济的发展 ,即将一个地区吸收的存款继续投入该地区 ,在开展信用审查时除了审查财务数据外 ,更关注借款人的个人情况对还款能力的影响。村镇银行处于发展的初期 ,由于受资金、 地域等条件的限制 ,必须根据自身特点 ,展开错位竞争 ,才能够与大型银行抗衡 ,吸引更多的客户。比如为中小企业提供个性化的融资和

咨询服务 ,积极开发和引入适合“ 三农 ” 需求的金融产品;开办农户小额信用贷款业务 ,实行低利率政策 ,还民以实惠;创新贷款方式 ,简化贷款手续;科学确定农业贷款周期 ,满足农民季节性农业生产资金需求;经营模式方便、 灵活、 快捷 ,在服务收费方面提供优惠等。这些都将为村镇银行的发展提供更有效的竞争力。

4、塑造健康成熟的企业信用文化

村镇银行可持续发展之本在于累积信用。年幼的村镇银行目前最缺的是品牌 ，其实质在于信用累积不够，而信用是银行的生存之本。面对四大商业银行，邮储银行和农信社的竞争，村镇银行当务之急要建立起取信于民的企业文化。格莱珉银行之所以能够取得成功 就是因为它有自己健康，成熟的企业文化，包括为穷人服务，建立成熟的信贷模式，注重对员工和放贷对象的培训，鼓励员工发挥自身潜质等。这些都值得我国村镇银行借鉴。

5、完善金融监管 ,强化风险防范

针对农村金融风险较大和村镇银行的实际情况 ,应加强对村镇银行的监管。首先是外部监管 ,即要强化公众的社会监管 ,鼓励存款人加强对村镇银行的监管;其次是专职监管 ,规范村镇银行的信息披露制度 ,所有的信息披露都要经过

相关部门的审核 ,保证信息披露的准确、 完整、 及时;最后是内部监管 ,要充分发挥银行协会的自我管理和服务功能。在银行内部 , 通过建立完善的法人治理结构、 内控制度、 风险管理系统 ,对经营中出现的风险因素、 风险事件及时进行处理。同样 ,村镇银行由于区域性、 小型化等特点 ,增加了其因规模劣势而导致亏损的可能性 ,因此加强风险防范、 保持其稳健运行势在必行。对于经营困难、 难以为继的机构应作退出处理。加强风险防范和完善金融监管是相辅相成的 ,是一个问题的两个方面 ,只有努力做好这两个方面 ,才能创造良好的金融生态环境 ,促进农村金融的可持续发展。

七、结语

覆盖率和商业可持续性是国际上通行的评价农村金融体系成功与否的两个关键指标。其中，商业可持续性是前提。故此，研究我国村镇银行实现商业可持续发展具有重要意义。成立村镇银行，旨在满足“三农”金融需求，但我们深知，满足“三农”发展所产生的金融需求，可以称作全球性、长期性的难题，能否不辱使命，尚需时间的检验。需要指出，

改善农村金融服务是一项系统复杂的工程，不可能一蹴而就。最后，中国农村金融的发展，既不能寄希望于一种金融机构，也不是对局部领域的修补，而是要立足于中国经济的发展阶段，服务于新农村建设的金融需求，着眼于农村经济的可持续发展，重构一个功能完整、运行高效、多层次的新农村金融体系。

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