浅谈中国农村金融体制的改革

浅谈中国农村金融体制改革

——农村资金互助合作社 2010经济基地班 王文东

摘要 随着农村经济的发展，农村金融的需求增多，现有的农村金融机构已无法满足农民日益增长的现实需要，我国农村金融改革迫在眉睫。狭义的农村金融改革单指农村信用合作社改革，广义的农村金改革蕴涵极其宽广，既包括农村政策性金融、商业性金融、国家对资金流动的引导、农村融资媒介的创新和发展，也包含农村金融机构的退出机制以及订单农业、农产品期货市场、农业保险的发展等问题。农村金融体系改革是农村改革的一个重要部分，单纯考虑农村信用合作社的改革难以解决农村金融市场的根本问题，必须推进农村金融体系的全改革。本文以“农村资金互助合作社”为例，浅谈了我国目前农村金融体制的创新和改革，以及目前存在的问题及解决措施。

关键词：农村金融体制改革；农村资金互助社；合作金融组织；发展模式

一、我国农村融资困难现状

1、造血不足，加上失血过多造成了“三农”的严重贫血。农民贷款难一直是压在农民心头的老大难问题，输血不足是造成“三农”贫血的原因之一，但是造血不够、失血过多也是导致“三农”问题较为突出的重要原因。农村的造血机制远远不能满足其金融服务的需求。从国务院发展研究中心调查结果显示，农民真正能够从正规机构得到贷款的大约只有20％左右，额度基本上是5000元左右，1万元、2万元以上的借贷较少，而且生活类借贷多于生产性借贷，资金使用的效益尚处于较低水平。一方面，银行惜贷；另一方面，农民对贷款的需求却不能满足。合法金融的缺口就由非法金融、不正规金融活动代替，并日趋活跃。令人担忧的是，造血机制非但没有跟上，而且原有血液的流失也相当严重。农村金融市场存在较多的“抽血站”，大量的资金流出农村，缺乏回流机制和渠道。商业银行贷款权限不断上收，县以下鲜有效益较好的项目，越来越成为吸收存款的机构，农信社也是多存少贷，邮政储蓄是只存不贷。数据显示，每年通过正规金融渠道从农村抽走的资金在3000亿元以上，虽然2008年，中央财政用于“三农”的支出达到5955.5亿元，增长了37.9%，其中中央财政对农民的粮食直补、农资综合补

贴、良种补贴和农机具购置补贴达到1027.7亿元，增长了107.7%。 但是截至2011年末，金融机构存贷比逼近70%，而农村金融机构存贷比为56.3%，比全国水平低12.72%；县以下银行业金融机构贷款平均增长率为9.72%，全国为15.66%，相差5.94%。从总体上看,近几年农村金融体系对县域经济的信贷支持力度不但没有加强,反而有所下降。在县域经济的存款市场上，资金通过邮政储蓄和国有商业银行资金上存大量流向城市，使资金本来就短缺的县域经济发展雪上加霜。

2、农村财政公共品供应不足导致金融财政化现象严重。目前，我国中西部地区的地方财政尤其是地、县以下财政大多是吃饭财政。在中央、省级政府掌握主要财力的布局下，县乡政府财力薄弱却承担了义务教育、基本医疗经费，当然无力承担基础设施项目建设。沉重的乡村债务已成为影响农村金融机构发展的重要因素，乡村债务主要靠拖欠农信社解决，债务金融化相当严重。这种做法直接影响了金融机构资产的质量。不少由政府牵头、企业出面贷款的公共设施项目，形成了大量的不良贷款。金融与财政的互相渗透，不仅导致了金融机构的道德风险，也助长了政府部门的道德风险，结果是形成大量的不良资产，财政再出钱核销呆账，这中间就存在资源浪费和效率低下的问题。

3、农村金融机构监管缺位，风险状况较高。农村金融机构的资产质量普遍不高。截至2011年末，农业银行不良贷款率为30.07％ ，农业发展银行不良贷款率为54.1％，远远高于同业水平。同时，农村金融机构的资本充足率严重不足，有关金融专家称“很难说城乡金融机构之间在资本充足率方面差多少，因为农村金融机构基本上这个指标都是负数；中国银行业的主要金融风险已经从不良资产问题转移为机构发展不平衡、地区发展不平衡和城乡发展不平衡。”目前，政府对农村金融市场缺乏有效监管。农信社改革后交给了地方政府管理，但又不赋予其监管职能。这种制度安排使地方政府可以任意干预农信社的日常经营活动，但不用承担相应的风险和成本。如果不对省联社管理权限进行限制或规范，新一轮的大面积亏损不可避免。同时对农村金融监管的不到位还助长了民间金融的活跃，一些民间金融活动已经成为孕育地下经济的温床。特别是高利贷现象不仅提高了资金使用者的生产经营成本，而且伴随着其他犯罪现象的产生。

4、机构布局不合理，功能交叉，缺乏协作。目前，在农村设立营业场所

的金融机构大致包括：农业银行、农发行、农信社、邮政储蓄。此外，国家开发银行、进出口银行的个别业务涉及到农村业务。其中农业银行属于商业银行，商业资本的逐利性促使其陆续淡出农村领域，转向县域金融；农发行作为唯一一家专业支农的政策性银行，业务单一已经逐渐演变成“粮食收购银行”；农信社几乎成为农村金融市场上唯一的正规金融组织，但其经营存在明显的地域限制，加上包袱沉重，实力薄弱，无力满足农村发展的金融服务需求。在农村实际上形成了农信社“一家独大”的局面，尚没有形成针对不同客户、不同需求，提供差异性金融服务的农村金融体系，导致农村金融供给总量不足、金融产品单一、服务质量较差。农发行无力从事农业基础设施建设、扶贫开发等支农事业，而作为商业机构的农业银行、农信社承担了大量的政策性金融业务。政策性金融与商业性金融不分，大大降低了商业性金融的效率。迫于政策压力，商业化改革后的农行与农信社承担了一部分政策性业务，但在利益机制驱动下，支农贷款比重逐年下降。

二、农村资金互助合作社

农村资金资助合作社是具有类似或关联生产的农民发起、拥有和管理的，为了获取便利的融资服务或经济利益，按照资本入股、民主管理、互助互利的原则而建立的互助组织。进入新世纪，党中央六个一号文件都无一例外地阐述了“改革和创新农村金融体制”的相关政策。2007年1月22日，中国银监会出台了《农村资金互助社管理暂行规定》，紧接着2月4日又印发《农村资金互助社示范章程》（以下简称《示范章程》），并确定在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省（区）开展试点。 2008年10月，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，首次明确提出，“鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务”，“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。2012年中央1号文件提出加大农村金融政策支持力度，持续增加农村信贷投入，确保银行业金融机构涉农贷款增速高于全部贷款平均增速。 有序发展农村资金互助组织，引导农民专业合作社规范开展信用合作。

三、农村资金互助社发展的现状

1、农村资金互助社的数量日趋增多

2004年7月吉林梨树县闫家村首次出现了该组织，标志着此类组织在中国农村的正式诞生。2006年农村金融新政出台后，2007年，银监会在四川、青海、

甘肃、内蒙、湖北、吉林六省区开展调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作。截至2007年7月，六个试点省区已有8家农村资金互助社成立，都集中分布在西部地区的吉林、青海、内蒙古、甘肃及四川省。但2008年竟然成了农村资金互助社失去的一年，村镇银行遍地开花(2008年共有72家村镇银行批准开业)，而农村资金互助社仅得到2个试点指标(山东和河北各1个指标)。截至2009年末，银监会已核准开业172家新型农村金融机构，其中村镇银行数量最多有148家，贷款公司8 家，农村资金互助社16家。根据银监会2009年7月29日发布的《新型农村金融机构2009年-2011年工作安排》，全国35个省(区、市，西藏除外)、计划单列市共计划设立1294 家新型农村金融机构，其中村镇银行1027 家，贷款公司106 家，农村资金互助社161 家。可见，虽然农村资金互助社数量逐渐增大、规模不断扩大，但与其它新型农村金融机构相比，存在一定的差距，与银监会的目标也有很大的差距，农村资金互助社存在被边缘化的趋势。

2、农村资金互助社的发展模式多样化

随着农村资金互助社试点的不断推广，其发展模式日趋多样化，主要有以下几种：一是专业资金合作模式。特征是入股社员都从事同种产业的生产经营活动，可以以物入股，重点解决社员的生产经营所需。如最先成立的梨树县闫家村百信农村资金互助社的前身就是百信农民合作社，以种植玉米、养殖生猪为主要产业；山东临沂市聚福源农村资金互助社就是在蔬菜协会的基础上成立起来的。这些都是随着经济合作组织的发展壮大，由生产合作而产生的资金联合。二是公益资金资助模式。此类互助社是由社会公益组织倡导发起，逐渐引导农民加入的。安徽省肥西县的小井庄资金互助社和我国西部贫困地区由NGO组织倡导发起的农村社区资金互助组织都属于此模式。三是复制模式。目前大多数的资金互助社是在政府的引导下复制已经成熟的资金互助社组织经验而形成的，是基于农户对资金互助社的认同基础上建立起来的。如在政府的引导下，由白音锡勒农牧场和93户牧民共同发起成立的锡林浩特市锡勒农牧场诚信农村资金互助社。

四、我国农村资金互助社发展的优势和不足

1、优势

（1）从市场细分来看，农村资金互助合作社适合我国农户信贷需求的目标市场。金融业是典型的服务业，服务市场可细分为农村市场和城市市场；具有集聚性的城市市场是商业金融潜在的和现实的服务者，而农村市场则被大多数商业金融机构淘汰出局，这是由农村信贷需求的特点决定的。

农户信贷需求规模小。由于受土地、自然环境及生产力水平等多种因素制约，我国大多数农户经营规模小而分散，决定了农户信贷需求的资金额度较小。农村资金互助社面对分散的小额贷款市场就有了组织和制度上的优势，从而发挥了金融体系毛细血管作用，激活了整个农村金融体系。

农户信贷需求的灵活性。农业生产有很强的时效性，稍有迟疑，便会贻误农时或商机，这就要求商业金融机构的审批手续简便易行。而当前商业金融机构一般审贷时间是1～3个月，有的甚至要半年时间，手续烦琐、耗时太多及隐性成本太高使农民不愿到商业银行机构贷款。而农村资金互助社只要坚持审慎经营，就有完全的自主经营权利，决策链条短，能够通过灵活性经营，满足农户的时效性借贷要求。

农户信贷需求的多样性。目前，随着农民收入的逐步增加，农民在改善居住环境、购买车辆、子女教育、婚嫁等各方面的投入也迅速增加，对消费信贷的需求逐渐增多。一般 情况下农户的生产与消费资金是难以区别的，将生产资金转到消费上去，那么就表现为生产资金借贷，而如果直接借贷就是消费贷款，这样生产资金就可继续周转了。因此，从一定意义讲，满足农户消费贷款，就是支持了农户生产贷款。

（2）从市场定位来，看农村资金互助合作社是真正的合作金融。合作金融是指社会经济中的个人或企业，为了改善自身的经济条件，获取便利的融资或经济利益，按照自愿入股、民主管理、平等互利的原则组织起来，主要为入股者提供服务的一种特殊的资金融通行为。其主要表现为：①合作性。合作性是合作金融最基本的特征，与商业金融、政策金融区别开来。合作金融实现了经济弱者的资金合作，是真正的“草根金融”。②互助性。互助性是合作金融的又一个典型特征。不同于商业金融，合作金融不以利润最大化为目标。作为一种互助合作的金融形式，其经营目的主要是追求社员共同经济利益，为社员提供各种便利的金融服务，而非单纯为了盈利。③灵活性。资金互助社规模小，存贷手续简便快捷

灵活，为社员资金融通带来极大方便；同时各地资金互助社可以进行灵活的合作，使其不仅能为分散的小农经济提供服务，也能通过联合服务于较大规模的合作经济。④地域性。可以从两个方面来理解：一是由合作金融主体所处的地理位置决定。二是由合作金融运作的地域范围决定的“熟人社会”。由于仅限在一定的区域，信息相对对称，容易形成“小而精”的植根于农村的内生性合作金融组织。

（3）从经济效率来看，农村资金互助合作社具有节约成本优势。金融服务契约的缔结与履行的最大成本就是交易成本，交易成本中最高的是信息成本。从信息成本优势来看，作为在某一地域范围内成长起来的微观金融组织，互助社十分熟悉资金需求者的个人信用、家庭背景、贷款用途及其偿还能力与背景，互助社能在花费调查信息费用较少的情况下对贷款项目进行正确评估；从监督成本优势来看，由于互助社在农村有人熟、地熟、事熟的“三熟”优势，具备“可信任承诺”，循环借贷形成了合作博弈，“好借好还、再借不难”，因此互助社对贷款的管理和监督成本比较低。与之相比商业金融机构为农户提供贷款面临着严重的信息不对称，存在较高的交易成本。

（4）从成长空间来看，农村资金互助社提供了可复制的范式。互助社虽然规模小、由农民主办，但麻雀虽小、五脏俱全，有一套规范的可操作的管理系统。如互助社的宗旨：实行“一人权票制”，采取平等、自主经营、自我服务、民主管理、入社自愿的原则。入股分红利，借款交费用，闲散资金得利益，急需资金得方便，资金有约束，比例有控制。互助社的资金互助模式适应市场的需求，具有制度的可推广性，很快受到各地的关注并迅速得到复制。

目前存在的问题

在发展过程中，资金互助社也暴露出一些问题：

（1）资金缺乏，社员信贷需求得不到充分满足。

资金互助社资金来源有限，其注册资本金规模偏小，以社员入社股金与入社费为主要资金来源，且一般限制个人股金投入不得超过全社总股金的10％。《农村资金互助社管理暂行规定》把农村资金互助社的融资来源限定在社员存款、社会捐赠资金及同业拆借款上，另外，资金互助社还没有尝试通过金融市场发行金融债券等直接融资，保险资金等社会资金也缺乏进入资金互助社的渠道和政策。这样的发展模式，很难满足社员的信贷需求。

（2）规模太小。

由于农民本身收入水平有限，存款微薄，加上无再贷款和国家支农贷款的支持，其他融资渠道运行不畅，导致互助社资金来源有限，资金实力不足。

（3）人力资源不足，社员素质参差不齐

农村资金互助社虽然是微型的新型农村金融机构，但是麻雀虽小五脏俱全，按《农村资金互助社管理暂行规定》可以设置理事长、经理、监事长、会计、出纳等职位。作为金融机构，其管理经营者应该具备较为全面的金融知识和金融机构运作的经验。但目前这些从业人员大部分是从农户直接转型过来，只是经过了简单的上岗培训，普遍存在文化素质不高、业务素质不精、金融专业知识欠缺、政策理论不熟悉等问题，造成农村资金互助社经营管理人才瓶颈问题突出。而且这些管理人员大多是农户兼职，并未形成职业经理人制度。

（4）缺少组织服务网络。《农村资金互助社管理暂行规定》要求农村资金互助社不得设立分支机构，同时，也没有对农村资金互助社联合社服务体制做出规定。这样农村资金互助社从制度上规定了既不能向上联合，又不能向下延伸，导致农村资金互助社只能孤立的存在，与其他信用机构相比，缺少系统组织体系支持。

五、对农村资金互助合作社提出的建议和对策

1、加大资金互助社的宣传力度，明确其法律地位，提高社会公信度

加强宣传，引导农民积极加入互助社、参与互助社的投资和建设。人民银行、银行监管部门和地方政府应通过新闻媒体、知识讲座、热线咨询、开辟宣传栏、散发资料、知识培训等不同形式，广泛宣传农村资金互助社的合作金融机构性质、经营方式、准入条件、服务对象及农村资金互助社在帮助农民发展生产、提高生活水平方面所做出的贡献等，增进社会公众对资金互助社的了解，消除认识误区，奠定资金互助社健康发展的群众基础。高校可以针对农户这一群体的知识特点设置相关专业使农户有机会系统学习金融知识，提高金融理论水平，另外政府应在农户空闲时间组织相关人员下村对农户进行一对一的金融业务指导，增强社员的业务能力。同时，应尽快出台《民间金融法》，或者学习西方国家出台《合作金融法》，规范管理农村资金互助社，对农村资金互助社的性质进行明确定义，确定其合法地位，保证我国以农民为主体的资金互助社健康发展[9]。

2、规范管理制度，提高管理人员素质

（1）推进资金互助社经理人制度的创新，培养市场导向型的合作金融企业家，推进资金互助社运作效率的提高。制度变迁的理论认为，有效组织是制度变迁的关键，而组织是否有效，要看组织是否具有实现最大化目标所需的技术、知识和学习能力，即创新能力。在组织创新能力形成过程中，“企业家”的作用是至关重要的。因此，为了培育资金互助社的创新能力，构建有绩效的决策机制，现代市场主导型合作金融组织企业领导者的培养显得尤为重要[10]。

（2）注重管理层的培训，提高互助社管理水平。由于农村资金互助社实行入股农户参与互助社的民主管理，这就要求入股农户具有较高的素质，要充分意识到合作社是农民自己的合作社，对合作社有强烈的责任感，这样才能保证互助社充分合作的性质，避免道德风险的发生。政府、银行监管部门要加强对农村资金互助社的管理层针对性的政策和业务培训，提高他们的金融基础知识水平，扩大知识面，学习内控制度，熟悉业务操作，尽量避免操作风险。这样可以帮助农民理解和掌握国家政策精神，使农户对合作社有比较深入的认识，使其在此基础上逐渐建立完备的章程、逐步完善内控机制和业务操作流程，不断提高管理水平，实现互助社可持续的发展。

3、多措并举，壮大其资金实力

（1）政府及相关部门应制定扶持性的政策。政府要进一步完善、制定农村资金互助社相关政策，除了给予资金互助社和其他农村金融机构同样的金融政策，还应该给予一些特殊的优惠政策以支持其发展，如存款保险制度、税收优惠政策、降低或免缴存款准备金、特别利率政策、允许互助社存款利率高于其他银行机构等。政府还可以通过建立专项基金入股农村资金互助社，壮大其实力，并且起到号召和引导更多资金进入资金互助社的作用。

（2）农村资金互助社可以考虑向其他农村金融机构批发贷款。具备支持“三农”经济发展职能的金融机构（农业银行、邮政储蓄银行、农业发展银行）出于风险考虑不愿意直接借贷给农民，资金互助社可以通过向这些农村金融机构批发贷款，将交易成本和风险转移给农户内部市场，把农村资金互助社作为联系其他农业金融机构和农民的桥梁，解决农村资金互助社的资金来源问题。

参考文献

[1] 蔡旺．《广西农村资金互助社发展研究——以田东县为例》．农村金融研究，2010（5）：19-21．

[2] 高宏霞 史林东 《中国农村金融制度变迁的路径突破——基于机制设计

理论的比较分析》 《财政与金融》 2011 年第4 期

[3] 姜柏林．《加快培育农村资金互助社的政策建议》．中国乡村建设，2009（4）：88-91．

[4] 颜道盛 《 农村资金互助合作社制度性安排亟待调整》 《金融时报》2009 年2 月3 日第010 版

[5] 廖继伟 《新型农村资金互助合作社发展路径研究———以四川为例 》 《上海经济研究》 2010年第7期

[6] 邵传林．金融“新政”背景下农村资金互助社的现实困境——基于2个村的个案研究[J]．上海经济研究，2010（6）：30-35．

[7] 杨文彦 张莉 张乾 《农村扶贫资金互助组织可持续发展问题研究 》 《农村金融·甘肃金融》 2010年7月