治安调解制度存在的主要问题及其完善

治安调解制度存在的主要问题及其完善 作者：李燕

来源：《法制博览》2012年第12期

【摘要】调解是一项具有深厚中华民族传统文化内涵的制度，随着《人民调解法》的颁布，其在社会生活中发挥的特殊作用重新得到发扬，而治安调解制度作为大调解制度的一种，在社会转型期和构建和谐社会时期的双重背景下，重视治安调解的独特作用，审视其存在的问题都具有非常重要的意义。本文从治安调解制度在实践中存在的主要问题出发，从制度保障层面和制度运行层面谈治安调解制度的完善。

【关键词】治安调解；制度保障；制度运行

当前，治安调解在办理治安案件的总数比例稳步上升。2009年，全国共查处治安案件1105万，其中治安调解372万，占查处治安案件总数的33.7%。我国的调解制度主要有三种：人民调解、司法调解以及行政调解。公安机关主持进行的治安调解作为行政调解的一种有效方式是公安机关处理治安纠纷的主要方式。治安调解在缓和人民群众内部矛盾，促进社会和谐等方面，发挥了重要的作用。但是，我们在看到治安调解取得巨大成效的同时，还应清醒的认识到治安调解在公安执法实践中存在的诸多不足，因此如何完善治安调解制度就成为当下具有理论意义和实践意义的重要问题了。

一、我国治安调解制度存在的主要问题

治安调解制度在几十年的发展过程中，在化解民间纠纷，维护社会稳定，促进社会治安综合治理等方面都发挥了其他制度所不能替代的作用，但是随着社会的不断发展，各类纠纷、争讼都呈现出多元化、复杂化的趋势，成为社会发展中不可忽视的非和谐因素。虽然目前对治安调解越来越重视，应用也日益普遍，但是由于现阶段对治安调解的相关法律规定不完备，基层民警执法素质不高、调解能力较低以及对治安调解执法的重视程度不够等原因，治安调解在执法实践中暴露出了一些比较突出的问题，主要有以下几个方面：

（一）治安调解范围不明确

1.“情节轻微”的规定不够明确

情节轻微是一个较为模糊的概念。整体理解“情节轻微”，是指行为人违反治安管理行为的性质比较轻、行为造成的后果不严重、社会危害性相对较小。虽然在具体的操作过程中，办案民警会依据行为的性质和后果进行判断，但是，在纷繁复杂的司法实践过程中，很难有确定一个清楚的界限。“轻微”的标准在不同的地方也许就有不同的标准，由于轻微的程度缺少量化标准，无法确定情节的性质、手段、动机和社会危害性，民警进行治安调解时，对于一些具体的违反治安管理行为是否属于情节轻微很难做出判断。

2.缩小和扩大调解范围

治安调解实践中，有的公安机关将调解的范围仅限于因民间纠纷引起的打架斗殴和损毁他人财物这两类违反治安管理行为，其他案件则不予调解处理。但实践中更多的是扩大治安调解范围进行超范围调解，比如对寻衅滋事、毁损财物等非民事纠纷所引起的违反治安管理的行为也给予调解，这种做法严重违背了治安调解本身的制定意图，有损法律的权威性。

（二）治安调解程序操作随意性强

《公安机关治安调解工作规范》第五条明确规定：“治安调解应当依法进行调查取证，收集证据，在查明事实的基础上实施。”但在具体实践中，由于民警对一般纠纷的性质存在思维定式，认为这类案件最终会以调解的方式解决，因此，没有按照程序规定进行及时、全面的调查取证，导致在真正调解时，由于没有调查取证的相关材料，无法展示有效证据让当事人信服而调解失败。失败的治安调解带来的可能还有更严重的问题，比如案件事实调查不清，证据收集不全导致无法给予违法治安管理行为人相应的处罚等。另外，办案超期的现象在基层实践中也比较严重，有的民警若当事人不再三催促就不会主动联系双方调解，一直在被动等待当事人失去耐心匆匆了结，这种久拖不结的案件很容易引发上访案件。实践中还存在双方当事人没有自愿形成调解共识时，进行非自愿调解的情形。

（三）治安调解的效力没有保障

调解案件的性质决定了在调解时需要协调好情、法、理三者的关系，而民警花费大量时间、精力促使双方当事人达成的调解协议的履行，完全靠当事人的自觉性和舆论监督等的保障。实践中存在很多双方当事人达成协议后又反悔、拒绝履行协议或者不完全履行协议的情形，面对这种情况，公安机关不能强制当事人履行，当事人一方也不能向法院申请要求强制执行。这种效力保障的缺失不仅不利于当事人有效主张和救济自身被损害的合法权利，也会极大的挫伤基层民警进行治安调解工作的积极性，更会对司法资源造成极大的浪费，最终导致人民群众对治安调解的信任度降低，因此，有必要以明确的法律条文确定治安调解协议的法律效力。

（四）治安调解的方法简单

由于调解能力和调解方式的差异，有些民警采取简单的处理方式，在不了解具体案情的基础上，对双方当事人都进行批评、有的民警不注重与当事人沟通的方式，导致双方当事人的矛盾不但没有缓解反而更严重，甚至将注意力转向办案民警，认为是公安机关办事不力。

二、治安调解制度的完善

治安调解在及时解决民事纠纷，融洽人民警察与人民群众的关系，减少犯罪诱因，化解社会矛盾、维护社会稳定、构建和谐社会中都具有非常积极的意义，但如前面所论述，治安调解制度在实践过程中存在非常多的问题。所以有必要深入探讨治安调解制度的完善之举。笔者拟