公共政策的制定及我国所存在的问题

第14卷第2期决　策　借　鉴Vol.14No.2

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

2001年4月POLICY-MAKINGREFERENCEApril,2001

公共管理

公共政策的制定及

我国所存在的问题

窦正斌,鲁　琴

(南京师范大学行政管理学研究所,江苏南京210097)

摘要:的制定公共政策体制的历史演变入手,趋向公政策制定过程中亟待解决的、也是几个值;民主制:D601　　　文献标识码:A　　　文章编号:1002-2252(2001)02-0056-03

FormationofPublicPoliciesandOurExistingProblems

DOUZheng2bin,LUQin

(NanjingNormalUniversity,Nanjing210097,China)

Abstract:Thesystemdirectlyrestrictstheestablishmentandthepracticeofthepublicpolicy.Thisessaystartswiththetheories,whichinfluencethesystemofthepublicpolicy,tryingtodiscussonthedemocratizingtendencyofthesystem,andtryingtosolvesomeoftheurgentproblemsinthecourseofthepolicyπsestablishment.

Keywords:Systemofthepublicpolicy;Bureaucraticsystem;Democraticsystem

1　引言2　公共政策体制的历史演变

“制度重于技术”,著名经济学家吴敬琏针对我

国高新技术产业发展所提出的思想,同样适用于公共政策领域。影响公共政策制定的一个极为重要的因素就是公共政策的决策体制。决策体制简单地说就是决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。一个社会的公共决策体制是时代的产物,受到一定历史条件下经济基础的制约,随社会政治、经济、文化等的发展而发展。

　收稿日期:2000-11-22

近代以来,在西方占据主流地位政策体制一直

是官僚制(层级制)体制,在这一体制的倡导者马克斯・韦伯看来,官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段,韦伯把现代国家看成是“单人统治”或者“单中心”的,行政中的理性依靠的是单一权力等级关系的结构。威尔逊在《国会制政府》一书中,对“什么是政府实践活动的现实”这一问题也作出了自己的回答:“国会是

　作者简介:窦正斌(1971-),男,安徽省无为县人,南京大学管理学硕士,现为南京师范大学行政管理学研究所特聘教授

高级研究助理,研究方向:行政学改革与发展理论、公共政策等。

第2期　　　　　　　　　　　　　　公共政策的制定及我国所存在的问题主导的和控制性的力量,是所有动力和管制性权力的中心和源泉”。正是在这种理论预设的支配作用下,使得官僚制体制成为当代各国占主导地位的行政体制,从而深深地影响了公共决策。就如韦伯所预料的:“哪里彻底实现了行政的官僚化,哪里确立的权力关系的类型实际上是不可摧毁的。”

这种单一权力中心的结构,意味着公共政策的制定必然高度集中,政策的执行上下统一,一以贯之。这在行政任务相对简单、社会尚未充分发展(指经由现代化而具有高度现代性)的情况下,以其花费较少的决策成本而具有可行性,但也往往以很少或根本不考虑政策执行中消极的外部负效应为前提。所以官僚制形式及其影响下的公共政策决策体制依然有严重的制度缺陷和失败的条件,就如文森特・奥斯特罗姆指出的:①对不同的需求的反应会日益变得毫无差别;②对预定为受益者的人所引起的成本会越来越高;③无法根据需求分配供给;④无法行动阻止一种用途阻碍其他用,物品蚀;⑤日益变得易于,控行地偏离于有关和言;后导致。

为寻求解决的方法,近些年来,民主制的公共政策体制———这种“被抛弃的选择”被作为一种公共行政组织的替代结构,成为越来越多国家和地区的另一种取向,正像奥斯特罗姆所说的“当发生作用时,思维方式的范式变换能够改变人类社会的秩序模式”。在这种民主制的行政体制下,强调引入民主观念,从而突破威尔逊・古德诺的传统“政治—行政”二分法的思维框架。在现代复杂的民主社会中,为积极治理社会危机的需要,为满足社会最少受惠者对公平的切实需求,还有“纳税人不想继续供养一个缺乏效率的政府”,都需要公共管理引入民主、竞争机制,实现对社会的广泛动员和交叠式管理,为此需要:

(1)实行适当分权,改变决策管理模式。在统一规划指导下,建立多权力决策中心,建立和培育社会组织和中介机构,并赋予其更多的权力。分权被证明是提高行政效率的有效途径,而且还能唤起对民众权利更多的关心。大量社会组织、中介性机构参与公共管理本身就是对机构职能高度分化的一种补充,可避免因高度分化而非交叠式的融合管理带来的低效。当考虑到特定服务的特色以及服务对象多种社群的需要和资源时,权力分级和交叠管辖就能够提高绩效。这些同样的原则可以运用于大城市地区,也可以应用于联邦体制,而在我国这样一个官僚制尚未充分发展的国度、属于“棱柱模式”管理系统的国度更具现实意义。

当然,分权式决策管理的核心是按职、权、责相统一的原则对承担一定职能的下级单位赋予相应的

57

权力,与此同时实行严格的责任制度。

(2)建立起行政程序立法,保障公共政策制定的民主化运作。公共管理过程的程序化是现代民主精神的制度化,让公众作为公共政策相对方参与到政策的制定和执行过程中,赋予他们在政策运作过程中监督、参与的权利,使公共政策在法律上获得“自由”的同时,又处在公众的监督之下。通过行政程序立法,保障公众参与行政权力的运作,这是以社会监督国家的形式,保证监督的有效性,也是公共政策体系的内在作用机制。

我国所面临的是经济的和体制的转型与转轨,平等、竞争为基础和特征的市场经济的目标模式,客观上要求公共政策制定领域引入民主制的理论;而社会主义市场经济的建立,是一件前无古人,不确定因素,这也、更具效率,这样诸多亟待解决的问题。本文。

3　公共政策制定中几个突出的问题311　重新确立公共政策的范围和目标

就范围而言,由于法律所涉及范围的有限性,其条款规定的原则性,都需要某种更为灵活同时又较为规范的方式来加以弥补或调节,这就为公共政策的产生提出了需求、奠定了基础。它的制定或实施,既解决了政府在某些无法可依情况下的被动与无奈问题,同时又能在变幻莫测的市场经济变动和某些社会冲突中,大大增强政府宏观调控与相机抉择的能力,适时化解经济和社会发展中的矛盾和障碍。同时,在市场经济条件下,市场是配置社会资源的基础,所以公共政策范围确立的原则应当是不影响市场机制的有效运转。公共政策必须尊重市场配置的内在要求和客观规律,并为市场机制作用的有效发挥提供政策支持,而不是相反地去限制、干扰或破坏市场的基础性配置作用。鉴于我国目前公共政策面临的“缺位”和“越位”现象(前者指需要发挥公共政策作用的某些方面,存在着的政策缺乏或政策不到位现象,如在制定政策解决失业和下岗待业问题时就存在着公共政策的“缺位”;后者指超出了市场经济条件下公共政策应有的范围,如至今仍存在的对国有企业实行的亏损补贴政策,就是一种政策“越

),公共政策的作用方向和政策效应,主要是为了位”

解决那些“市场失灵”问题,即主要是解决那些不能由市场去解决或市场解决成本过高、没有比较优势的问题,而不是实行过去那种排斥市场、替代市场、政府配置包打天下的管理和政策,否则就会造成政府失灵。

就目标而言,由于市场经济的成熟条件以及经济、社会发展阶段的不同,各国的公共政策目标及其

58决策借鉴　　　　　　　　　　　　　　　　　　2001年4月

转型时期,面临着体制、制度、结构、经济增长方式变

动等不确定因素及国际经济形势变化等情况,必然要求公共政策具有一定的灵活性,才会使其更具适应性,更好地发挥作用。我国的现实国情是:深受封建专制文化的影响,人治色彩较浓;与市场经济相配套的法制建设尚不完备;党的政策具有久远的影响。这些都使得运用公共政策调整社会关系还有很大的余地,加之宏观调控机制与体系的建立和完善也绝非一朝一夕之功,所以在强调公共政策相对稳定性的同时,也应突出其灵活性。

邓小平所首创的“摸着石头过河”的决策模式便能很好地体现出公共政策稳定性和灵活性的辩证关系。一方面过河者因为有了“石头”,才有了方向和目标,有了定性,有了依托政策有了相对规范、连出稳定、可靠的“,种前进,预示着大,必然要求公共政策具有灵活;“摸着石头过河”的过程则是一个循序渐进、突破传统旧观念和旧框框束缚、大胆创新的过程,正是在这种大胆求索的创造性活动中,公共政策才获得了稳定性与灵活性的辩证统一。

然而,在现实的政策实践中,也存在着两种亟待克服的偏差,一是借口政策的稳定性而墨守成规、因循守旧,造成政策制定与社会发展的需求相脱节;二是以政策的灵活性为幌子,搞上有政策、下有对策,甚至长官意志、朝令夕改,降低了政策的作用。参考文献:

[1]吴敬琏.制度重于技术,论发展我国高新技术产

业[J].经济社会体制比较,1999,(3).[2]陈振明主编.政策科学[M].北京:中国人民大

侧重点应有所区别,但从总体上讲,效率、公平和促进经济发展往往具有共性,成为各国的公共政策的共同追求,这对我国目前的公共政策制定无疑具有现实的借鉴和启示意义。

公共政策的效率目标,一是指公共政策本身的有效性。通过分权式决策模式、交叠式管理方式的采纳,及时制定切实可行的公共政策,富有成效地取得政策预期;二是指公共政策对社会提高整体效率的作用和影响。由于市场失灵所造成的效率干扰和效率的损失,需要政府“这只看得见的手”与市场“这只看不见的手”相互配合,以保证效率目标的实现。例如一个企业为了赚取利润,不是通过提高产品质量、增加产品数量的方法获得,而是利用其特有的垄断地位,通过提高价格的方式获得,这将导致全社会低效率的生产和消费,于是就需要公共政策以提高整个社会效率为目标加以适时的调整。总之,为消除妨碍市场竞争、影响市场效率的垄断现象;为给社会提供充足、,领的外部负效应;为各场的境等,作,以提高社会的总体绩效,。

公平目标也应是公共政策的基本目标。自由放任的市场经济发展,必然会相伴产生高度不平等的收入和消费差距。在技术、能力等日益成为社会核心价值标准的大背景下,许多不平等因其“先天性”而“命中注定”。若任由这些不平等因素自由发展,势必会因为社会公众承受能力的有限性而导致严重的社会冲突和秩序混乱,这就要求现代政府和公共政策应把实现社会公平作为自己的重要职责。有效地增进并能公平地分配社会公共利益是公共管理的精髓,大多数西方学者也认为市场机制主要解决效率问题,而政府行为则应当将解决社会公平问题作为侧重点。如果说前者(效率问题)是经济运行的基本问题,那么后者(公平问题)则是社会运行的基本问题,二者共同构成经济运行的环境系统,是融为一体的。

谋求发展同样是公共政策重要的目标取向,这种发展一方面是公共政策本身的发展,通过对公共政策制定体制和公共政策执行、评估及反馈等环节的研究,使公共政策体系自成系统,在不断适应社会生态环境的基础上日趋科学、合理;另一方面指运用公共政策以实现本国经济的发展。在现代市场经济、知识经济和经济全球化趋势不断发展的条件下,各国通过自己的公共政策选择,提高本身的市场竞争能力,以保持其经济、社会的可持续发展。312　保持公共政策稳定性与灵活性的辩证统一

由于公共政策是调整公共社会关系的规范、准则,只有具有一定的稳定性、连贯性和规范性,才能发挥其应有的作用。但因为在我国体制转轨、经济

学出版社,1998.177.

[3]文森特・奥斯特罗姆著,毛寿龙译.美国公共行

政思想危机[M].上海:上海三联书店,1999.

71、146、168.

[4][葡]I・科特里尔.公共行政现代化与行政管理

者[J].上海行政学院学报(季),2000,(2).[5][美]里格斯.棱柱式社会再论(英文版)[M].北

京:总读书出版社,1773.

[6]罗豪才.现代行政法的平衡理论[M].北京:北

京大学出版社,1997.47-48.

[7]金太军.政府失灵与政府经济职能重塑[J].经

济体制改革,1998,(3).

[8]陈庆云.公共管理基本模式初探[J].中国行政

管理,2000,(8).

[9]刘溶沧主编.中国:走向21世纪的公共政策选

择(上)[M].北京:社会科学及文献出版社,

1999.7.

□