中国财政承包体制的激励和再分配效应

作者：李实J.奈特

经济研究 1996年07期

　　中国财政承包体制开始于1980年，完结于1993年底，总共经历了14个年头。〔1〕从现在的眼光来看， 虽然财政承包体制只是经济体制转轨时期的一种过渡的财政体制形式，但是它所引发的两个问题仍具有一般意义。第一，它的承包性虽然已被财政体制试验所证明不再适用于中央—地方政府之间的财政关系，但是它仍然存在于其它的管理体制中，特别是企业管理体制中。第二，财政承包体制把中央政府和地方政府的财政利益纳入到同一个分配机制中，使得二者之间的利益冲突更加显性化，然而这种利益冲突的潜在性因素并不会随着财政承包体制的结束而消失。此外，在财政承包体制运行过程中，国家财政收入，特别是中央财政收入的相对比例不断下降的事实，以及这一事实会直接削弱中央财政功能正常发挥的认识，都是众口一致的。但是，对它的原因的认定和内在演化机制的分析不仅是不同的，〔2〕也还是远远不够的。 正是基于这种考虑，我们认为对中国财政承包体制的变化过程及其所产生的财政再分配效应进行分析和考察不仅对于认识这一体制是必要的，而且也希望从分析中得出的一些结论能够具有超出财政体制之外的意义。

　　财政承包体制的制度特征和中央—地方分配关系的演变

　　与传统的计划体制相比，1980年开始实行的财政承包体制所改变的主要是分配模式，而对中央政府和地方政府之间的权利安排和配置并没有进行根本性的改变。原有体制内的权力分工仍被新体制承接下来。这主要表现为以下几个方面：（1）税种和税率的决定权和相关政策的制定仍然归属于中央政府，地方政府只是政策的执行者。（2）地区之间的财政收入的明显的差异性使得中央政府不得不对各省采取区别对待的政策。这主要表现在中央政府对各省采取了不同的财政承包体制和不同的税收分配比例。〔3〕（3）中央政府的绝大部分税收是委托地方政府来征收的，〔4〕这样中央政府的财政收入不仅取决于其与地方政府之间的分配比例的大小，而且取决于地方政府征税积极性的高低。（4）由于地方政府对本地经济和企业信息掌握的充分性远大于中央政府，对企业实行减免税的权力自然落在了地方政府的头上。（5）中央政府与地方政府的财政分配只是限于预算内收入，而地方上的预算外收入仍全部归地方所有和支配。以上所描述的财政承包体制中中央政府—地方政府之间的财政收入方面的初始的权力安排和配置在很大程度上决定了以后二者之间关系的演变以及这种承包体制的最后命运。

　　中央政府始终掌握着税种和税率的决定权和与地方政府的财政收入的分配权，这为中央政府通过调整税种、税率，以及改变与地方政府的分配方案和分配比例来促进中央政府财政收入的增长提供了便利和可能性。同时，这会使得中央政府在制定税收分配方案时不得不采取的“错了再试”的方法的风险降低到最小程度。这一点可以从财政体制改革初期的中央—地方政府分配关系的演变中得到说明。在酝酿和制定与各省的财政分配方案时，在各省的要求下，中央除了对个别的财政大省实行了“全额分成，比例包干”的“江苏体制”外，对大部分省份实行的是“划分收支，分级包干”的“四川体制”。这两种体制对中央政府财政收入增长的效应是不同的。〔5〕在分配比例上， 不同省份实行有差别的税收留成比例实际上被一些富裕省份理解为是一种“鞭打快牛”的做法。在这样一种观念的支配下，那些富裕省份自然会采取一些不被“鞭打”或少被“鞭打”的对策。其结果也会影响到中央财政收入的增长。从经验数据上看，财政改革后的两年中，国家财政收入的相对增长幅度出现明显下滑。1980年国家财政收入占GDP的比例比1979年下降了3.6个百分点，1981年又比1980年下降了2.5个百分点。面对这种情况， 中央政府为了抑制国家财政收入相对增长速度的下降，不得不违背初始时作出的“一定五年不变”的承诺，对其与地方政府的财政分配关系进行了调整（Oksenberg and Tong，1991）。〔6〕

　　中央政府作出的调整，虽然在短期内稳定了财政收入的增长，但是并没有消除对一些富裕省份产生的“鞭打快牛”的效应。中央政府对个别后起的富裕省份实行的财政政策上的倾斜也在某种程度上加重了其它富裕省份的“税负不公平感”（黄佩华，1994）。另一方面，地方政府是税款的主要征收者，也就掌握着税收增长的实际决定权。从地方利益来考虑，除了要追求地方财政收入的最大化之外，地方经济的高速发展也是地方政府的目标之一。税收实际上是一个再分配的过程。税收的增加，特别是中央政府税收的增加也就意味着企业自留可支配收入的减少，这会直接影响到企业的自我增长和发展的能力和潜力，是不利于地方经济的发展。在“税负不公平”的心态和追求地方利益动机的影响下，一些富裕省份采取了一些相应的对策。这些对策既有积极的，也有消极的。积极的对策是在税收分配方案和税收留成比例上与中央政府讨价还价，以争取更有利于地方利益的分配关系。与此相配合的一些消极的对策，主要包括：（1）把一些预算内收入设法转变为预算外收入；〔7〕（2）扩大企业减免税的范围，让税于企业（黄佩华，1994）；（3）降低征税的积极性和努力程度。而且税收体制中的中央政府和地方政府的权力配置又为地方政府上述对策的选择提供了制度上的保证。从1987年开始，地方政府的对策逐步开始生效。这首先表现在中央政府重新调整了与地方政府的财政分配方案，采纳了更加有利于地方政府财政收入增长的分配关系。1987年对山东和黑龙江两省实行了与广东相类似的“定额上解”的分配方案。1988年上海也紧步其后。同时，1988年对北京、河北、辽宁、江苏等10个省市实行了“收入递增包干”的分配方案（郝昭成等，1993）。其次中央政府降低了一些省份的财政收入的上缴比例。1987年各省的财政收入的平均上缴比例比1985年下降了近4个百分点。

　　到了1988年，借助于财政“大承包体制”改革的时机，地方政府与中央政府进行了新的一轮讨价还价的“谈判”，其结果是新的财政分配关系更加有利于地方政府的财政收入的增长。这一点可以从后继几年中央财政收入的变化中得到证实。中央财政收入中扣除对地方政府的转移支付后的净收入占GDP的比例由1986年的10%下降为1991年的6.9%。而中央财政支出的需求仍与国民经济同步增长。这必然导致了中央政府的实际财政收入难以满足实际财政支出的需要。在这种情况下，中央政府虽然采取了一些救急的办法〔8〕来缓解财政支出的压力， 但是并没有从根本上扭转中央财政收入比重不断下降的趋势。地方财政上解率（即地方财政上缴额与地方财政收入的比率）从1985年的34.2%下降为1990年的18.1%（黄佩华等，1993）。与此同时，中央财政在省际之间的转移支付手段受到了牵制，其转移支付能力降到了最低限度。

　　地方政府的税收激励模型

　　在上节关于中央—地方政府关系的演化过程的描述中，地方政府的征税行为是一个关键的环节，然而我们对地方政府的征税行为的说明仅仅是一种假说。因此，在本节和下一节中我们有必要为这一假说提供一种理论上的说明和相关的经验验证。

　　在上述既定的财政体制结构中，地方政府的税收留成比例是影响其征税努力和税收实际征税额的一个关键变量。如果一个经济的应征税款〔9〕为TR，实际征税额为CR，其中上交给中央政府的税款为①， 地方政府分享税款为CR[,c]，分享比率为α，纳税人（企业）留税额为UR，那么可以得到这一公式，TR＝CR+UR＝CR[,c]+CR[,p]+UR。如果地方政府对这三种税收具有不同的偏好值，单位偏好值分别为p[,c]，p[,p]和p[,u]。那么对于地方政府来说，在不考虑征收成本的情况下，边际税款的征收将满足于以下不等式：

　　(1-a)p[,c]+ap[,p]>p[,u]（1）

　　整理后可知：a>(p[,u]-p[,c])/(p[,p]-p[,c]) （2）

　　上述（1）式表明了地方政府边际税款的征收不仅取决于其对三种税款的偏好，还取决于其自留税款的比率（α）。当p[,p]＞p[,c]时，不等式的左边构成了α的递增函数。这意味着α的提高会有助于激励地方政府征税的努力和积极性。上述（2）式则表明了中央政府确定的地方政府自留税款的比率的有效激励值决定于地方政府对应征税款的三种构成的偏好。当p[,c]＞p[,u]，即地方政府对中央政府利益的考虑大于对其当地纳税人利益的考虑，正如在传统集中计划经济体制下的地方政府的经济行为那样，这时对中央政府来说，α的有效激励值的确定是最简单不过了，因为任何正值的α都会对地方政府产生征税的激励效应。然而当p[,c]＜p[,u]时，也就是地方政府更加看重地方纳税人的利益时，α的确定就必须高出某一正的临界值。不难推论，随着地方政府对地方经济和地方企业的发展的关切程度的增加，α值要不断地上调，才能保证地方政府征税的积极性。

　　自留比例α对地方政府的激励效应可以放在一个几何模型中加以解释（如图1）。横轴表示地方政府征收的税收量，当它等于R[,1]时，意味着所有应该征收的税款都被征收上来；纵轴表示应该征收而没有征收的税收量，当它等于UR[*]时，意味着所有应该征收的税款都留给了纳税人；因而R＝UR[*]。当地方政府征收的税全归自己使用时，即CR[,C]＝0，那么斜线UR[*]R[,1]上的每一点都表明了应征税款在地方政府和纳税人之间的一定的分配比例。当CR[,C]＞0时，这意味着地方政府要将一部分税收上交给中央政府，那么二者之间的分配可以用一条分配线UR[*]R[,3]来表示，这时地方政府的税收留成比例分别为R[,3]/R[,1]。当分配线越是靠近纵轴时，它所表明的地方政府的税收留成比例越低。同时地方政府对UR和CR[,P]有着不同的选择偏好。它可以用一组无差异曲线P[,1]、P[,2]…P[,N]来表示。无差异曲线与分配线的切点决定了地方政府税收的均衡点，因为在这一点上地方政府的税收偏好值达到了最大化。当CR[,C]＝0时，分配线UR[*]R[,1]与无差异曲线P[,1]相切于R[,1]点， 这意味着地方政府倾向于把所有的应征税款都征收上来。当CR[,C]＞0时， 这会对地方政府的征税行为产生两种效应，一是收入效应，二是替代效应。收入效应会使得地方政府尽可能扩大税款征税额来弥补由于上缴财政收入而引起的税收留成额的下降。替代效应则会使得地方政府把部分应征税款转让给当地纳税人。当中央政府开始逐渐提高税收上缴比例时，如当上缴额为R[,1]R[,2]时，分配线UR[*]R[,2]和无差异曲线P[,2]的切点为E[,2]，这一点表明如果地方政府能够自由决定税率，它会通过提高税率的办法把税收总额增加到CR[,2]。地方政府这样做的主要原因是中央政府提高上缴比例所产生的收入效应对地方政府征税行为的影响要大于替代效应的影响。由于地方政府不具有税率的决定权，征税总额达到CR[,2]点是不可能的。因此，制度限制下的征税最优点仍是R[,1]点。然而随着中央政府进一步提高税收上缴比例，它所产生的替代效应会不断提高，这表现为分配线与无差异曲线的切点在达到最低点后会逐渐上移。当切点高出横轴时，地方政府愿意征收的税款就会小于应征税款。例如在分配线为UR[*]R[,3]和无差异曲线为P[,3]的情况下，均衡点E[,3]所决定的税收总额为UR[,3]CR[,3]，地方政府的留成额和上缴额分别为UR[,3]E[,3]，E[,3]CR[,3]。同样，当分配线变为UR[*]R[,4]时，它与无差异曲线P[,4]的切点决定了税收总额，地方政府的留成额和上缴额分别为UR[,4]CR[,4]，UR[,4]E[,4]的E[,4]CR[,4]。当CR[,P]＝0，即分配线与纵轴重合时，均衡点为E[,5]，这意味着税收总额等于0，全部应征税款留给了纳税人。由此可见，随着地方政府税收留成比例的下降，即分配线的左移，均衡点的位置也会随之上移。这样我们可以得到一条与分配线的变动相对应的均衡点轨迹R[,1]E[,2]E[,3]E[,4]UR[*]。这条轨迹表明随着均衡点的位置不断地上移，税收总额和地方政府的税收留成额和上缴额都会随之而下降。这也是该模型的一个重要结论。

　　

　　图一　地方政府的激励机制模型

　　财政承包体制的激励效应的经验分析〔10〕

　　根据上述的模型分析，在本节中我们试图验证这样两个问题。一是中央政府制定的各省税收留成比例是否有“鞭打快牛”的问题？二是如果对上一问题的回答是肯定的，那么“被鞭打”的省份的税收增长是否会受到影响？

　　为了验证第一个问题，我们利用1985—1987年各省的税收留成比例和人均国民收入的数据进行了回归分析，其结果见表1。 从回归结果上看，有两点是值得注意的。第一，各省的人均收入对税收留成比例的解释是非常显著的。这表明中央政府在确定各省的税收留成比例时主要考虑了各省的人均收入水平，人均收入水平愈高的省份要上交的税收比例也就愈高。也就是说确实存在着“鞭打快牛”的问题。按表中1986年的估计结果测算，辽宁省的人均国民收入（1299元）比河南省（538 元）高出761元，那么前者上交给中央政府的税收比例要比后者高出22 个百分点。第二，比较3个年份的模型估计结果， 可以看出Adj-R[2]是逐年提高的。这意味着人均国民收入对各省税收留成比例的解释能力不断提高。这一方面可能隐含着中央政府在调整各省的税收留成比例时越来越重视各省的人均收入水平。另一方面也可能意味着地方政府的税收留成比例在影响着地方政府的税收增长，从而影响着地方国民收入的增长速度。

　　表1 回归分析：1985—1987 年各省人均国民收入对其税收留成比例的解释

　　被解释变量:各省税收留成比例

　　1985 1986 1987

　　截据 104.544** 110.039**112.821**

　　人均国民收入

　　-0.028** -0.029** -0.027**

　　Adj-R[2]0.5660.653 0.700

　　F-value36.16251.743

　　60.537

　　被解释变量的均值

　　81.20783.744

　　84.998

　　解释变量的均值826.464

　　902.107 1031.464

　　观察值 2828

　　28

　　资料来源：《中国统计年鉴》1987、1988、1989年；World Bank(1990)。

　　注：**表示该系数估计值在1%的水平上是统计显著的；* 表示在5%的水平上是统计显著的。

　　为了考察地方政府的税收留成比率对当地税收增长的影响，我们做了另一组回归分析。其中，被解释变量是各省的人均（预算内）财政收入的年增长率，解释变量是各省税收留成比率，同时引进了人均GDP 的增长率作为控制变量。表2给出了模型的估计结果。不难看出， 模型中税收留成比例这一解释变量的系数估计值统计上都是高度显著的。这意味着各省的人均财政收入的增长率的变动对税收留成比例的变动是非常敏感的。以3年混合数据模型的估计结果为例， 如果一个省的税收留成比例提高10个百分点，那么在其它条件不变的情况下该省的人均税收增长率会相应地提高2.4个百分点。如果一个省1985 年的税收留成比例提高一个标准差，那么它会促使该省的人均税收增长率提高7.7 个百分点。还应该指出的是，虽然在理论假说上经济增长率是解释税收增长率的一个重要因素，但是在我们的估计模型中人均GDP 增长率的系数估计值多数是不显著的。这在一定程度上说明了相对于人均GDP 增长率来说，税收留成比例对税收增长的激励作用显得更为重要。这些估计结果从经验上验证了我们在上节理论模型关于中央政府与地方政府确定的税收留成比例对地方政府税收增长和收税积极性产生激励作用的分析。

　　表2 1985—1987 的各省人均财政收入增长率对税收留成比率的回归分析

　　被解释变量:人均财政收入增长率

　　 1985—1987 1985 1986

　　1987

　　截据

　　-6.891 -8.800-7.364-13.071**

　　人均GDP增长率 0.362

　　0.532 0.782* 0.265

　　税收留成比率:

　　1985—1987 0.236**

　　19850.324*

　　1986

　　0.178**

　　1987 0.249**

　　Adj-R[2]0.277

　　0.269 0.282 0.611

　　F-value13.170

　　5.961 6.311 22.195

　　被解释变量的均值(%)17.553 24.913 15.719 12.026

　　人均GDP增长率均值(%) 13.098 13.911 10.441 14.941

　　税收留成比率均值(%)83.316 81.207 83.744 84.988

　　观察值 84 28 28 28

　　资料来源：《中国统计年鉴》1987、1988、1989年；《中国财政统计》1950—1991年；World Bank(1990)。

　　注：1.**表示该系数估计值在1%的水平上是统计显著的；*在5 %的水平上是统计显著的。

　　2.1985—1987年模型合作的是28 个省份的 3 年的混合数据（pooled data）。

　　财政承包体制的再分配效应的经验分析

　　中国财政承包体制的收入再分配功能是强化了？还是削弱了？从静态上看，它在多大程度上改变着省际之间的收入分配和再分配？从动态上看，财政承包体制除了具有直接的再分配手段外，它自身的激励机制是否也会产生影响省际之间收入差距的效应呢？这些问题正是本节考察的重点。

　　在财政承包体制实行的初期，中央政府虽然强调“分灶吃饭”，但是对各省的返还额（其中主要是对落后省份的财政补贴）的增加仍保持着高于国民收入增长的速度。从我们根据有限的资料计算出来的数据来看（见表3）， 1983年中央政府对各省份的财政返还额为国民收入的2.08%，1986年上升为3.63%。 然而这一时期中央从各省获得的上交财政收入的相对份额却是一直下降的，从1983年的占国民收入的6.87%，到1986年下降为2.93%。中央政府为了遏制由此而产生的中央财政收入相对份额的下降趋势，从1981年开始逐年扩大中央直接收税的范围和比例，到1986年中央直接收税占国民收入的比例达到了顶点，为10.7%。这时，在既定的财政体制下，进一步的扩大中央直接收税范围的办法已经走到了尽头，但是富裕省份上交财政收入的相对份额仍在继续下降。其结果使得中央政府不得不开始降低对一些落后省份的财政补贴的增长幅度。

　　表3 1979—1991年中央政府财政预算收入及其来源占GDP的百分比

　　 转移后

　　直接征 对各省份的转移

　　年份 总收入

　　收收入 各省上 对省返

　　净收入

　　净收入占省

　　交收入 还收入总额 征收收入%

　　1979 13.1724.56

　　n.a n.a 8.61 31.52

　　1980 13.024.52n.a n.a 8.50 35.80

　　1981 12.783.85n.a n.a 8.93 40.70

　　1982 11.885.13n.a n.a 6.75 33.20

　　1983 11.857.066.872.08 4.79 25.86

　　1984 11.588.665.422.50 2.92 16.89

　　1985 11.539.674.242.38 1.86 11.27

　　1986 10.01

　　10.702.933.63-0.69 -0.04

　　1987

　　9.038.582.732.28 0.45

　　0.03

　　1988

　　7.177.731.592.16-0.56 -0.04

　　1989

　　6.687.301.331.95-0.62 -0.04

　　1990

　　7.158.271.102.22-1.12 -0.08

　　1991

　　6.937.571.071.70-0.64 -0.05

　　 资料来源：（1）财政部综合计划司：《中国财政统计》1950 —1991年，科学出版社，1992，北京；（2）财政部综合计划司：《中国财政统计1950—1988》，中国财经出版社，1989，北京。

　　注：（1）表中的数字均为从上述资料来源中的统计数据中推算出来的。

　　（2）n.a表示数据缺省。

　　为了对上述中央政府的财政收入转移的动态变化过程产生的省际之间的收入再分配效应有一个更完全的了解。我们分别计算了 1983 年、1987年和1990年中央政府收入转移前后省际之间人均收入、人均财政收入和人均财政支出的均值和基尼系数。计算结果见表4。 从我们的计算结果来看，在80年代中央财政的再分配功能是不断减弱的。这一点可以从再分配（即中央对地方财政转移支付）前后的人均GDP 的基尼系数的变化中得到证实。由于中央财政转移收入的作用，1983年省际之间的人均GDP的基尼系数下降了7.8个百分点，1987年只下降了4.1个百分点，1990年仅下降了2.1个百分点。 这一点也可以从省际人均预算内财政收入与人均预算内财政支出的基尼系数的比较中得到证实。这种比较更能直接反映中央财政再分配功能的强弱。1983年省际之间的人均预算内财政支出的基尼系数比人均预算内财政收入的基尼系数下降了26.5个百分点，1987年只下降了18个百分点，到1990年仅为10.3个百分点。

　　然而，我们从表4的计算结果中还可以看到， 与中央财政再分配功能不断减弱相伴随的是财政再分配前的省际人均收入和人均财政收入的不均等程度出现了不断下降的趋势。也就是说，即使中央财政保持中性的再分配政策，中国地区之间的收入差异仍在不断地缩小。1990年中央财政再分配前的省际之间人均GDP的基尼系数比1987年降低了2.2个百分点，比1983年降低了4.1个百分点。同时，1990 年省际之间人均预算内财政收入的基尼系数2比1987年下降了9.2个百分点，比1983年下降了20.8个百分点。这一切都表明了在80 年代中一些经济落后省份的人均GDP和财政收入的增长都超过了经济发达的省份。 这一点也是与张曙光（1993）的研究结果和结论一致的。表面上来看，这似乎是值得庆幸的事情。

　　表4 财政再分配效应的省际分析

　　 平均值(元)

　　基尼系数

　　19831987

　　1990

　　1983

　　1987

　　1990

　　再分配前的人均GDP

　　5951008

　　1470

　　0.313 0.294 0.272

　　再分配后的人均GDP

　　544 977

　　1488

　　0.235 0.251 0.251

　　人均财政总收入 222 353421

　　0.507 0.445 0.378

　　人均预算内收入 136 195225

　　0.587 0.471 0.379

　　人均预算外收入

　　86 157196

　　0.416 0.422 0.388

　　人均财政总支出 171 322439

　　0.349 0.340 0.315

　　人均预算内支出

　　91 178242

　　0.322 0.291 0.276

　　人均预算外支出

　　80 144196

　　0.402 0.419 0.381

　　省份 28 28 28 2828 28

　　 资料来源：（1）财政部综合计划司：《中国财政统计》1950 —1991年，科学出版社，1992，北京；（2）财政部综合计划司：《中国财政统计》1950—1988年，中国财经出版社，1989，北京。（3）1985年、1989年、1992年的《中国统计年鉴》，中国统计出版社，北京。

　　注：各省的平均值均为算术平均数，它是与基尼系数的计算相一致的。然而，考虑到上节的分析结果，如果省际之间的经济增长和财政收入的差距的缩小是由于财政分配机制对发达省份产生负面的激励效应引起的，那么这应该说是一种可叹的事情。通过拉住“快牛”的办法来缩小“快牛”与“慢牛”的差距的机制不能说是一种设计成功的机制。

　　结论

　　从上述的理论分析和经验验证中，我们归纳出以下几点结论。首先，在不改变原有的财政体制的基本制度安排的情况下，中央政府采取仅仅改变分配关系的改革办法，并没有取得预期的效果。这也是体制内“承包制”的局限性在财政体制改革中的一种具体反映。在财政承包制中，中央和地方政府的初始权力的配置是重要的，而其中税收的直接征管权是至关重要的。谁掌握了税收的直接征管权，谁就会在税收分配的“谈判”中占有有利的地位。其次，在财政承包体制下，中央和地方政府的利益均衡的维持是相当困难的。由于地区间的差异，中央政府必须对不同省份实行不同的税收上缴比例，而有差别的税负对地方政府征税的努力所产生的负面激励效应是非常明显的。这与其说是中央政府的两难选择，倒不如说是一种体制的难题。再次，财政承包体制对地区收入差距产生的效应是双重的，一是财政再分配的效应，一是激励机制的效应。经验研究结果表明，前一种效应变得越来越小，而后一种效应则变得越来越大。这也就意味着激励机制并没有起到全面激励的作用，而在起到缩小地区收入差距作用的同时，却是以牺牲效率为代价的。最后，财政承包体制之所以被取而代之，是因为该体制的自身演变越来越朝着超出中央政府控制的方向发展，体制的演变结果是越来越弱化中央政府对国家财政收入和支出的控制能力。这主要表现为中央与地方之间的财政联系变得越来越松散，中央政府在地区之间的转移支付能力不断下降。所有这些结果也就最终导致了财政承包体制的完结。

　　注释：

　　*本文部分研究成果来自于李实1994年在牛津大学与J.奈特（JohnKnight）合作写出的“Fiscal Decentralization, Redistributionand Reform in China" ( Applied Economics Discussion PaperSeries,No.168,University of Oxford,April 1995)一文。本文的初稿曾在北京天则研究所进行过讨论，在此对参加讨论的人员表示感谢。

　　〔1〕就名称而言，1980—1986年的财政体制被称之为“分灶吃饭”体制，1987年以后才称之为“财政承包”体制。（见王绍飞，1989）但是就内容而言，“分灶吃饭”体制实际上也是一种承包体制。因此从广义上来说，1980—1993年的财政体制都可以称之为承包制。

　　〔2〕大多数学者把中央财政收入相对比例下降的原因笼统地归结为“地方保护主义”。这样的观点很难被认为是一种错误的判断，但是它提供的信息是非常有限的，因为“地方保护主义”的产生形式及其严重程度都是和一定的制度设计相关的。因此，重要的是应该说明二者之间的关系。在这方面，应该提到的有价值的文献是黄佩华等（1993）和Jun Ma（1995）。

　　〔3〕在1980年开始实行财政承包制时， 中央政府对一些税利大省（市），如上海、辽宁、江苏、北京、天津等，实行“总收入分成”的办法。并且上缴税收比例很高，比如上海上缴比例高达88%，辽宁为66%（见World Bank,1990；黄佩华等，1993）。

　　〔4〕根据我们利用《中国财政统计》1950—1991 年的资料进行推算，在1980年中央直接征收的税款仅占全部税收的16%，也就是说84%的税款是由地方政府负责征收的。以后几年中中央直接征税的比例是不断上升的，例如1983年28%，1985年进一步上升到37%。

　　〔5〕第一种方案可以保证中央政府财政收入与地方政府财政收入同步增长。然而，第二种方案却很难做到这一点，因为中央政府财政收入的相对增长幅度将取决于每一种税收的分配比例及其增长幅度。地方政府的地方主义倾向会促使它们积极培植和发展那些能够从中获得较高分配比例的税收的增长，而忽视那些虽然能够给中央财政带来较高收入但对地方财政收入无关紧要的税收。这势必会影响到中央财政收入的增长。

　　〔6〕一方面中央政府把原来实行“四川体制”的省份改变为“江苏体制”的办法或者提前对合同规定的分配比例进行修改，提高中央财政的分配比例。另一方面，中央政府扩大了中央直接征收税的范围，逐步地把一些原来由地方征收的税种划归为中央征收，例如改变企业的隶属关系，把一些地方企业重新收为中央企业，以扩大中央财政的税收征管面。

　　〔7〕邓英淘等（1990）总结了地方政府在将预算内收入转化为预算外收入方面采取的三种方式，即（1）采取减免税收和减少上缴利润的方式；（2）利用财政投资的拨改贷形式增加预算外收入；（3）用预算内资金建立地方投资公司和财务公司，增加地方预算外收入。从财政统计数据上看，地方预算外收入的增长速度远高于其预算内收入的增长。8在1982—1989年期间，地方财政收入中的预算内收入从占GDP的20 %下降为14%；而预算外收入一直在12%—13 %之间摆动， 也就是说与GDP同步增长。

　　〔8〕通常的救急办法是：（1）采取财政赤字和举债的办法； （2）利用行政力量向地方政府借钱（归还无期），实际上是一种财政收入再分配的事后修正；（3）把一些原属于中央财政的支出项目划拨为地方财政（Christine Wong,1994）。

　　〔9〕应征税款并不等同于计划征税额。 它是指在税种和税率既定的情况下，征税人尽最大努力所征收到的税款。

　　〔10〕本节和下一节使用的主要经验数据来自国家财政部综合计划司编《中国财政统计资料》1950—1988年和《中国财政统计资料》1950—1991年。这两套统计资料分别给出了中央和各省的财政收入额和财政支出额，以及相关的分项支出额。限于篇幅，这里不作详细介绍，有兴趣的读者可以参阅这两本资料。

作者介绍：李实 中国社会科学院经济研究所 J.奈特 英国牛津大学