我国传染病防治领域公民权利保护的立法进展与思考

徐缓等. 我国传染病防治领域公民权利保护的立法进展与思考

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我国传染病防治领域公民权利保护的立法进展与思考

徐缓 黎慕

中国疾病预防控制中心 北京 100050

　　摘要　2003年以来，我国传染病防治领域公民权利保护的法制建设取得了较大进展，生命权、健康权的维护不断强化，人身自由权的限制及其生活保障更加人性化，财产权的政府处置权力与补偿义务逐渐对等化，知情权的运用逐步制度化、个体化，受救助权的实现形式日益多元化，隐私权的规定越来越具体化，不受歧视权的保护范围适度细化。但是，为了进一步完善传染病防治领域的公民权利保护，建议：加快公民权利保护均等化的立法步伐，关注公民权利保护的法律法规可操作性，提高公民维护自身权利的法律意识，汲取国外依法保护公民权利的有益经验。　　关键词　传染病；　公民权利；　法制

Xu Huan Li Mu

( Chinese Center for Disease Control and Prevention, Beijing, 100050 )

control in China, right to life、right to health has been strengthened, restriction for right to freedom and living support for it close to human nature, governmental power for right to property and compensation for it equalized, application for right to know is gradually systemization and individualization, approach for right to be assisted become diversity, regulation for right to privacy goes more detail, scope for right to anti-discrimination is appropriate concrete For improving of civil rights protection, however, it is suggested that legislation for equalization of civil rights protection should be sped up, application of civil rights protection written in regulation should be emphasized, law awareness of self-protection for individual rights should be cultivated, experiences and lessons from other countries should be learned to.

　　随着世界范围内新发和再发传染病逐渐增多，传染病防治问题引起了我国政府的高度重视，为有效防止各种传染病对人民群众健康和社会安全造成危害，我国不断加大依法防疫的力度，近年来出台了一系列法律法规，尤其是在2003年抗击“非典”流行期间，国务院及时出台了《突发公共卫生事件应急条例》，2004年重新修订了《传染病防治法》，国务院还相继颁布实施了《病原微生物实验室生物安全管理条例》(2004年)、《疫苗流通和预防接种管理条例》(2005年)、《艾滋病防治条例》(2006年)和《血吸虫病防治条例》（2006年）。在这些法律法规中，以人为本的法制理念不断提升，增强了对公民权利保护的要求。然

而，通过系统回顾我国近五年来传染病防治领域公民权利研究的热点问题〔1〕和公民权利的法律渊源〔2〕,我们发现理论界的研究还不够深入、系统，为此，我们以归纳公民在传染病防治领域应享有的七种权利为基础，将以上提及的“一法五条例”与1989年制定的《传染病防治法》、1991年颁布实施的《传染病防治法实施办法》进行比较，总结传染病防治领域公民权利保护的进展，并对继续完善公民权利保护的法制建设进行了思考。1　公民在传染病防治领域应享有的权利

　　公民权利是指公民依法享有某种权益和自由，享有权利的公民有权做出一定作为或不作为，或要求他人做出一

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① 徐缓，中国疾病预防控制中心公共卫生政策研究办公室，北京宣武区南纬路27号，邮编100050，联系方式：[email protected]。

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中国卫生法制　2009年7月第17卷第4期（总第101期）

定作为或不作为。宪法所规定的公民的权利称为公民的基本权利，这些最基本的权利直接反映了公民在国家生活和社会生活中的法律地位〔３〕。

　　根据对《宪法》的研究，可以将公民的基本权利分为直接权利和间接权利两大类，直接权利主要来自《宪法》第二章公民基本权利和义务的规定，主要有以下九个方面：（1）平等权利；（2）政治权利；（3）宗教信仰自由；（4）人身自由权利；（5）行政监督和国家赔偿；（6）劳动、休息、退休、救助等权利；（7）教育、科学、文化权利；（8）妇女、婚姻、家庭、母亲、儿童和老人受国家特殊保护；（9）保护华侨、归侨和侨眷的正当利益。间接权利主要隐含在《宪法》第二章以外的其它章节的条款中，这些权利并未直接表述为公民享有的权利，而是将意思隐含在条款中，主要包括三种权利：（1）财产权;（2）健康权;（3）知情权。

　　笔者认为，在《宪法》的基础上，我国现有的传染病防治领域法律法规对公民的一些基本权利进行了重申，同时也对其中的特殊主体给予了特殊保护，公民至少应该享有七种与传染病防治相关的权利：（1）生命权、健康权；（2）人身自由权；（3）财产权；（4）知情权；（5）受救助权；（6）隐私权；（7）不受歧视权。其中前五种权利是重申了《宪法》中的公民基本权利，后两种权利是传染病病人、病原携带者及疑似病人及其家属应享有的特殊权利。

2　传染病防治法律法规对公民权利保护的立法进展

进行培训和健康监测，组织体检并建立健康档案，必要时进行预防接种；《艾滋病防治条例》对卫生技术人员和在执行公务中可能感染艾滋病病毒的人员，要求政府组织开展相应“知识和技能的培训”，并要求有关单位采取有效的“卫生防护措施和医疗保健措施”，对因工感染艾滋病病毒以及致病、丧失劳动能力或者死亡的人员，按照有关规定给予“补助、抚恤”；《血吸虫病防治条例》要求有关单位对因工作接触疫水的人员“采取防护措施”，并定期组织进行血吸虫病的“专项体检”。显而易见，法律规定的职业防护从“被动”扩展至“主动”、经济补偿从“生前”扩展到“死后”。

　　对于传染病感染者、患者的生命权、健康权，1989年《传染病防治法》没有具体表述；而现行《传染病防治法》规定，医疗机构应当对传染病的病人或者疑似病人提供“医疗救护、现场救援和接诊治疗”，不具备相应救治能力时应当将患者转至具备相应救治能力的医疗机构；《艾滋病防治条例》强调，艾滋病病毒感染者、艾滋病病人及其家属享有“就医”的合法权益，实行四项“免费的咨询、诊断和治疗”政策；《血吸虫病防治条例》提出，国家对农民“免费提供抗血吸虫基本预防药物”。

2.2 人身自由权的限制及其生活保障更加人性化

　　1989年《传染病防治法》规定：“对甲类传染病病人和病原携带者，乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，予以隔离治疗”；《传染病防治法实施办法》规定“甲类传染病疑似病人或者病原携带者的密切接触者，经留验排除是病人或者病原携带者后，留验期间的工资福利待遇由所属单位按出勤照发”，强调对非感染者、患者的生活保障。

　　相比之下，现行《传染病防治法》调整了强制隔离的范围，对“甲类传染病和乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感”，采取特别的控制措施，包括对病人、病原携带者隔离治疗，对疑似病人确诊前在指定场所单独隔离治疗，对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施，并取消了原先对艾滋病病人实行隔离治疗的规定，但增加了对被隔离人员提供生活保障的规定，要求被隔离人员的工作单位不得停止支付隔离期间的工作报酬。

2.1 生命权、健康权的维护不断强化

　　所有的传染病防治相关法律法规，都在第一条阐明了消除与减少传染病危害、维护人民健康、维护社会安全的法旨，彰显公民的生命权、健康权在法律中的优先地位。　　对于传染病防治相关职业人群特殊的生命权、健康权，1989年《传染病防治法》规定，有关单位应当根据国家规定采取有效的“防护措施和医疗保健措施”；《传染病防治法实施办法》规定，凡在生产、工作中接触传染病病原体的工作人员，可以按照国家有关规定申领“卫生防疫津贴”；《突发公共卫生事件应急条例》则对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员给予适当“补助和保健津贴”，对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的“补助和抚恤”；现行《传染病防治法》重申了对相关工作人员采取有效的“卫生防护措施和医疗保健措施，并给予适当的津贴”；《病原微生物实验室生物安全管理条例》规定，从事高致病性病原微生物相关实验活动的实验室应每年定期对工作人员

2.3 财产权的政府处置权力与补偿义务逐渐对等化

　　1989年《传染病防治法》规定，政府在传染病暴发、流行时，可以临时征用公民的房屋、交通工具。

　　现行《传染病防治法》对政府临时动员社会资源的范

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围进行了扩大，除了临时征用“房屋、交通工具”以外，也可以征用“相关的设施、设备”，还可以紧急调集“人员”或者调用“储备物资”，同时，增加了对财产征用后合理补偿和及时返还的要求，对紧急调集人员应当给予合理报酬。

容；《传染病防治法实施办法》则规定：“医务人员未经县级以上政府卫生行政部门批准，不得将就诊的淋病、梅毒、麻风病、艾滋病病人和艾滋病病原携带者及其家属的姓名、住址和个人病史公开”。

　　现行《传染病防治法》突出了传染病患者个人隐私权受到侵犯时的法律救济途径，凡涉及个人隐私的有关信息、资料予以保密，不得向外泄露，受到侵权的单位和个人可依法申请行政复议或提起诉讼；与此同时，《艾滋病防治条例》在保护隐私权方面提供了更加细致的阐述：“未经本人或者其监护人同意，任何单位或者个人不得公开艾滋病病毒感染者、艾滋病病人及其家属的姓名、住址、工作单位、肖像、病史资料以及其他可能推断出其具体身份的信息”。

2.4 知情权的运用逐步制度化、个体化

　　1989年《传染病防治法》要求，国务院卫生行政部门应当及时地如实通报和公布疫情，并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门及时地如实通报和公布本行政区域的疫情，但尚未要求定期制度化对疫情进行公布。　　《突发公共卫生事件应急条例》则要求国家建立“突发事件的信息发布制度”，信息发布应当及时、准确、全面。　　在现行《传染病防治法》中，明确提出“国家建立传染病疫情信息公布制度”，并对传染病疫情公布的主体、渠道、形式等作了具体规定。

　　《艾滋病防治条例》将享有知情权的主体从公众延伸到相关个人，对确诊的艾滋病病毒感染者和艾滋病病人，医疗卫生机构的工作人员应当将其感染或者发病的事实告知“本人”，本人为无行为能力人或者限制行为能力人的，应当告知“其监护人”。

　　《疫苗流通和预防接种管理条例》要求，医疗卫生人员在实施接种前，应当告知“受种者或者其监护人”所接种疫苗的品种、作用、禁忌、不良反应以及注意事项，询问“受种者”的健康状况以及是否有接种禁忌等情况，并如实记录告知和询问情况。

2.7 不受歧视权的保护范围适度细化

　　1989年《传染病防治法》和《传染病防治法实施办法》没有专门涉及不受歧视权的内容。

　　现行《传染病防治法》明确了不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人；《艾滋病防治条例》将不得歧视的规定适用对象扩大为“艾滋病病毒感染者、艾滋病病人及其家属”，将原有法律法规原则上提出的“不得歧视”细化为法律保护其“享有的婚姻、就业、就医、入学等合法权益”。

3　对继续完善传染病防治领域公民权利保护的思考

3.1 加快公民权利保护均等化的立法步伐

　　我国在建设小康社会、构建和谐社会、实现“十一五”规划、贯彻落实科学发展观等过程中，始终将大力推进公共服务均等化作为重中之重。传染病防治属于典型的社会公共服务之一，要促进传染病防治领域基本公共卫生服务均等化，实现公民享有平等权利是其关键。

　　尽管我国传染病防治领域的法律法规对公民权利保护日益重视，但是，与时代发展的需要相比仍显不足，其均等化问题尤为突出。如在计划免疫、传染病报告、传染病监测、传染病病人治疗、人畜共患传染病综合防治等方面，常住居民与流动人口、农村人群与城镇人口实际享有的传染病防治服务保障水平仍不相同，流动人口中传染病感染者和患者有时得不到流入地和户籍所在地相应机构的管理与服务,成为传染病防治工作的“死角”〔6〕；在艾滋病、血吸虫病、结核病等单项行政法规、部门规章和政府具体政策中，对这些传染病感染者、患者及其家属的受救助权、隐私权、不受歧视权等公民权利的保障力度还没有普适到类似的其它传染病中；同时，有必要通过法律规定对甲类传染病、严重耐多药结核病等对公众健康具有较大

2.5 受救助权的实现形式日益多元化

　　1989年《传染病防治法》、《传染病防治法实施办法》和《突发公共卫生事件应急条例》均未具体规定公民接受政府救助的内容。

　　现行《传染病防治法》规定，国家对患有特定传染病的困难人群“实行医疗救助，减免医疗费用”；《艾滋病防治条例》要求，政府采取“四免一关怀”为核心的关怀、救助措施，对生活困难的艾滋病病人遗留的孤儿和感染艾滋病病毒的未成年人接受义务教育的应当“免收杂费、书本费”，接受学前教育和高中阶段教育的应当“减免学费等相关费用”，此外，政府应当对生活困难并符合社会救助条件的感染者、病人及其家属“给予生活救助”；《血吸虫病防治条例》提出，国家对农民免费提供抗血吸虫基本预防药物，对经济困难农民的血吸虫病治疗费用予以减免，对符合救助条件的血吸虫病病人进行救助。

2.6 隐私权的规定越来越具体化

　　1989年《传染病防治法》没有专门针对隐私权的内

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威胁的传染病患者实行国家强制隔离治疗并承担其治疗和生活费用。

　　2009年正值《传染病防治法》实施五周年，国家有关部门正在组织修订《传染病防治法实施办法》，基本医疗卫生保健法、精神卫生法、食品安全法实施办法等也列入了立法计划重点，应抓住这些立法契机，重点从解决传染病防治的属地化、普适性入手，进一步促进传染病防治领域公民权利保护均等化。

合理征用个人财产等，这样才能有效发挥法律的作用，维护人们正常的工作、生活等秩序。

　　其次，要加强传染病病人、病原携带者、疑似病人及其家属的权利意识，他们中很多人不能熟知自己享有何种权利，有时即使权利受到侵犯也不能有效地自我保护。由于这部分人群对于保护公众健康具有特殊意义，所以应当受到法律重点保护，政府部门和全社会应该加大对这部分人群的宣传和教育力度，使他们能够积极地利用法律保护自身的合法权益。

3.2 关注公民权利保护的法律法规可操作性

　　我国传染病防治领域对公民权利保护的法律体系已逐步形成，在上述“一法五条例”中均有不同程度的体现，但在实际操作中，传染病防治不同环节还是出现一些相互衔接不顺畅的问题，解决的核心是协调和理顺卫生系统内各部门间以及卫生部门与其它部门之间的管理。

　　比如，某些传染病的基本诊治可以获得各级政府的药物减免、经济救助，而其并发症的诊治没有纳入当地医保或新农合的保障范畴，传染病患者往往由于承担不起并发症的诊治费用而直接影响传染病的治疗效果。

　　可喜的是，政府有关部门正通过努力不断解决这方面的问题，2007年原劳动和社会保障部、卫生部联合下发了《关于维护乙肝表面抗原携带者就业权利的意见》(劳社部发[2007]16号)，指出：除国家法律、行政法规和卫生部规定禁止从事的工作外，用人单位不得以劳动者携带乙肝表面抗原为理由拒绝招用或者辞退乙肝表面抗原携带者；各级各类医疗机构在对劳动者开展体检过程中，要注意保护乙肝表面抗原携带者的隐私权。其实，艾滋病、结核病等其它传染病的感染者和患者都不同程度存在社会歧视问题，“乙肝限检令”的出现，对于限制用人单位滥用知情权具有突破性的意义，更加突出了实践中的操作性，对解决目前社会上肝炎病毒携带者的就业歧视突出问题具有现实意义〔4〕，对于保护其他传染病感染者和患者的公平就业合法权益也具有借鉴意义。

3.3 提高公民维护自身权利的法律意识

　　从整体上看，我国公民权利意识还比较淡薄，落后于现代法治建设和市场经济发展的要求，制约着我国法制化的进程，随着我国传染病领域的法制建设逐步加强，公民权利意识也应不断强化，才能与之相适应，应从两个方面进行：

　　首先，应加强从事传染病防治工作的管理和专业人员的权利意识，进行定期普法教育，使其清楚地认识到自己的权利与义务，不仅要保障自身的权利，更要避免做出侵犯他人权利的行为，如随意透露传染病病人个人信息、不

3.4 汲取国外依法保护公民权利的有益经验

　　随着人类全球化、国际化进程的不断加快，传染病的流行与传播不再是仅依靠一个国家力量就能解决，而需要各国联合起来一同应对，因此，我国传染病领域公民权利保护相关的法律法规应注意与国际接轨，特别是与所签署的一系列国际人权公约保持一致。同时，对于传染病领域公民权利的保护，各国有着不同的做法，我国在制定相关法律法规时，也可以借鉴国外的有益经验，比如隐私权保护问题，美国联邦政府1999年为各州制定了《州公共卫生隐私权示范法》〔7〕，澳大利亚在2001年由联邦政府颁布了《隐私权法》，各州分别颁布《健康档案法》、《健康档案与信息隐私权法》、《健康档案隐私权与获取法》等〔8〕，详细规范个人健康信息的获取、记录、使用和公布过程的法律规定。

参考文献

〔1〕徐缓，黎慕.我国公共卫生领域公民权利法律研究热点

及对策[J].中国卫生法制.2008，6（16）:6-8〔2〕黎慕,徐缓.中国传染病防治领域公民权利的法律渊源

[J].中国卫生事业管理.2009,1:31

〔3〕边和平.中国公民基本权利概论[M].中国海洋大学出版

社. 2004:2

〔6〕曹严华、郭浩岩.流动人口中艾滋病的防治问题及其应

对.口岸卫生控制.13(1):45

〔4〕郑灵巧.修法——保护乙肝携带者权益[J].健康

报.2007,3（2）:第二版

〔7〕汪建荣，沈洁，何昌龄主编.《用法律保护公众健康》

[M].北京：中国科学技术出版社.2008:84

〔8〕Ian Freckelton, Kerry Petersen. Disputes &

Dilemmas in Health Law. Sydney: The Federation Press. 2006:582

（收稿日期：2009-01-21 责任编辑：王岳）