浅析行政法中正当程序原则

浅析行政法中正当程序原则

作者：曹建飞

来源：《法制博览》2014年第07期

【摘要】在我国近些年来，法律程序开始受到行政机关以及法院的高度重视。自1996年始，我国的法治建设重点转移到程序立法上，我们具体看行政法方向，比较突出的要属《行政处罚法》将正当程序的观念尤其是听证制度移植到我国，正当程序的理念也逐渐地被行政机关所接收。笔者将就一个案例为引，浅谈行政许可中正当程序原则的适用。

【关键词】正当程序；基本原则；案例分析；行政许可

一、导论——案例引入

我们从一个案例谈起，原告A单位（以下简称大通中心）与被告B单位（以下简称仪征运管所）、第三人李某交通行政许可纠纷一案，原告与第三人李某间曾因被告要求建立过汽车客运代理关系，营运车辆为第三人李某所有。2011年10月19日，经仪征市人民法院民事调解，原告大通中心解除了与第三人李某之间的汽车客运出租代理合同，并将苏KD5157号轿车的所有权明确为第三人李某所有。2011年10月25日，原告向被告仪征运管所申请新的道路运输证时，被告答复：苏KD5157号轿车的道路运输证是随车配发的，原道路运输证核销。原告认为被告违法颁发新的道路运输证，属于程序违法。故诉至法院，请求判决被告行政许可行为违法，并予以撤销，并由被告承担案件的诉讼费用。

原审法院认为与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织具有行政诉讼的原告资格。本案中，被告颁发给第三人李某的道路运输证，原登记人是大通中心，因此，被告的发证行为与原告存在法律上的利害关系，大通中心具有该起行政诉讼的原告资格。原告因与第三人李某建立代理关系时，并无符合营运条件的车辆，依法不能取得车辆道路运输证，被告向其颁发道路运输证于法无据。原告与第三人李某通过民事诉讼解除了双方间的汽车客运出租代理合同，原告因仅是代理服务单位，营运车辆属第三人李某所有，因此，第三人李某向被告申请换发道路运输证，被告为其办理的行为并无不当。原告要求撤销被告向第三人李某颁发道路运输证的行为，不予支持。但被告在向第三人李某颁发新的道路运输证时，未依正当程序进行，显属程序违法。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决确认被告仪征运管所颁发道路运输证的行政行为违法。之后大通中心进行了上诉，其诉称：首先，原审法院违反法定程序。第一，原审法院在2011年12月28日即受理了上诉人大通中心与仪征运管所之间的行政诉讼，江苏省高级人民法院只批准了延长审理期限60日，且原审中不存在鉴定、处理管辖争议或者异议以及中止诉讼等情形，如按照法律规定原审法院最迟应在2012年4月作出行政判决书，而原审法院却违反法律规定在2012年12月才作出原审判决书。第二，仪征运管所的相关证据没有在法定期限内提供，也没有提出延期提供证据的书面申请，都是在当庭提交。原审法院在上诉人大通中心的代理人于开庭过程中对此提出异议的情况下依然要求双方当事人进行举证和质证，没有按照法

律规定认定仪征运管所的具体行政行为没有证据和依据。其次，原审法院适用法律错误。第一，原审法院在已经查明仪征运管所向原审第三人李某颁发新的道路运输证时违反法定程序的情况下，没有判决对仪征运管所的被诉具体行政行为予以撤销，也没有判决仪征运管所重新作出具体行政行为，属于典型的错误运用法律。因此向上诉法院申请撤销一审判决，并判定确认仪征运管所颁发道路运输证的行政行为属合法行政行为。

那么我们看来，一审法院的判决有没有错误，仪征运管所颁发道路运输证的行政行为是否违背了正当程序呢？

二、正当程序的渊源及含义

正当程序和程序公正的观念在英国普通法上有着悠久的历史，自1215年大宪章之后这些术语就开始不断地出现在判例判决中。它原本只是适用于司法程序，适用范围还是比较狭窄的。到了20世纪，逐渐适用于行政机关，并成为一项极其重要的行政法基本原则。自然正义是英国法治的核心观念，是英国的法官们据以判决的方法。这要求不能饱含偏见进行审判以及给当事人一个公平听取其意见的机会。普通法认为违反自然正义规则的行为，就像越权行为一样，将导致行政决定的无效。因为公正行事的义务，就像合理行事的义务一样，被当做默示法律要求来执行的。

我们来看美国的正当程序原则是直接规定在宪法之中的。美国的第五修正案和第十四修正案都有明确的规定，未经过法律正当的程序的处理，任何人的生命、自由与财产不受剥夺。此原则在实质或者程序上都有适用价值。实质性正当程序指的是对于政府剥夺相对人生命、自由或者财产权力的限制。假如行政机关作出的决定侵犯了宪法保护的言论自由权，就会因其不具备这样的权限而违反正当程序。而程序性正当程序指行政机关对于相对人作出的行政决定，需要公正且举行听证，给相对人陈述申辩的机会。

在我国近些年来，法律程序开始受到行政机关以及法院的高度重视。自1996年始，我国的法治建设重点转移到程序立法上，我们具体看行政法方向，比较突出的要属《行政处罚法》将正当程序的观念尤其是听证制度移植到我国，正当程序的理念也逐渐地被行政机关所接收。 那么我们讲什么是程序正义或者正当程序，罗尔斯在其著作《正义论》中把正当程序分为三类：分别为纯粹的程序正义、完全的程序正义以及不完全的程序正义。三者不同之处在于，纯粹的程序正义不存在对正当结果的独立判断标准，只是存在一种正确且公平的程序，人们遵守这种程序那么它的结果也是正确且公正的。完全程序正义指的是除上述之外是存在一个合乎正义的标准的，满足这个标准的结果才能得以实现程序。不完全的程序正义也是存在这个标准，但要想百分百地能够实现正义标准的程序是不存在的。所以我们说程序正义是一种理念，其要想获得实现必须设计现实的程序予以保障。

三、正当程序的构成

任何人不能做自己案件的法官，这句古老的法谚反应的叫做反偏见原则。即案件的起诉人或者被告就是法官自己的话，都会被认为是影响判决公正的。在行政法领域，我们说对行政相对人作出一个不利的处分之前，应当给予他辩解的机会，让其参加到行政程序中来。这也就是为什么我们现在的很多行政法中或者规章制度中规定听证制度的来源。行政主体在实施行政行为的过程中要恪守中立地位。需要告知行政相对人执行该行政行为的理由及依据。我们说要求行政主体做到先调查取证后决定执行。且需要给予行政相对人辩解的机会，并认真听取其看法意见。当然现在很多省市以及行政法下属的方向类法律规章等都规定了听证的权利。听证制度指的是行政机关与相对人双方对抗，由听证主持人居中裁判做出裁判决定的行政程序制度。要求程序公开举行，双方言论辩论自由。这就给了行政相对人作出辩解的机会，且让旁听的群众能够在公开的环境下了解行政机关作出相关决定的依据。正当程序的基本要求是程序公开以及保证相对人的参与。

四、案例分析

根据上述的理论分析，我们可以知道正当程序是行政法中一个非常重要的原则，那么结合案例，行政许可的正当程序是要求许可法定，即哪些事项能够实行行政许可，并且需由法定机关在法定职权范围内遵照法定的程序；许可要公开进行，将行政许可的依据、条件、程序公开公布，许可的实施过程和结果应当公开等。根据《行政许可法》第48条的有关规定，听证程序应按照下列程序进行：行政机关应当于举行听证的7日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告；听证应当公开举行。不仅要向双方当事人公开，而且要对整个社会公开；审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据及理由，听证应当制作笔录双方确认无误后签字。行政机关应根据听证笔录作出行政决定。所以我们说导论中的案例仪征运管所颁发道路运输证的行政行为是违反行政许可程序的，它并没有举行听证会，没有遵循行政法中的正当程序原则，使得行政许可的行为公开公正地进行。原法院的判决是正确的。

在我国法治建设进一步迈进的今天，我们的行政机关执法合法化，正当程序化也在一点点进步，愿通过此小案例对行政主体有一点启示。

参考文献：

[1]余凌云.行政法讲义[M].北京：清华大学出版社，2010.

[2]罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1996.

[3]应松年.当代中国行政法[M].北京：中国方正出版社，2005.