浅析我国现行法律对国家工作人员的认定

浅析我国现行法律对国家工作人员的认定

龙潭院李雪绮

我国法律法规在关于国家工作人员的规定方面，应该说经历了较为复杂的过程，从1979年旧刑法到1997年新刑法，它是伴随着我国由计划经济向市场经济转型而不断变化着的。“1979年刑法在第83条中规定:本法所说的国家工作人员, 是指一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公务的人员。在1982年全国人大常委会进一步明确了国家工作人员概念，《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》中规定，本决定所称国家工作人员, 包括在国家各级权力机关、各级行政机关、各级司法机关、军队、国有企业、国家事业机构中工作的人员, 以及其他各种依照法律从事公务的人员。”1上述法律规定, 在当时改革开放初期社会经济制度背景来说，曾经为司法机关有效界定国家工作人员职务犯罪的主体身份, 准确打击公职人员职务犯罪，作用显著。但这些规定也存在不足，由于这些规定的出台正值我国由计划经济向市场经济的转型和过度时期, 浓厚的计划经济韵味尽显其中，其中将包括集体企业内的工作人员的职务行为认定为国家工作人员从事公务的行为，就是典型例子。而其中以“国营企业”的定义方式，与我国经济体制改革、所有制性质的转变也是不相适应的。

随着改革开放的不断深入，个体经济、私营经济逐渐活跃起来，在我国经济社会生活中起着越来越重要的作用，其所占比重也不断提高。在此期间又出现了混合所有制经济成分。这些情况导致公司、企业性质存在多样性，其员工身份也发生变化。为适应这些变化，最高立法机关及最高司法机关通过立法和司法解释的形式，对国家工作人员作了进一步规定。1995年八届全国人民代表大会常务委员会通过的《关于惩治违犯公司法犯罪的决定》，改变以往“一刀切”的规定方式，对国家工作人员职务犯罪与企业人员职务犯罪给予了区分。“1995年最高检出台了《关于办理公司、企业人员受贿、侵占和挪用公司、企业资金犯罪案件适用法律的几个问题的通知》, 该通知认定公司、企业中的“国家工作人员”为国有企业中的管理人员、公司企业中由政府主管部门任命或委派的管理人员、国有企业委派到参股、合营公司、企业中行使管理职能的人员。”2与最高检观点不尽相同，“1996年最高人民法院《关于办理违反公司法受贿、侵占、挪用等刑事案件适用法律若干问题的解释》中, 对公司、企业中的‘国家工作人员’作如下解释，在国有公司、企业或者其他公司、企业中行使管理职权, 并且有国家工作人员身份的人员, 包括受国有公司、国有企业委派或聘请, 代表国有公司、企业在中外合资、中外合作以及股份制公司或者企业中, 行使管理职权, 并具有国家工1

2 杨毅：《刑法学法规汇编》，中央广播电视大学出版社2006年版，第54页。 杨毅：《刑法学法规汇编》，中央广播电视大学出版社2006年版，第142、144页。

作人员身份的人员。”

在1997年新刑法修订中，对国家工作人员概念及范围的界定过程中曾出现多种意见，争议和分歧颇多。“一种意见认为，国家工作人员是指国家机关工作人员，包括在各级权力、行政、司法、军事机关中依照法律规定从事公务的人员，还应包括受上述机关委托在这些机关中从事公务的人员；另一种意见认为，依法从事公务的人员，包括在国家机关和人民团体中以及受国家机关委派在其中从事公务的人员，应界定为国家工作人员；第三种意见认为，国家工作人员包括国家机关、事业单位、人民团体以及国有公司、企业中从事公务的人员，受上述单位委派到非国有单位中从事公务的人员，受上述单位委托从事公务的人员三个部分；还有一种意见认为，在各级权力、行政、军事、司法机关和人民团体中依法从事公务的人员、受政府机关及其主管部门委托或者任命到国有单位中依照法律从事管理职责，履行公务的人员，都应认定为国家工作人员”3新刑法没有完全采纳上述任何一种观点，而是基本延续了1979年刑法以及《关于严惩严重破坏经济的犯罪的决定》对国家工作人员范围的规定。该刑法第93条规定：“本法所称国家工作人员, 是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员, 以及其他依照法律从事公务的人员, 以国家工作人员论。”4

“2000年4月29日，全国人大常委会通过了关于中华人民共和国刑法第93条第2款的解释。该解释通过列举的方式，对村民委员会等村基层组织人员在从事哪些工作时，属于其他依照法律从事公务的人员予以规定：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作属于刑法第93条第2款规定的其他依照法律从事公务的人员，一是对救灾抢险移民防汛优抚救济扶贫款物的管理，二是对国有土地的经营和管理，三是对社会捐助公益事业款物的管理，四是代征代缴税款工作，五是对土地征用补偿费用的管理，六是关于计划生育、户籍和征兵等工作，七是协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的义务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的以刑法第382、383条贪污罪，第384条挪用公款罪，第385、386条受贿罪追究刑事责任。”5该解释以立法形式确立了村民委员会等基层组织人员的贪污、受贿、挪用公款等犯罪的主体地位，通过立法使这一理论与司法界长期争论的焦点问题得以有限解决，应该说具有重要的现实意义。 3

4 敬大力：《刑法修订要览》，法律出版社1997年版，第143页。 杨毅：《刑法学法规汇编》，中央广播电视大学出版社2006年版，第54页。

5 杨毅：《刑法学法规汇编》，中央广播电视大学出版社2006年版，第58页。

此外关于国家工作人员的范围，我国现行行政法规及国务院相关规定中也有所体现。如“中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》的通知第五条规定，本规定所称党和国家机关工作人员，是指党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中从事公务的人员。国有企业、事业单位的负责人，通过国家财政拨款的各社会团体中依照法律从事公务的人员，适用本规定。又如《关于加强国家工作人员因私事出国（境）管理的暂行规定》的通知第三条规定，“本规定所称国家工作人员，是指国家公务员以及参照、依照公务员管理的国家工作人员。国有公司、企业中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有企业单位、社会团体从事公务的人员，以国家工作人员论。”

纵观多年来法律、法规及司法解释关于国家工作人员的规定，其内涵及范围一直处于不确定的状态之中。随着我国政治、经济、社会等方面改革的不断深入和发展，以及我国惩治和预防腐败力度的进一步加大，国家工作人员这一法律概念和范围将会进一步细化和不断扩展。 6

国务院法制办公室编：《新编中华人民共和国法律法规全书》，中国法制出版社2011年版，第72、113页。 6