贵州省黔南州民族地区城镇化发展研究

贵州省黔南州民族地区城镇化发展研究 摘 要：本课题组通过对贵州省黔南州民族地区城镇化发展基本情况及现状的综合调研，提出了所存在的主要问题，并结合本地区“十二·五” 国民经济和社会发展规划，阐述了城镇化发展的思路及对策。

关键词：城镇化；发展；问题；思路；对策

一、黔南州民族地区城镇化发展的基本情况及现状

贵州省黔南布依族苗族自治州(以下简称黔南州) 辖地历史源远流长。黔南州位于贵州省中南部，东与黔东南州相连，南与广西壮族自治区毗邻，西与安顺市、黔西南州接址，北靠省会贵阳。全州辖2市9县1自治县，共97个镇，7个办事处，124个乡，12个民族乡，总人口3973600人，土地总面积26197平方公里，居住着布依、苗、水、侗、瑶、毛南、汉等36个民族。少数民族人口223.21万人，占56.17%，汉族174.15万人，占43.83%。城镇人口241.70万人，占60.82%，乡村人口155.66万人，占39.18%。

据《后汉书·南蛮传》、《华阳国志·南中志》及《贵州古代史》记载，早在殷周时期，黔南州境内就有部族活动，建造巢穴。春秋战国以后，逐步形成村寨和集镇。唐代中期原建筑技艺传入贵州，开始建造庙宇。宋元时期，城镇始见雏形。明清时期，城邑建设有所发展。明代万历年间，都匀、贵定、瓮安、福泉城垣开始形成，同时，都匀已出现文峰塔、东山奎阁、火神庙、百子桥、遇仙桥、鼓楼等一大批古建筑。官署、会馆等建筑也逐步出现。 民国时期，地方政府开始设置主管建设的机构，城乡建设开始拓展。民国15年(1926年) 修筑了贵州第一条公路——黔桂公路，纵贯黔南境内南北。民国25年(1936年) ，都匀民主人士集体拟定市政建设大纲及部分建设计划报省，对城区街道、建筑物、公共设施的建筑提出了方案，促进了城市建设的发展。

1949年11月，黔南州各县先后解放，城镇建设进入了新的恢复和发展时期，经过3年的经济恢复，从1950年起，各县开始修建道路、桥梁等基础设施，兴建饭店、商店、粮店、仓库等商业设施，会堂、会场、办公用户以及供电等公用设施也开始营建。在不少集镇也开始建立供销合作社、粮食仓库，村寨也出现了新房。1958年都匀建市后，黔南州首府都匀市成为贵州省规划的7大工业区之一，城市人口迅猛增加，由解放初的不足万人，增加到6万人，城市交通、供排水、供电等基础设施有了新的发展，其他县城也有了一定的发展。城镇规划工作提到了议事日程。

1961年，随着国家开始对国民经济进行全面调整，黔南州的厂矿企业也开始精简下放职工，多数项目停建，城镇人口聚减，特别是都匀市由1958年的6万人减到1962年的3.18万人，并恢复县制，城镇建设的步子也缓慢下来。直到1965年通过国民经济全面调整后，全州的经济建设、城镇基础设施建设又走上了正常轨道。都匀市1965年第二次建市，实行县市分置，第二次开始对城市规划进行修改和调整，城乡建设都有较快的发展。 20世纪80年代以后，加速城镇建设，发挥城镇中心作用，带动区域经济的城镇发展思

路，改变了历史以来“等、靠、要”，依靠国家投资、财政拨款进行城镇建设的状况。引进和多渠道集资，加快了城镇建设的步伐，1980至1990年全州平均每年引进建设资金1.5亿多元，多渠道集资近亿元，城市化水平逐年提高。

20世纪90年代以后，黔南州城市建设以旧城改造、完善设施、提升功能为重点，其规划、建设、管理逐步走上法制化、规范化轨道。在90年代中期，黔南州所辖12县(市) 城区的总体规划制订、修改和调整工作全面完成。12县(市) 均建立了城市管理监察大队。同时加大城市建设资金投入，每年亿元左右的资金用于城市道路的新建和改造，城市自来水改造和供水管网改造、城市路灯、园林绿化、环境设施、河道治理、排水防洪等城市公用设施建设。1997年，黔南州人民政府发出《关于进一步加强城市建设工作的通知》，加快了全州城市建设的步伐。是年，全州用于城市建设资金达3.5亿元。随着城区得以拓展的同时，城市功能日趋加强。黔南州首府都匀市差不多是在旧城的基础上再建了一个新城。黔南州的城市化水平从1990年的13%提高到1995年的15.5%。2002年，全州城市化水平提高到了23.6%。2003年全州城市化水平为25.1%。2004年全州城市详细规划覆盖率已达70.8%，城镇化率已达28.3%。2011年全州城镇化率达36.5%。

“十一·五”期间，在中共黔南州委的领导下，全州各族人民坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧扣贵州省委、省政府“三化同步”战略部署和州委“951”经济社会发展格局，克服百年不遇的雪凝灾害、特大旱灾和国际金融危机影响，大力实施工业强州、城镇化带动和农业产业化富民“三大战略”，推动经济平稳较快发展，社会事业全面进步，社会经济全面发展。

附表一：贵州省黔南州各县(市)2011年与城镇化率相关指标一览表[贵州省教育厅高校人文社会科学项目研究成果]

(备注：2011年全州平均城镇化率为36.50%)

附表二：贵州省黔南州首府都匀市近年城镇化率(%)增幅一览表

附表三：全国部分省(市)2011年城镇化率(%)一览表

(备注：2011年全国平均城镇化率为47%)

二、城镇化发展中存在的主要问题[贵州省教育厅高校人文社会科学项目研究成果]

(一) 城镇化率低

2011年黔南州城镇化率为36.50%，虽高于贵州省平均城镇化率，但低于全国平均水平10.5个百分点，低于周边四川的50.00%，重庆的55.00%、广西的42.60%，云南的38.00%，湖南的45.10%等，与先进发达省市有较大差距，城镇化率增幅也明显低于全国。[贵州省教育厅高校人文社会科学项目研究成果]

(二) 城市数量少，城市规模小，规模等级低，城镇化容纳空间小。2009年全国共有地级市283个，县级市和市辖区1224个，分别占同级行政区的85%和42.8%，贵州省只有4个地级市，19个县级市和市辖区，占44.4%和21.6%。

相关资料显示：贵州省有700多座城镇，2008年全国100万人口的特大城市已有122

座，贵州省只有贵阳市1座，50万至100万人口的大城市1座，20万至50万人口的中等城市7座，10万至20万人口的小城市4座，小城镇约700个。全州存在着城镇单元驻地人口规模普遍偏小，人口规模较小的城镇数量众多的现状，例如：都匀市共有10个城镇单元，城镇人口规模在5万以上的只有州府都匀市城区。

(三) 区域城镇化发展极不平衡，城乡差距依然突出。

“十一·五”时期及之前，由于缺乏系统的区域城镇发展规划的引导，黔南州地区城镇化发展存在着一定的自发性和盲目性，影响了区域竞争力的提升，不同区域发展水平差距明显，总体呈现州府高于各县市。2011年城镇化率最高的都匀市与最低的平塘县相差28.09个百分点。各县乡镇城镇化发展水平也相差较大。乡镇文化、教育、卫生、基础设施建设等条件依然落后。

(四) 综合实力弱

2010年全国城市竞争力报告，省会贵阳市排名第90位，地级市遵义、六盘水、安顺分别排名第188位、第218位和第273位。成都排名第23位、重庆排名第42位、南宁排名第53位、昆明排名第55位，黔南州州府都匀市排名在第300位之后。2011年中国城市综合竞争力100强排名中, 重庆13位, 成都16位, 湛江47位, 昆明50位, 南宁59位, 合肥84位, 桂林86位, 贵阳91位。从以上数据可以看出，全州城镇发展与全国城市综合实力的差距。

(五) 城镇建设资金不足, 市场机制的作用有待加强。 城镇尤其小城镇的建设资金大都以当地政府投资为主, 而目前的财税政策严重弱化了地方政府的投入能力。各县及县以下地方财政则更加困难, 多数仅够维持正常运转, 难以挤出资金支持小城镇建设。如此一来, 本身没有形成多元化的资金筹措机制造成投入不足的同时, 产生了乡镇政府沉重负债的问题。此外, 一些地方挪用国家和省、市规定收缴的小城镇建设资金, 一些本该返还用于建设小城镇的资金如土地出让金、市场管理费等不能全额返还, 小城镇管理体制不适应市场经济要求, 政出多门, 既存在“政府主体越位”的情况, 又存在“政府主体缺位”的现象, 严重影响城镇的正常建设、管理和维护。1980至1990年全州平均每年引进建设资金1.5亿多元，集资近亿元，城市化水平逐年提高；2003年, 全州通过多形式、多渠道投入城镇建设与开发的资金已突破10亿元, 带动相关行业消费15亿元；2011年，全州投入城镇基础设施建设资金15.2亿元，城镇化进程不断加快，全州城镇化率达36.5%，高于全省平均水平。

(六) 工业基础薄弱，工业化程度不高，缺乏为进城农民提供大量工作岗位的劳动密集型企业，对劳动力吸纳能力小，不利于城镇化发展。据黔南州人社局相关材料统计，每年外出务工的农民工大约有60多万人，年劳务收入超过60亿元。目前，全州在主要省外劳务输出基地建立服务站24个，审批非公人力资源中介机构14家，州内上规模企业农民工签订劳动合同率达90%以上，农民工参保人数达11万多人。充分体现本地区工业基础薄弱，难以为农村人口大规模城镇化提供支持。 (七) 城镇之间的联动效应不突出, 未能形成强势经济聚集效应。 从全州总体来看, 虽然瓮安、都匀、惠水等城市新区开发不断加快，全州新增城市建成区面积14.8平方公里，启动了一批城市骨干道路建设，完成都匀北出口拓宽改造，新建和改造城市道路106.3公里。贵定音寨、福泉江边寨、三都水各等旅游村寨及高速公路沿线村庄呈现新风貌，城市绿化、亮化、美化工程呈现新景象，初步形成城镇群, 但其它多数城镇与周边的县城经济联系疏远, 没有建立分工协作关系。城市之间、县城之间的竞争性

大于合作性, 联动效应较弱, 迫切需要从区域经济统筹协调发展的高度, 通过产业特色、布局形态、文化理念等方面的塑造, 构建集群发展、使得城镇化的经济聚集效应充分发挥。

(八) 第三产业内部结构升级缓慢。目前全州的第三产业尚未从以传统行业为主的结构体系中解脱出来，部分县(市) 第三产业发展对房地产业依赖度过强，而旅游、房地产、交通运输、仓储等带动作用远未发挥出来，现代物流、信息传输、金融保险、IT 服务、科技服务、社区服务等具有广阔前景的行业发展缓慢，所占比重仍较小，适应不了农业产业结构调整，工业向高科技产品调整升级的需要，“三业共进”的发展格局尚未形成。

(九) 城镇管理亟待加强

普遍存在管理水平不高、体制不顺、基础设施条件差、公共服务能力较弱。交通管理、治安管理、环境管理等方面均存在较大差距。

三、加快城镇化发展的对策及思路[贵州省教育厅高校人文社会科学项目研究成果]

(一) 规划先行，分步推进，加快推进城镇基础设施建设。

必须以科学发展观为指导，自下而上制定城镇建设规划。在注重城镇数量增长的同时, 必须同期提高城镇化水平,? 扎扎实实完善城市软硬设施建设, 才能增强城镇化的聚集力, 增大第三产业的发展后劲。因此要以县(市) 所在地及9个外联通道节点城镇为重点，城镇发展规划，与新城区建设有机结合起来，高质量编制和实施好城镇建设规划，尤其要注意把工业聚集园区一并纳入实行统一规划、配套建设、区域共享，并做好与土地利用规划以及交通网络、环境保护、社会发展等方面规划的协调工作，以完善路网为重点带动城镇质量和水平的提高。[贵州省教育厅高校人文社会科学项目研究成果]

(二) 以中心城市为龙头, 发挥起示范带动作用。 以中心城市为龙头, 发挥起示范带动作用, 全面推进城镇化进程需要从多方面入手, 主要有以下几点:(1)必须把工作重点放在招商引资、培育壮大产业支撑上。各地政府要进一步加大工作力度, 围绕工业基地建设, 突出高科技和无污染, 加快产业聚集; 要继续培养高素质、高水平的招商引资队伍; 坚持和完善招商引资重点项目各地领导联系制度、建立健全落地项目服务单位责任制。(2)必须大力促进农业的产业化经营。产业化是城镇化的基础, 产业能有效产生竞争优势。一方面为了实现农业规模经营和带动农民进入市场, 另一面为了拓宽农村劳动力的就业领域, 实现农村富余劳动力向城镇转移, 必须选择走农业产业化道路。(3)必须坚持扶优扶强, 突出重点, 强调特色。对已经发展有一定规模和优势的小城镇, 要集中力量, 重点扶持, 使其迅速发展, 力争建成经济强镇和中心镇, 带动其他小城镇发展。 (三) 优化城镇化空间布局，准确定位城镇功能，科学构建城镇化体系。

要围绕贵州省黔中经济区和黔南州“951”经济格局，围绕高速公路、快速铁路网络，加快构建“一心三带五点”为主、梯次分明、结构合理、点轴相连的黔南特色城镇体系。“一心”即都匀(包括开发区) 为黔南州中心城市。“三带”指沿贵新通道形成的都匀—独山城市带；沿马(场坪) 武(隆) 高速路都匀—马场坪—福泉—瓮安城镇带；贵惠路都匀—贵定—龙里—惠水城镇带；“五点”即把三都、荔波、平塘、罗甸、长顺建成南部民族、生态、旅游特色城市。同时，围绕各类工业项目聚集区和经济带的建设，能带动工业和第三产业发展的乡镇作为重点，规划建设一批具有产业支撑、富有地域及民族特色、环境优美的小城镇。都匀市要按“一体两翼”的格局，实施“东西扩张、南拓北移”的战略，突出山、水、桥、园和

民族特色，建设成为集“旅游、休闲、健身、康体”为一体、具有较好人居环境的旅游休闲城市。独山县要借助区位、交通和气候等方面的优势，南北扩张、组团推进，力争建成具有历史文化、民族文化和商贸物流三产活跃的城市。惠水、龙里、贵定、瓮安、福泉、长顺着力融入黔中经济区，建成各具特色的卫星城市：惠水要围绕涟江和涟江大坝，建成贵阳近郊的山水园林城市；龙里要以贵—龙城市经济带为连接，建成贵阳市工业、物流等功能拓展区，形成一体化城市；贵定要围绕几条大通道和“金海雪山”，建成贵阳近郊休闲度假城市；长顺要在加大老城区改造的同时，大力实施城南新区开发，建成具有高原特色的喀斯特生态卫星城市；瓮安、福泉要围绕磷化工产业经济扩容提质，拓展新区，改造老城，把瓮安、福泉建成历史文化名城和磷煤工业城。[贵州省教育厅高校人文社会科学项目研究成果] (四) 强化产业支撑，抓产业发展、抓工业聚集，扩大城镇规模。

一是要大力发展以“185”工程为主抓手的现代生态农业，用抓工业的手段谋划农业，重点在调结构、强规模、出品牌上做文章，走特色化、规模化、产业化的生态农业发展之路。二要以工业聚集区为载体大力推进新型工业化进程。工业聚集区是城镇的一个重要组成部分，要进一步完善功能，集中力量建设好都匀经济开发区和州县共建的瓮福磷化工循环经济示范区、惠水长田中小企业示范园区、龙里医药工业园区、贵定昌明工业区，加快推进12县(市) 自办的产业聚集区迅速启动，上规模出效益。三要大力发展以旅游业为龙头的第三产业，围绕泛珠到东盟国际旅游大通道，重点培育南部生态旅游经济板块，充分挖掘旅游资源，大力推进旅游业与相关产业融合，加快现代物流、农业服务、交通运输、金融保险、科技信息服务等生产性服务和商贸流通、餐饮住宿、文化娱乐等方面向民生的第三产业。

(五) 突出城镇民族特色，增强城镇竞争力。

城镇化建设要结合自己的区位、自然地理、经济实力、资源状况等，充分发挥自己的优势，把发展方向重点放在研究建设生态旅游服务型、资源依托型、历史文化型、商贸集散型、交通枢纽型的城镇上体现民族特色和地域特色。研究黔南州城镇特色还有两个方面：一是黔南城镇包括大量小城镇，大都依山傍水而建，具有先天性与自然和谐共融的特点，要把贯城而过的江河作为城镇的艺术长廊来打造。二是要寻找研究当地的文化传统、民族风情和生活方式，保护城镇的历史遗存，包括城镇格局、城镇形态、标志、历史街区风貌等，以特色增加城镇的竞争力和吸引力。在城镇主体建设中，坚持与山、水、林相协调，使之形成一个完美和谐的整体，一方面，以“好花红”等地方民族文化品牌为主打，以世界自然遗产地、世界最大射电望远镜两张“世界名片”为带动，深入挖掘具有地方民族文化和特色。另一方面，还要依托“贵广快速通道”经济发展及产业布局，以建设都匀—“全国流通领域现代物流示范城市”为契机，加快推进现代物流业发展，培育一批现代物流企业。

(六) 发展小城镇是推进城镇化的重要途径。黔南州现阶段的城镇化，最重要的是将大量农业的富余劳动力和农村人口逐步向城镇转移，而农村人口比重大，靠现有的大中城市显然难以大规模地吸纳农村人口。小城镇是城市和农村的结合部，并且，由于目前小城镇的土地价格比较低廉，各种居住和生活的条件要求比较低，也便于农村人口进入和定居。因此，发展小城镇是黔南民族地区现阶段推进城镇化的一个重点。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，使之完善功能，集聚人口，发挥农村经济文化中心作用。发展小城镇要同发展乡镇企业、完善农村市场体系、发展农村社会化服务结合起来。要鼓励企业和城乡居民投资，在政府引导下通过发挥市场机制作用建设小城镇。[贵州省教育厅高校人文社会科学项目研究成果]

(七) 坚持大中小城市和小城镇协调发展。黔南州不同地区的经济发展水平和市场发育程度差异很大，要从实际出发推进城镇化，逐步形成合理的城镇体系。要加强发展城市间的经济联系，在着重发展小城镇的同时，积极发展中小城市，发挥中小城市对小城镇发展的带动

作用。要努力完善中心城市的功能，发挥大城市的辐射带动作用。要扩大城市的聚集规模，提高城市经济效益。要科学制定各类城市的规划，抓好城市的基础设施建设，努力提高城市综合管理水平，走出一条符合黔南州民族地区特点、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。

(八) 创新城镇发展的体制机制。

加快推进城乡一体化发展进程，创新体制机制，大力发展现代化农业，生态农业，加快 农村城镇化进程，提高农村公共服务水平，使城乡居民均等地享受各项惠民政策，有效地助推城乡均衡发展。把发展现代化大农业、生态农业作为推进城乡一体化的重要举措，加快推进农业经营体制机制创新，进一步解放和发展农村生产力，增强农业发展的支撑能力。积极培育土地承包经营权流转市场，引导土地承包经营权有序流转，大力推进土地管理制度改革，加快农村土地规模经营步伐；积极发展农民专业合作社，促进农民专业合作社健康发展。城镇是各种生产要素和产业集聚的重要载体，加快推进城镇化是加快推进城乡一体化进程和实现农村现代化的必由之路。坚持“以城带乡、以乡促城”，加快农村城镇化进程，重点实施向小城镇倾斜的投资政策，加大基础建设投入力度，集中力量支持县城和中心镇发展，积极引导社会事业向城镇集中，提高城镇基础建设水平和综合承载能力；强化城镇产业支撑，引导鼓励县城和重点中心城镇大力发展工业、商贸、餐饮、旅游和交通运输等二、三产业；放宽中小城市和城镇户籍政策，鼓励符合条件的农业转移人口有序在城镇就业落户，并享受当地居民同等权益和政策待遇。不断完善农村义务教育经费保障机制，进一步整合教育资源，推进农村寄宿制学校建设和农村初中校舍改造工程，不断改善农村办学条件，使农村学生与城里学生享受同等的教育资源。

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