ID120-正文(中国土地科学格式版)

我国房产税改革利弊分析

康龙1 田晨光2 宋家宁3

（中国人民大学公共管理学院土地资源管理系，北京 100872）

摘要：研究目的：通过分析我国现阶段房地产市场尤其是房价的相关情况，结合国内外的房产税相关改革进展，为我国现阶段征收居住型物业房产税进行利弊分析，并给出以后进行改革的相关建议。研究方法：对比分析法，即通过我国房产税的现状与房产税制度相对已经很成熟的美国进行比较，通过房产税应该发挥的作用和其目前发挥的作用进行比较，通过这两组对比来说明问题。研究结果：目前我国的房产税征收务必加重住房者的负担，并且对于房价的调节作用也非常有限。研究结论：各级政府应该做的是稳定房价，从根本上解决土地供应、资金供应等问题，完善实体经济发展的环境，加大公共住房的建设，同时要结合其他税制改革来解决房产税这一棘手问题。

关键词：房产税；房价；税收；土地财政

Advantages and Disadvantages of property tax reform in

China

KANG Long, TIAN Chen-guang , SONG Jia-ning

（Department Land Administration , Institute of Public Administration ,

Renmin University of China , Beijing 100872）

Abstract：The purpose of this paper is to analyze the advantages and disadvantages of property tax reform in China through the current real estate market, especially the price of the relevant circumstances, as well as the property tax reform in the foreign countries. The paper is done through comparison, to compare the property tax in domestic and in aboard, compare the function the property tax should play and the function the property tax already played. The results show that the property tax would burden the residents, meanwhile has a limited function on the house price. It is concluded that what the government should do is to stabilize housing prices, increase the land supply and the capital supply, improve the physical environment for economic development, increase public housing construction and so on. The property tax reform should also be done with other tax reform.

Key words：property tax；housing price；tax；land finance

1 我国房产税的改革历程

房产税是以房屋为征税对象，按房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种财产税。房产税是世界大多数国家和地区的重要财政来源，虽然其征收环节和对1 康龙，男，中国人民大学硕士研究生，主要研究方向为房地产经济学，手机: [1**********];E-mail: [email protected] 2 田晨光，男，中国人民大学博士研究生，主要研究方向为土地资源管理，E-mail: [email protected] 3 宋家宁，男，中国人民大学博士研究生，主要研究方向为土地资源管理，E-mail: [email protected]

象不同，但是其目的都是为了调节收入、促进社会公平、提高土地资源的利用效益。我国房产税的征收已经有相当一段时间，随着房价的不断攀升以及房地产业在我国国民经济中的重要地位，房产税改革的下一步走向备受关注。

新中国成立后，政务院1950年发布《全国税政实施要则》，将房产税列为开征的14个税种之一。后来为了简化税制，把对企业征收的城市房地产税并入工商税。1984年改革工商税制，国家决定恢复征收房地产税，将房产税分为房产税和城镇土地使用税两个税种。现行房产税的基本规范是1986年国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》，伴随市场经济的进一步深化，国务院财政和税务部门根据需要陆续出台了一些有关房产税的具体规定，并自2009年1月1日起，原1951年公布的《城市房地产税暂行条例》废止，外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人，依照《中华人民共和国房产税暂行条例》缴纳房产税，从而结束了内外资企业在房产税上的不同。

值得注意的是，1986年国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》只适用于经营性房地产，对于非营业性房地产即用于居住的房屋并不纳入征税依据，而不征税的这一部分在我国的住房结构中占有相当大的比例并且世界上大多数国家对于这一部分房屋都征税。因此，我国目前的房产税改革所需要着重处理的就是这一部分。2010年1月，国务院办公厅发布《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》。《通知》提出，要加快研究完善住房税收政策，引导居民树立合理、节约的住房消费观念，此表述被外界看做是房产税即将开征的标志。4月6日，财政部公布2010年工作要点，提出将继续实施积极的财政政策，着力调整国民收入分配格局，推进财税制度改革，优化财政支出结构，完善房产税制度，这无疑使房产税即将出台的新闻更加具有真实性。此后关于房产税的各种新闻吸引着人们的眼球，鉴于其影响及篇幅，本文不再一一列出，对其真实度也不再做任何推测，而是着重于从现状和经验分析其可行性，并给出一些建议。

2 国外房产税的相关情况

在此以美国为例来说明国外房产税的征收范围及用途，在美国，房产税属于财产税的范畴，其征收由地方政府负责，税率一般为1%—3%，一般而言投资性房地产的税率比居住性房地产要高。在美国，房产税已经成为地方财政收入的主要来源，据统计，州以下地方政府的收入中，有60%—70%来自于房产税。美国的房产税来源较广，收入稳定，数额巨大，对于地方的建设和发展意义重大。

美国房产税的征收对象是房地产的所有人，对于租赁用房由出租者和承租者协商，但是不管哪种情况，税收都直接或间接落到承租者身上。在美国，房产税的利用有很严格的规定。政府明确规定征收的房地产税56%要用于当地的教育，40%多用于当于的治安、绿化、卫生等，只有不到2%的钱用于政府监管的行政开支。因此，美国的房产税是用来提供公共服务的，而不是由地方政府随意支配。

美国房产税的设定初衷是为了改善地区环境和公共服务质量，并不是为了抑制房价，将二者等同起来是很勉强的一种观点。实际上，有的美国州府在开始实行差别化的地税征收后（类似房产税），不仅没有抑制房价的上涨，而且房价在其他因素的作用下节节高涨。如1991年美国房价指数为100，1998年上升到了121.48，2007年上升到了次贷危机爆发前的224.54。美国的经验表明，该税种也没有抑制投机、防止房地产泡沫的产生。次贷危机的爆发就是最好的证明。事实上，不止是美国，世界上其他征收房产税的国家都曾在经济繁荣房地产泡沫时期出现过房价高涨的情况，那种认为征收房产税就能有效遏制房价上涨的观点是在理论和实践上都无法自圆其说的，关于这一点下文将有详细分析。

3 现阶段征收房产税的分析

在房价上涨势头无法遏制，中央政策频频失效的当前，房产税似乎成了解决这一问题的救命稻草。一时间关于这一问题的争论沸沸扬扬，而对于这一问题的越来越多的争论也越来越偏离问题的本质，那就是：房产税是用来做什么的？房价为什么这么高？

对于第一个问题，本文在介绍美国的房产税情况时已经明确无误地做出了说明。房产税仅仅是地方政府增加收入用来改善治安环境教育状况的一个税种，任何不切实际的夸张都是有悖其初衷。从国际经验来看，征收房产税的主要目的不是调控房价, 而是支持地方税收, 改善区域公共设施及服务水平以及通过税收调节贫富差距。房产税的重要性体现在其在地方财政收入中所占的比重，这与土地使用权出让金在我国地方政府财政收入中所占的比重大致相当，而这也是一些人赞成征收房产税的理由：土地资源的有限性使得地方政府的卖地行为迟早会结束，到那时其财政收入来源就会失去重要的一部分，而房产税可以弥补这一不足。换句话说，不考虑房价等有争议的话题，房产税可以用来提供政府开支所需资金。但是考虑到我国地方政府一直以来在财政收入的使用方面缺乏监管的行为，这又无疑使纳税人的钱更加不明去向，助长了地方政府的不正当行为。从长期来看，推行房产税承担了理顺税费、调节市场的目的，我国现行房地产税费繁杂， 以及地方财政缺少长期稳定收人等问题希望通过物业税来理顺。因此，其积极作用也是不容忽视的。

对地方政府来说，对房产持有环节征税是一件好事。“土地财政”，使得各个城市都向中央争取“特区”政策，有了经济区、特区、开发区的名头，就可以名正言顺地圈地、卖地了。然而，土地资源的有限使得卖地收入总有一天会枯竭。从这个意义上来说，持有环节的房产税，的确可以开拓政府的财源，而且这个税源是源源不断的，当土地卖光的时候，每年还有固定的房产税可以征收。在发达国家，地方政府的税收的确是以物业税或房产税为主，这样的税制对维持地方政府的开支来源，促使地方政府改进公共服务起到了很重要的作用。然而，在中国，这个税种本身就是大可质疑的。

对于第二个问题，目前从政府到开发商再到学者都有不同的说法，但是还是可以从中找到共同点的。房价和地价的关系似乎又是一个很有争议的“鸡生蛋，蛋生鸡”的问题，但是土地供应量使得地价攀升，房价随之上涨，地价对房价的这种推动作用是毋庸置疑的。政府对土地的垄断已经成为房价上涨的众矢之的，土地产权关系的混乱不明确也助推了房价的不断攀升。此外，房价与银行过宽的放贷政策也有着重要联系，银行业追求高回报的本性使得大量资金从实体经济流向房地产领域。综上所述，不管是哪一条原因，几乎都与房地产投资开发前期相关，而与其后期没有直接联系。根据税收的性质，对房屋这一产品进行建成前征税和建成后征税其本质是一样的，都会转嫁到最终购买者那里。因此也可以这样说，由于购房者预期的影响，对房地产加征土地使用权出让金和之后征收房产税其影响是相同的，购房者会潜意识中把各年的房产税折现成现金。

根据对第一个问题的分析可知，房产税不可能对房价有实质的调节作用。发达国家完善的房产税体系依然无法避免房价的上涨，如2008年末席卷全球的次贷危机就是起源于美国的房地产市场。在我国，房价不可能由房产税来调节。首先，我国的房地产市场是个需求过旺的市场，这就决定了房产所有人能够通过提高房屋售价或租金数额将税收负担转嫁给下一个购买人或承租人，从这种意义上说房产税又推高了房价或租金。其次，房产税不论在保有环节还是流通环节征税，其税负（税率）设计都不可能过高，而较低幅度的税负设计只能调节房产所有人的正常利润，不足以影响纳税人的超额利益。而在现阶段资本流动性过剩的状态下，只要住房投资的比较利益高于其他行业，就有资本进入，而房产税所影响的只能是一些小的投资客或零散的炒房人，对有实力的大投资人难以有明显的影响。再次，房产税只是一个地方税种，统一征收不符合地方经济实际，由地方在中央规定的幅度内调节，则难以达

到中央宏观调控之目的。

然而，在对房产税的一片斥责声中却容易忽视其积极作用。对房产税的态度各方的表态都有其自身的利益相关性，民众反对声最强烈，这与他们目前所承受的税收负担有关；中央和地方政府对这一问题的态度一直暧昧不清，任何表态都会引起房市和股市的不稳定甚至动荡；媒体的过多猜测乃至夸张使得民众混乱的情绪更加不安，也掩饰了本应该理性的分析；学者对这一问题的莫衷一是也让民众和媒体不知该如何判断。但是从长期来看，借鉴国外的相关经验可知。通过房产税改革将征税范围从经营性住宅扩展到自住性住宅，是有利于楼市长期稳定发展的一项制度性安排，如果说现有的调控政策具有针对性、时效性、阶段性，那么房产税改革就有着规范性、稳定性和深远性，其核心取向是公平市场竞争，调节收入分配，反映了公平正义的社会要求。随着房产税改革的推进，所产生的长期综合效力，必然会深刻地影响到各市场主体的经营预期和行为方式，即使不能有效地降低房价，也可以为楼市建立起一个平稳健康的市场环境。

4 对我国房产税改革的建议

我国房产税的改革要结合我国税收改革的现状，我国税收目前的现状是税负过高、去向不明、缺乏监管。官方统计，国内税收总额已超过GDP的20%，而根据专家测算，中国的实际宏观税负如果算上税外的政府收费、国有企业的收入等，实际上已接近或者超过GDP的50%。这个比例已经超过了一些以高税收著称的北欧国家的税负，而北欧国家的税负所对应的从摇篮到坟墓的福利，中国则基本上是没有的。在税负过高的背景下，再提出加税的方案，增加老百姓的负担，只能让老百姓的生活更加艰难，同时也会抑制经济的发展。

现阶段在房地产市场这个产业链上的税收占了整个国家税收的重要部分。不但有直接来自房地产行业的所得税、营业税、土地增值税、房产税等，更有间接来自房地产市场上下游的相关行业，如建材、钢铁、水泥、建筑安装、装修装饰等方面的税收。此外在这个产业链上，还解决了大量人员的就业问题，很多进城打工的农民也都从事建筑安装、装修装饰工作。如果宏观调控过急、房产税改革过猛引起房地产市场震荡，不只是银行坏账增加，受影响最深的当属国家财政，不但国家税收会减少，银行的坏账最后也要落到财政头上。

改革房产税应实现以下四个方面为具体目标：首先，发挥量能课税的原则，促进社会所得的公平分配；其次，通过改革房产税制，加大房屋保有环节的税负，使得居民能够预期到，未来房价的上涨将会增加房屋的税负，从而现在能够合理购置住房，而不是仅仅考虑现在的收人条件来选择购房，通过开征房产税能够调节我国土地的使用，减缓人地的矛盾；再次，随着人口增加和经济发展， 国人所拥有的房产会不断增加，房产税改革可以矫正现行所得税的某些缺陷并堵塞逃税漏洞，为政府提供丰富和稳定的财政收入；第四，无论是对房地产的炒作还是过度需求， 房产税都能够起到重要的调节作用，通过房产税提高资本市场的利率，从而使生产成本增加，引起产品及劳务价格的上涨，而部分税收负担会透过价格的上涨遏制房地产的过度需求和炒作。

我国房产税改革要和以下三个步骤同步进行：一、减少简化税种，把现行的房产税、城市房地产税、土地增值税以及各种收费合并征收；二、借房产税改革进行税制改革，使得我国的税收结构更加优化；三、加强税收监管，对我国各级政府的财政收入用途实行公开制度，季度或年度财政收入支出向公众公示。

我国目前的税收体制还不够合理，已经引发了一系列的社会问题。比如企业税费过重，积压了提高职工收入的空间，比如由于个人信用体系建设的缺位，导致个人所得税的征收出现了“劫贫济富”的倾向。因此，近年来社会舆情对税收体制改革的呼声一直很高。然而在具体的制定过程中，政府往往首先考虑其增收能力，在这场拉锯战中，获胜的毫无疑问是政府。但是税制的不合理会严重影响企业和个人的积极性，扭曲了市场本应该发挥作用的激励

机制。有关房产和土地各种税费名目不清，给具体的执行工作带来了相当大的难度，也滋养了有关部门不合理乱收费的温床。我国税收的体制改革事关千家万户，而其中房产税改革更影响国家的稳定和经济走势。我国政府的财政收入缺乏有效监管，民脂民膏被用于面子工程和各种豆腐渣工程，极大浪费了社会资源和纳税人的资金。

5 综述

房产税对于我国长期的稳定和健康发展起着不可替代的作用，因此其进一步的完善是件不可避免的事情。但是，根据我国目前的房地产市场的现状，在目前的情况下征收房产税只会使得已经混乱的房地产市场更加混乱，到时候不仅起不到其应有的调节收入充实财政来源的重要作用，还可能会引起市场的非理性行为，甚至造成国民经济的崩溃。目前，各级政府应该做的是稳定房价，从根本上解决土地供应、资金供应等问题，完善实体经济发展的环境，加大公共住房的建设，同时要结合其他税制改革来解决房产税这一棘手问题。所以，关于房产税不可不提，但现阶段不可操之过急，要有计划有步骤有目标地加以实施，才能取得预期的效果。

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