土地与经济的关系

规范土地市场 促进经济发展

国土资源部要求各级国土资源管理部门，要准确把握运用土地政策参与国民经济宏观调控的力度和时机，逐步学会运用土地政策为宏观经济“加油门”、“点刹车”。作为国土资源管理参与宏观调控平台的土地市场建设的培育与规范，无疑像一只“无形之手”，对地方经济的发展起着至关重要的作用。只有深刻认识郊区在土地市场建设发展中存在的不足，有效运用好土地市场这只“无形之手”，建立起市场配置资源的长效机制，实现政府对土地资产的有效调配和集中统一管理，才能发挥出国土资源参与宏观调控的积极作用。

一、规范土地市场服务经济发展的现实意义

（一）有利于政府宏观调控

作为政府部门要根据经济社会发展计划和各项专门的规划开展建设活动，必须进行有效的管理和调控。土地市场作为基础环节之一，作为社会的基本资源和财富的配置场所，必须按照法律和法规进行规范。规范和有序的土地市场有利于政府对土地资源和社会资源以及经济建设的宏观调控。因此，只有规范土地供应渠道，才能够有效保证全区的建设用地需求和粮食生产安全，也才能保证可持续发展有较为充足的土地资源。

（二）有利于节约集约利用土地资源

对投资者来说，在规范管理的环境下，越是公平取得的资源（包括土地），越是会全力以赴地加以利用，绝不会粗放利用，更不会让它长久闲置。特别是郊区正处于城镇化、工业化的进程中，耕地的相对减少伴随着城镇化、工业化的进程是成正比例的，建设用地的增加是不可避免的。工业化是消耗自然资源、原材料的过程，所以建立资源节约体系是完全必要的。

（三）有利于为城镇建设筹集资金

土地资源的潜在价值，是通过市场途径来体现的，土地市场的正确运作能起到至关重要的作用。随着城市建设的发展，环境的优化，区位优势的逐渐显现，

能够带动宗地价格的上涨。同时，每宗地的投资者，不仅仅投资购买了土地使用权，更为重要的是，他要继续投资搞基建、搞经营，这样就在获得土地使用权后，再投入数倍于土地出让金的建设资金，无形中又带动了区域经济发展。

二、培育和规范土地市场的几点建议

规范的土地市场是地方经济发达与成熟的重要标志，只有规范有序的土地市场，才能促进经济的健康发展，才能使政府部门有效地运用市场机制参与对土地资源的宏观调控。如果土地市场不规范，市场秩序混乱，不仅削减了土地对经济发展的贡献，而且影响经济的运行质量，滋生腐败现象，影响社会稳定。所以，根据土地市场建设的实际情况，建议从以下几方面规范土地市场建设：

(一) 建立完善的以政府为主导的土地收购储备新机制

建立土地收购储备新制度，是规范土地储备运行，增强政府调控力度，解决多头供地的重要手段。在具体的操作中，要抓好以下三点：

一是规范土地收购储备行为，加大收购储备力度。土地收购储备中心代表政府实施土地收购、储备和出让工作，将分散在各土地使用者手中的土地聚集起来，纳入土地储备库，统一归政府调配。并通过招拍挂等形式有计划地出让供地，从而盘活土地资产，促进土地交易市场规范、有序、健康地发展。

二是加大对土地收购储备的资金注入、土地收购储备的主要问题是资金问题，要收购土地，必须有一定的资金作支撑。作为土地收购储备的主导部门，政府可先支付一部分启动资金，也可以以土地抵押的方式向银行贷款，土地部门也可自筹资金，然后通过招标、拍卖出让土地收回投资，政府也可增加收益。

三是加大土地收购储备和开发力度。土地储备的目的是调节市场供应，政府手中只有掌握大量的土地，才能实现以市场配置土地资源，以供给引导需求。对土地的收购储备，可以采取以下三种方式：一是实物储备。对国有企业改制、旧城改造和新增建设用地中商品房开发和经营性项目建设的土地，以及政府应依法收回、收购的土地，实行实物储备，纳入土地储备库；二是规划红线储备。按照

土地利用总体规划和城市建设规划以及城市建设需求，对划入城市规划区范围内的土地实行红线储备，严格按规划供地。

（二）大力推行土地使用权招拍挂出让制度

土地使用权招拍挂制度既是地价水平的“晴雨表”，也是检验房地产开发商市场运作水平以及实力与资质的试金石，对房地产开发企业必将起到优胜劣汰的作用。随着土地市场建设的逐步深入，形成公开、公平、公正的土地市场竞争态势，由市场确定土地价格，实行“物竞天择”是市场发展的内在要求。对所有的土地在出让、转让、出租、抵押之前，必须经过地价评估交易中心评估作价；特别是对经营性用地要按照标定地价，确定宗地的最低价格，防止出让价格过低。然后，通过竞价方式，提升土地的产出效益。

（三）完善土地有形市场，创造良好的经济建设环境

一个地方投资环境的好坏，关键看这个地方的经济环境和市场环境，也要看政府部门是否为用地者营造了一个良好的土地市场环境。所以，要实现由市场配置土地资源，由市场选择土地使用者，由市场决定地价，就必须建立土地市场交易场所，公开交易信息，增加交易机会，降低交易成本，保证交易顺畅，接受社会监督。政府只有采用适应市场经济的全新定位，才能为经营土地提供良好的外部环境。

土地作为城市最大的资源性资产，这个资产经营的好坏，直接关系到郊区城镇的建设和经济社会的发展。只有以科学的发展观为指导，使合理用地、集约节约用地变成实实在在的行为，在土地市场建设和发展中，积极探索，改革创新，着力搭建以人为本，公平竞争的用地平台，建立更加规范有序的土地市场秩序，才能走出一条新形势下用好土地资源，经营土地资产，服务经济持续健康发展的新路子。

一）城市建设和开发无序扩张，不利于经济社会可持续发展。我国正处在工业化、城镇化快速发展阶段，不可避免地要占用一些土地。但是，一些地方不注意土地

的集约利用，盲目依靠外延扩张方式推进城市建设，不切实际地修建宽马路、大广场，占用大量土地，降低了土地利用效率；一些地方兴建各类开发区、工业园区、科技园区、高尔夫球场、高档住宅、高档别墅区等，竞相开展“圈地”运动，形成过度投资；一些房地产开发商囤积土地，等待地价上升后再转让开发，以牟取高额利润。据国土资源部调查，目前全国尚有37.7万亩存量用地滞留在开发商手中。上述问题，不仅造成土地闲置和浪费，而且助长了房地产价格的攀升，引发了局部经济过热。既不利于控制当前固定资产投资的过快增长，

国经济社会的可持续发展。

二）国有土地有偿使用收入管理不严格，

些地方政府通过压低地价、实行零地价，甚至

土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费，

为经营用地或擅自改变容积率等，

地方土地出让金收入脱离财政监督和管理，

关主管部门和单位，使用管理缺乏必要的监管制度，截留、挤占、挪用现象时有发生。例如，2003年全国土地出让金收入

出让金收入的8％。三是一些地方土地出让金扣除土地开发费用、业务费用后，没有将土地纯收益按规定缴入国库，

客观地反映财政收入状况。例如，北京市、上海市等地长期以来，一直将土地出让金纯收益作为地方财政预算外资金管理。

亿元，缴入国库的仅为436

偿使用收入的2%计提业务费用的做法不尽规范，使得国有土地有偿使用收入与部门利益直接挂钩，而且带来与部门预算管理重复交叉问题。

土地有偿使用收入管理缺乏系统、

底数不清的状况。

也不利于我收入流失现象比较严重。“负地价”盲目招商引资，擅自减免一些单位和个人自行将公益用地转在政府财政体外循环，资金滞留在有5421.3亿元，缴入国库的纯收益仅占2003年全国土地出让金纯收益24％。四是现行按国有土地有五是一些地方国有一是一1799出现了 造成土地有偿使用收入的大量流失。二是一些而将其长期滞留在财政专户管理，无法如实亿元，仅占纯收益的科学、统一的财务会计报表核算体系，