行政许可法讲义

一、 行政许可的概念、性质、功能:

1、行政许可概念:

许可法第2条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。其有以下特征:

（1）行政许可依申请而为。以申请为起始，不是行政机关引起。

（2）行政许可是行政监管行为。

（3）行政许可是准许当事人从事特定活动的行为，使其获得特定活动的权利或资格。

（4）行政许可是外部行为。内部的人事、财务、请假等，不属于（3条2款）。

2、行政许可的性质

（1）权利的获得：国家做出财产、资源的权利主体，转移给当事人。

（2）权利的行使：有些权利行使，涉及他人要限制；有些不涉及，不需限制。

（3）权利、资格的确认：经许可，确认；无许可，则无资格。

3、功能（作用）

（1） 控制危险（普通许可、核准）（2） 配置资源（特许）（3） 证明或提供信息、信誉（登记、认可）

二、 行政许可的种类

现行法律中，许可的名目多，有许可、审批（核）、批准、认可、登记、注册、备案等70多种，约4000项，国务院清理后，余2648项。许可法将其为分6类：

1、普通许可，指行政机关准予符合条件的当事人从事特定活动的行为。用于防止危害、保证安全，如产品（物品）安全的许可。

2、特许，指行政机关代表国家依法转让特定权利给当事人行使的行为。用于资源开发，资源配置，垄断行业市场准入，如海域、土地使用、出租车、电信经营等。

特点：获得许可支付费用，特许权可转让、继承，数量控制，行政机关可自由裁量。

3、认可，指行政机关对当事人是否具备特定技能的认定。用于服务业、关系公共利益行业的技能、职业、资源评价。如律师、会计、特设操作人员。

特点：通过考试、考核发许可，对身份、素质确认，不能继承、转让，没有数量限制，行政机关不能自由裁量。

4、核准，行政机关对管理事项是否达到标准、技术规范的判定、确定活动。用于关系公共利益、安全产品（设备）的经营环节，检验检测及检疫。

特点：依据标准、技术规范，一般要检验（疫）或实地验收（工厂检查）。

5、登记，指行政机关确立相对人的特定主体资格的行为。用于向公众提供当事人具备某种能力的证明、信誉及信息，如企业注册登记、社团登记等。

特征：对特定资格确认，未获得者不得从事相关工作；没有数量要求；一般只做形式审查，可以当场许可；行政机关不能自由裁量。

三、 行政许可的原则

1、合法原则，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

（1）设定许可，依法定权限。参看许可法

（2）设立许可的范围，依照法律规定。对国务院、地方人大、省政府限制。国务院有关部门不能设许可，部门、地方文件不能设许可。

（3）法确定许可的条件，具体化；不得增加条件。

（4）实施许可应依照法律、法规、规章规定的程序。

合法原则要求：

（1）行政机关主体合法、权能合法；

（2）实施许可依照法律、法规、规章规定的条件；

（3）实施许可时应依据程序进行。

2、公开、公平、公正原则

（1）公开，指许可活动或行为的过程和结果公开。包括：设定许可过程公开，许可法律、法规规定公开（包括实施主体、条件、范围），许可程序公开，许可实施期限公开，许可决定公开（获得的）。

（2）公平，公平是合法原则的补充，指行政机关履行职责时，不但要合法，而且要合乎情理，公平正直，没有偏秋。

具体工作上要求，许可时，听取申请人意见，允许陈述、申辩、听证；有许可竞争项目的，公开竞争，平等对待各方申请人；有考核项目许可的，应提前公开，提供便利条件等。

3、便民、高效原则

便民，就是在行政许可过程中，能够便捷、迅速、廉价地使申请人获得许可。要求做到：

（1）能够统一、综合办理的，减化程序、手续；

（2）行政机关为申请人提供方便，如表格，一次补证制度；当场发证的，应及时、当场发证；

（3）符合条件的，应及时受理、审核、不拖延；

（4）严格办证时限；

（5）提供优质服务。

高效原则，指行政机关应当提高办事效率，为申请人提供便捷、优质服务。该原则与便民原则是一个等务的两个方面，相互呼应。

4、救济原则

救济是指当事人受到行政许可的损害时，请求国家机关予以补救的制度。法律第7条规定，实施许可，公民等享有陈述权、申辩权；依法行政复议权、诉讼权；受到损害时要求赔偿权。 按此原则要求，行政机关应当：

（1）实施许可各环节，保护当事人陈述、申辩权；

（2）需要听证的事项，必须告知其权利，允许申辩、质证；

（3）不服行政许可，可以复议、诉讼；

（4） 因许可违法，造成损害的，给予赔偿。

5、信赖保护原则

指行政相对人对行政权力的正当合理信赖，应当予以保护。行政机关不得随意改变生效的许可；确需改变的，应给当事人补偿。内含：

（1）当事人信赖行政机关，得到的许可受法律保护，不得随意变更、撤销。

（2）有特殊的原因方可改变许可。如国家取消许可项目，或者客观情况重大变化。

（3）取消、变更许可，造成损害的，应补偿当事人。

6、许可不得转让原则

除特殊规定外，均不得转让。

7、监督原则

指行政机关依法对行政机关实施许可活动和当事人从事许可事项活动的监督。

包括：行政机关之间的监督和行政许可机关对当事人的监督。

四、行政许可的设定

是指国家机关依照职权和实际需要，在有关法中自行创设行政许可的行为。国外没有统一的许可设立法，对许可做统一、抽象规定。都是一事一议，一事一立，通过议会讨论单独立法，解决特定领域的行政许可问题。我国立法规定许可设立内容，主要规范的是立法者的行为。

1、许可法规定，下列事项可以设定行政许可：

（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态保护、直接关系人身健康及生命财产安全的特定事项；（一般许可）

（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项；（特许）

（3）提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要具备特定条件、技能的管理事项；（认可）

（4）直接关系公共安全、人身健康及生命财产安全的重要设备、产品、物品，需要按照技术标准、规范，通过检验检测、检疫等方式进行审定的事项；（核准）

（5）企业或组织设立等需要确定主体资格的事项（登记）；

（6）法律、行政法规规定可以设立许可的其他事项。

2、但是可以通过其他方式解决、予以规范的，可不设许可：

（1）当事人能够自主决定的；

（2）市场竞争机制能够解决的；

（3）行业、中介能够自律的；

（4）行政机关事后监督或其他方式能够解决的。

3、行政许可设定权

设立行政许可好处是加强事前管理与监督，起到防范作用，但也有限制竞争、难以克服腐败等负面作用。法律要严格控制。

（1）法律可以设定行政许可；

（2）行政法规可以设定许可，但法律已设的，不得扩大。

（3）地方法规可以设立许可，但法律、行政法规已对有关事项做出许可的，不得增设许可。

（4）地方规章（省级政府）可设临时许可，一年后需要继续执行的，应上升为地方法规，否则废止。

（5）国务院可采取发布决定的方式设定许可。

许可设定的限制（法律统一原则）：

（1）国务院决定设立的许可，应当及时变为法律、行政法规，不能长期使用决定。

（2）地方不得设立全国应统一的资格、资质许可，企业设立登记及前置性许可；设定的许可，不得限制外地产品、服务进入本地市场。

（3）设定许可不得与上位法冲突，不得扩大范围。

（4）国务院有关部门不得设立许可，文件不得设立许可。

但是，上位法设立许可的，下位法或文件可以做出具体操作规定。

设立许可时，应当规定：①实施机关；②取得许可的条件；③许可的程序；④期限。设立过程中，应听取各方意见，上报法律草案时，应说明理由，包括：①征求意见范围；②各方反映；③采纳意见的情况；④未采纳意见的理由。

说明理由主要解决设立的许可：①是否具备必要性；②是否具备效益性；③许可成本与社会效益、被许可人成本的比较等。

4、设立许可的评价制度

已设立的许可，随社会进步、经济发展变化。要对设立的许可评价，审查其：①必要性；②有效性；③效益性；④公平性；⑤优先性。

评价的内容：①必要性；②许可范围；③许可的实施情况；④实施的手段及程序。

5、地方停止实施制度

全国发生效力的许可，经国务院同意，可在一省内停止实施，将规定授权地方停止执行。限制：①其他方式能解决问题，本区域无实施必要；②仅指行政法规设定的经济事务的许可；③向国务

院申请，获得批准。

五、行政许可的实施主体。

解决谁有权干许可工作的问题。包括：

（1）实施主体必须是行政机关或相关的组织，个人不能实施；

（2）实施主体必须具备外部行政管理职权，依法或职能实施监管；

（3）实施主体必须享有行政许可权（法定、授权、委托），在职权范围内实施；

（4）实施主体能够依法承担法律责任。强调内设机构不能以自己的名义实施许可，委托主体在受托范围内承担相应的责任。

许可的实施主体有行政机关、法律及行政法规授权的组织、接受委托的行政机关三类。

1、 行政机关做为许可主体

22条，行政许可由行政机关在其法定职权范围内实施。含义是：

（1）行政许可的主要实施主体是行政机关。

（2）实施许可的行政机关享有许可权。一是享有外部行政管理职能，二是有法定的职能。

（3）行政机关须在职权范围内实施许可，超越职权的许可无效。

2、法律、行政法规授权的组织做为许可主体

法律规定，法律、法规授权的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施许可。

授权是指国家机关通过法律、法规把行政权力授予非行政机关（组织）行使，使该组织获得行政管理的主体资格的活动。授权后该组织以自己的名义实施许可行政管理，并独立对外承担法律后果.

条件：（1）由法律、法规才能授权；

（2）被授权方是非行政机关，但应是组织，个人不行；

（3）该组织具有管理公共事务的条件和能力，经营性企业、公司不能被授权；

（4）该组织能独立实施许可活动，并承担后果。

讨论：被授权的组织应具备哪些条件？

应具备管理公共事务的职能，是组织不是个人，同时还具备：

（1）该组织依法成立；

（2）被授权实施的行政许可事项，与该组织管理的公共事务的职能相关；

（3）该组织具备熟悉实施许可事务的法律及相关专业的正式工作人员；

（4）具备实施许可所必须的技术、装备等条件；

（5）能够对实施许可所引起的法律后果独立承担责任。

3、接受委托的行政机关做为实施行政许可的主体

委托是代理行为，被委托人在委托权限内，以委托人的名义从事一定活动，其法律后果由委托人承担。

法律24条规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。这样被委托方成为实施行政许可的主体。

委托实施许可有以下特点：

（1）被委托实施许政许可的主体只能是行政机关，其他组织或个人不能接受委托成为许可实施主体。

（2）被委托主体的权力，来源于法律、法规、规章；其权力可以是委托人的全部，或者部分；

（3）被委托主体在委托权限范围内，以委托人的名义行使行政许可实施权；

（4）被委托主体不具有行政许可主体资格，其行为的后果由委托人承担；即复议或诉讼的主体为委托人。

委托实施行政许可的监督：

（1）委托行政机关要加强对被委托人的监督；

（2）被委托人不得再转委托，不得委托其他组织或个人实施许可；

（3）委托时，应公开，对委托的内容应当予以公告。

4、相对集中行政许可权

法律25条规定，经国务院批准，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。确立了相对集中行政许可权制度。

优点：（1）消除多头许可弊端；（2）提高效率、降低成本；（3）促进许可事项的整合、归并，加快市场准入。

5、一个窗口对外、统一办理、集中办理或联合办理

法律26条规定，行政许可需要行政机关内设多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理许可申请、统一送达许可决定。行政许可依法由两个以上部门分别实施的，政府应确立一个部门受理许可申请，并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

问题：（1）政府审批中心的法律地位，与各部门的关系？

（2）审批中心的审批权限有多大，会不会变成收发室？

（3）审批中心与精简机构、人员如何协调？

（4）审批中心的复议、诉讼中的地位？

六、行政许可的实施程序

（一）概述

1、许可实施程序，是指从受理申请到做出或拒绝许可等决定的步骤、方式和时限的总称。

2、重实体法，轻程序观念，程序是保护公民、防止行政权滥用的重要依据。

程序的意义在于：

（1）预防或减少行政许可随意性，保证许可决定正确性；

（2）实现行政许可活动的便民、高效；

（3）促进行政许可增加透明度，接受公民和社会的监督。

3、我国现行许可程序的主要问题：

（1）程序不透明，许可的条件、法律依据、许可的过程、结果难以让人了解。

（2）缺乏有效的公平机制，如听证制、说明理由制。

（3）行政许可期限未规定，拖延许可较多。

（4）行政权力规定多，申请人义务多，而行政机关义务少，权责不对等。

4、为保证行政许可实施程序公开、公正，国家应建立以下制度：

（1）现场审查制或调查制度，保证行政机关信息畅通，核实到申请人真实情况；

（2）回避制度，要求与申请人有利害关系的行政机关工作人员，进行回避。

（3）说明理由制度，不予许可时要告知理由，同样中止许可、吊销许可、暂停许可等都应说明理由。

（4）社会监督制度，充分听取各方意见，改进许可制和许可程序，加强工作人员的监督。

（5）许可权制衡制度。要将许可决定权和许可执行权分离，集体决定许可，避免个人决定，减少个人独裁的机制。

5、许可法83条规定，用了29条占1/3篇幅对许可程序做了规定。

为什么？①程序公正是实体公正的保证，程序是实现实体的必由之路。

②我国重实体轻程序在行政管理中表现突出。

③许可程序存在大量突出的问题，需要解决。一是程序不透明；二是缺乏公平机制；三

是许可期限没有限束；四是权利义务不对等。

（二）行政许可的一般程序

1、申请：

行政许可是依申请的行政行为、以申请人提出申请为前提件，不申请不受理。

（1）申请人有两项义务规定：

A.当事人需要从事特定许可事项，应当提出申请（主动行为）。（29条）

B.当事人应当如实提交有关材料，反映真实情况。（31条）

（2）讨论的问题：

A．申请的方式：以前多为当事人当场提供材料，可否改为信函、传真、电子邮件等方式？法律规定可以（29）

B．申请人可否委托代理人申请？法律规定，除依法应当由申请人到场申请外，可以委托代理人申请。（确认申请人身份的现场申请）

C．可否口头申请？法律未规定。除非行政人员愿记录，否则不行。

（3）申请时行政机关的要求有5项

A．行政机关应当公开行政许可的有关规定，包括：

●内容：行政许可的事项，依据，条件，数量，程序，期限，需要提交的全部材料目录（30条）

●地点：在办公场所

讨论：何时公开才算公平，如竞争性（资源性）许可、资质（格）类许可？

应在合理预期之内，留有适当的申请时间。

B．行政机关应解答当事人的询问（30条2款），并提供准确、可靠的信息。

C．行政机关应免费提供申请书格式文本，并公示填写示范（29条、30条）。

D．行政机关不得要求申请人提交与许可事项无关的资料（31条）。

E．行政机关应当积极采用现代化通讯（信）工具，方便当事人申请，提高办事效率（33条）。

2、受理程序

受理是指行政机关接到许可申请后，决定是否正式接收许可申请的活动。当事人的申请被受理后，有关行政许可的期限规定开始启动，行政机关必须在法定期限内做出是否准予许可的决定。

受理的程序包括：

（1）形式审查，主要审查申请人提供的申请材料项目是否齐全、申请格式是否符合要求，其内容包括：

A．申请事项是否属本行政机关管辖；

B．申请事项是否属行政许可范畴；

C．申请人是否提供了法定数量、种类的申请材料；

D．提供的申请材料是否符合规定的格式要求；

E．其他文字、图表、书面表述方面是否有错误。

（2）作出是否受理的决定，主要包括以下5种情形（32条）：

A．不需要取得许可的，应当a)即时；b）告知 不予受理。

讨论：即时告知是否要书面回复？应当书面，防止错误认定，给当事人以凭证。

B．不属于本行政机关职权范围的，应当a）即时；b）做出不予受理决定；c）告知向有关机关申请。

C．属于本行政机关职权范围的，需要取得许可的申请材料，存在可以当场更正错误的，应当允许当场更正；不得以此为由拒绝受理申请；

● 讨论：如果当场没发现错误而后需要更正时，怎么办？

a)与当事人联系确认后，行政机关补正；

b)要求申请人补正；

c)如果还有材料不齐全等问题，可一次告知补正。

D．属本行政机关职权范围，需要取得许可的申请材料，存在不齐全或不符合法定形式的，行政机关应当当场或5日内一次告知申请人需要补正的全部内容。逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。

E．属本行政机关职权范围，需要取得许可的事项，申请材料齐全、符合法定形式，或者按行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理申请。

F．另外，申请人不具备主体资格的，不予受理或不予许可。

● 讨论：a)受理期限最长为多少？5天，能够即时就即时答复。另外没有法律例外的规定； b)受理或不受理均要给书面决定为什么？（32条2款）△法律规定★要书面决定★要加盖公章★要注明日期

△ 目的，作为凭证。

3、审查程序

审查是对已受理的申请是否符合实际的核查的过程。我国许可审查包括形式审查（书面、材料审查）和实地（现场）审查两种。

1）形式审查

实体法规定，只做申请材料齐全、符合法定形式的审查的，行政机关只对申请材料、格式、申请内容进行形式审查，符合要求的，行政机关能当场作出决定的，当场做出书面许可决定。 要求：（a）只进行形式审查；（b）当场作出决定；（c）出具书面决定。

（2）实地审查（实质审查、现场审查）

实地审查是行政机关必须去现场，核实申请材料反映的内容是否与实际情况一致而开展的审查活动。

实地审查的许可条件、内容，应当在有关许可实体法中规定。许可法规定，对申请材料实质内容核实的，应当指派两名以上工作人员进行。

（3）审查的程序要求

A依法先由下级审查后报上级机关做出许可决定的，下级机关必须做到：

a)在法定期限内初审完成（20天）；b)提出初审意见；c)将初审意见、全部申请材料上报；d)直接上报。

B上级行政机关接受下级初审后才能做出许可决定的，上级机关不得要求申请人重复提供申请材料。

C告知与听取意见。

a)发现许可事项直接关系他人重大利益，应当告知利害关系人。

“直接”含义；“重大利益”的界定。

b)审查过程中，申请人、利害关系人有权陈述、申辩。

c)行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

4、许可决定程序

是指行政机关根据审查许可申请材料的结果，作出是否准予行政许可决策的过程。许可决定是行政许可的必然结果，许可决定有两种：准予或不准予。与受理过程中所做的处理决定不一样。

（1）行政机关对受理的许可申请，有作出决定的义务

a) 除当场作出决定外，应当在法定期限内作出；

b) 应当按照规定程序作出决定；

c) 应当根据审查结果作出许可决定。

（2）行政机关应当根据法定条件、标准作出许可决定。（38）

（3）行政机关不予许可的，应当说明理由，并告知复议、诉讼权。（38二款）

（4）行政机关准予许可，需要颁发证书的，应当：

a)向申请人颁发证书；b)加盖行政机关印章；c)按期限颁发（许可决定后10日内）。（39条） ● 颁发证书形式a)许可证；b)资质合格证书；c)批准或证明文件；d)加盖检验检疫、检测印章。

（5）颁发许可证公开，方便公众查询。

（6）行政许可在全国范围有效，没有地域限制。

（三）期限

○期限制度的作用：

（1）提高许可的效率；

（2）对行政许可环节、行政机关节制；

（3）保护申请人，防止行政挻延，维护相对人的权益。

○期限制度现状：

（1）许可法律法规中，缺少期限方面的明文规定，没有对行政机关节制；

（2）实际发放许可工作中，期限长，有的几年不发证；

（3）滋生了腐败现象；

（4）申请人的权益受现极大的伤害（有的失去了市场机遇）；

（5）从行政诉讼、复议上，难以得到国家司法机关的有效保护。

1、受理前，5日内作出是否受理。

2、自受理之日起20日作出决定；不能的，行政机关负责人批准，可延长10日。法律、法规另有规定除外。

3、统一、联合办理、集中办理的，45日；不能的，本级政府批准可延长15日。

4、下级报上级批准的，下级应20日内初审完毕。

5、准予许可的，10日内颁发证，或加盖印章。

讨论：1、时间计算是否含节假日？排除，以工作日计算（82条）。

2、检验、检测、检疫、拍卖、听证、鉴定等所需时间是否计算？

a) 不计在内；b)行政机关书面告知申请人。（45条）

3、符合多件逾期不发许可如何处理？

法律37条规定，符合条件应当场许可或在法定期限内许可。如逾期不许可，是视为准 予，还是不准予？视为准予，可能：（1）未审核申请人条件，可能存在危险；（2）对第 三人和公共利益有威胁；（3）在市场、诉讼中的法律地位不稳定。

如不视为许可，申请人：（1）活动受到限制；（2）救济需要时间；（3）受到经济损失。 因此视许可性质而定：保证安全类的许可，逾期不准予的，行政机关违法，但不能说明申请人视为获得许可；一般类许可，逾期不准予的，行政机关违法，可以视为申请人获得了许可。

4、期限违反的法律责任

行政机关违反期限，可能产生以下法律后果：

（1）根据法律法规规定，可视为准予许可，或者不准许可；

（2）申请人可以对行政机关不作为申请复议、诉讼；

（3）申请人因行政机关不作为受到损害的，可以要求国家赔偿；

（4）行政机关相关工作人员，应当受到制裁。

（四）听证

听证是行政机关作出行政决定前给予当事人就重要事实表达意见的程序，通过公开、公正、民主的方式达到行政目的的活动。

作用：

（1）为申请人和利害关系人提供了陈述意见和申辩质证的机会，保证其平等参与行政管理的程序权，也可保护其实体权利；

（2）为行政机关作出正确的许可决定提供了基础；

（3）促进了行政管理者和被管理者的沟通，有效预防、减少了争议。

1、听证的范围（事项）

法律46条规定有两种：一是法规定（包括规章）应当听证的事项；二是行政机关认为需要听证的事项。

（1）法定听证事项。该类听证一律由法律文件规定，比较抽象。在文件规定中，考虑当事人的保护和公共安全等因素，由当事人提出为主。

听证事项包括：

a)许可法47条规定：“直接涉及申请人与利害关系人之间重大利益的，申请人、利害关系人有权要求听证”。

b）行政处罚法、复议法、诉讼法规定，吊销、撤销许可证，应当听证。

c)计量法、认证认可条例、许可证条例（包括危化条例、农药条例等）规定发证时可以听证的事项。

●讨论 哪些事项“直接涉及重大利益关系”？

一直包括：Ⅰ）竞争关系，多为限制数量的许可；

Ⅱ）相邻权关系，多涉及环保、城建、采光、公共设施使用等；

Ⅲ）对他人安全、健康的影响。

（2）行政相关自主决定听证的事项

46条规定，行政机关认为涉及公共利益的重大许可事项，行政机关应公告，举行听证。 a)由行政机关决定；

b）是否听证：条件是涉及公共利益的重大许可；

c）听证要事前公告；

d）参加听证方包括社会公众。

2、行政机关的听证事务

（1）告知事务。包括

a）告知申请人、利益关系人有听证权；

b）涉及公共利益的，应当公告听证的事项；

c）听证告知，一般以书面形式告知；

d）听证举行7日前通知听证时间、地点。

（2）在法定期限内举行听证的义务

a）申请人、利害关系人被告知后，5日内提出申请；

b）行政机关在收到听证申请后，20日内组织听证；

c）行政机关举行听证7日以前，要通知申请人、利害关系人，举行听证时间、地点，必要时进

行公告。

（3）行政机关承担听证费用。

法律47条规定，“当事人不承担听证费用”。行政机关举行听证应当承担听证费。

（4）问题：

a）可否变相收取听证费，如门票、茶水费、座谈费等？答：不可以。

b）可否请记者？答，可以。但不得以曝光相威胁，使其撤销听证申请。

3、听证的程序 （法律48条）

法律48条规定了听证的基本程序，包括以下5个环节：

（1）听证通知

行政机关应于举行听证的7日前，通知申请人、利害关系人听证的时间、地点。注意： a）通知一般以书面形式发出；

b）必要时，可以公告；

c）行政机关主动听证的，还应当通知听证涉及的内容，拟作出许可的事项等内容； d）当事人要求听证的，行政机关应当在20日内组织听证。

（2）听证应当公开举行

a）使公众、当事人获得信息；

b）接受社会监督；

c）保证许可公正性。

（3）听、审分离和回避原则

听、审分离是指主持听证人和审批发放许可人员应当职能分开。法律要求，行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。听证主持人负责组织听证活动。询问有关情况，安排证据调查，主持听证活动，组织制作听证笔录等工作。

听、审分离制度可以：

a）保护当事人充分行使申辩权利；

b）使听证活动有效实施；

c）保证行政许可的公正性；

d）对许可审查工作进行监督。

回避制度是指行政机关的工作人员在行使自己职权时，因与所处理的行政事务有直接利害关系，为保证行政处置结实和程序的公正，依法暂停其职务行使的制度。

听证中的回避，因不可能从其他机关找人充当主持人，因此不能以其为因一机关为由要求回避。法律规定，“认为主持人与该行政许可事项有利害关系的”可以申请其回避。

（4）关于举证和质证

举证是指证明有争议的事实。举证的基本原则是：主张者必须证明其主张的事实；依据只有他自己的事实提出的某种主张，该人必须证明他所依据的事实。

举行听证时，行政许可审查人员必须举证，提出审查意见、论据、理由等；申请人也可举证。 质证是辨别证据真伪的有效办法，是对对方所提证据和事实进行确认、提问、驳斥的活动。法律规定，当事人可以申辩和质证。

（5）制作听证笔录

在听证中，行政机关应当对听证过程进行书面记录，制作听证笔录。包括以下内容：听证案件的名称，听证主持人姓名、职称，到场当事人名称、地址，听证的时间、地点，听证是否公开，当事人的陈述、申辩，证据调查的内容，其他事项。

听证笔录应当交听证参加人确认无误，签字或盖章。

（6）依据听证笔录作出许可决定：

法律规定，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。

听证笔录认定的有关证据和事实是行政机关准予或不准予行政许可的依据。

（五）许可的变更和延续

1、许可的变更，是指根据被许可人的请求，行政机关对许可事项的具体内容在许可后加以更改的行为。

行政许可具有确定力。一经颁发，不得擅自变更。随着市场经济的发展，经济运行主体、模式、方法的多样性，被许可人的名称、内部组织结构、经营场所、法人代表人、经营条件、设备等经营发生变化，原许可证不能或不完全能确定被许可人的许可资格，对应的许可证需要变更。

（1）变更的理由（变更的范围）

目前，质检部门一些规章规定，许可变更的范围仅包括企业名称、地址，法人代表人变更时，可以变更许可。但许可条件发生实质变化时，不能变更许可，只能重新申请许可。此类问题，可分别由实体法规范，区别对待。

（2）变更的程序 一般包括：申请、审查与决定三个程序。如果许可条件未做实质变化的，审查程序可以简化。

2、许可的延续，是指在行政许可有效期满后，延长许可有效期限间的活动，许可延续与准予许可同样重要，可以使当事人的权利具有确定力，不能随时间变化而被轻易剥夺。

许可的延续，与我国许可的有效期密切关联。一般情况下，许可有效期3至5年，如果实体法取消许可有效期，可以在许可法中不规定延续，而代之以许可的监督。

许可的延续有重新许可的作用，因此要加强立法约束。

（1）许可延续的申请

法律规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可，应该在该许可有效期届满前30日提出申请。但是法律法规、规章另有规定的，从其规定。

（2）许可延续的程序，与变更相同。

（3）对行政机关的约束：

a） 行政机关必须在许可期满前作出是否准予的决定；

b） 逾期未作出决定的，视为准予延续。

（4）讨论：视为准予延续，带来的问题有哪些？

a)各种许可其条件不一，数量多时，30日内能否完成延续

b) 有些许可，要视经济发展，条件逐步提高，如生产许可、

污染排放，视为延续等于未进行许可审查。

c)视为许可，并不证明申请人达到许可条件，其权利并不稳定。如果监督检查，不符许可条件的，可能面临被吊销许可的困境。

（六）行政许可的特别程序

特别程序是实施行政许可的特别规定，是一般程序的补充。特别程序与一般程序的关系是：

（1）特别程序是必须程序，必须执行；

（2）特别程序优于一般程序，特别程序有特殊规定的，必须遵守；因此许可法51条规定，“实施行政许可的程序，本节（特殊程序）有规定的，适用本节规定”；

（3）一般程序是行政许可的基本程序，特别程序是一般程序的补充；因此法律规定，“本节（特别程序）没有规定的，适用本章其他有关规定（一般程序）”；

（4）一般程序和特别程序有机结合，相互配合，形成完整的许可程序。

国务院实施行政许可的程序

国务院作为行政最高机关，对重大事项实施许可，如大片土地开发、金融机构设立审批、重大涉外事项审批等。

法律规定，国务院实施行政许可的程序，适用法律、行政法规的规定。

2、自然资源、公共资源配置类行政许可的特殊程序

（1）特殊程序适用于下列许可：a)自然资源的开发利用；b)公共资源的配置；c)直接关系公共利益的特定行业的市场准入。

（2）许可程序要求：行政机关应通过招标、拍卖等公平竞争方式做出许可决定。但是法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

有关许可的具体程序，依照法律、行政法规规定执行。

（3）法律救济：

a)行政机关不采用该程序即为违法；

b)行政机关实施许可中，违反拍卖、招标程序也是违法；

c)给当事人造成损害的，可以行政复议或诉讼。

3、资格、资质许可的特殊程序（54条）

（1）适用的范围：法律12条第3类许可，即直接关系公共利益的职业、行业，需要具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的许可。

（2）资格、资质许可分为两类：一类是对公民特定资格的许可，如律师、会计、司炉工等；一类是对单位资质的许可，如检验机构、锅炉制造许可。

（3）许可的程序要求：

a)对公民资格的许可，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他条件作出行政许可决定。

b)对法人或其他组织的资质许可，行政机关应当根据当事人的专业人员构成、技术条件、经营业绩、管理水平等考核结果作出行政许可决定。

c)法律、行政法规对许可程序另有规定的，依照其规定执行。

（4）对公民资格许可的法律要求：

a) 考试应当由行政机关或行业组织实施；

b) 考试应当公开举行；

c)考试前应当事先公而报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲；

d)考试前不得强制开展考前培训，不得指定教材或者其他助考材料；

e)考试成绩和其他法定条件是决定许可的唯一条件。

（5）对法人、组织资质许可的法律要求：

a)为保证许可的公开、公正、公平，行政机关（或行业组织）应当事前公开考核的条件、考核的内容以及相关事项；

b) 行政机关应当以考核的结果作出是否准予许可的决定；

c) 行政机关不得擅自增加考核的条件和考核的内容。

4、核准的特殊程序

（1）适用的范围：法律12条规定的第4类许可，即直接关系公共利益、健康安全的产品（设备），需要通过检验检测检疫等方式审定的事项。

（2）特殊程序：行政机关应当按照标准、技术规范依法进行检验检测检疫，根据其结果作出行政许可决定。

（3）许可程序的要求：

a)实施此类许可，行政机关应当事前确定标准、技术规范，标准、技术规范应当便于当事人获得；

b)实施许可时，行政机关应当明确检验、检测、检疫的技术机构，具体实施检验工作，出具检验结果；

c)行政机关实施检验检测检疫，应当指定两名以上工作人员进行；

d) 行政机关应当根据检验结果作出行政许可决定；

e) 不予许可的，应当说明不符合标准、技术规范的情况。

（4）时限的特殊要求：

a)实施检验检测检疫的时限，应当自受理申请之日起5日内指派工作人员开展工作； b)具体的检验检测检疫期限法律未做规定；可以依据相应的标准、技术规范进行，不得故意拖延；

c)不需要对检验结果作进一步技术分析，即可认定其是否符合标准、技术规范的，行政机关应当当场作出许可决定。

5、登记的特殊程序

（1）适用的范围：法律12条第5类许可，即企业或其他组织的设立，需要确定主体资格的。

（2）特殊的程序要求：

a)申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当法场予以登记。

b)需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当指派2名以上工作人员核查。

6、有数量限制的许可的特殊程序

（1）适用的范围：各类许可，只要许可有数额限制，即适用本程序规定。有数量限制的许可，多涉及有限资源开发利用、公共资源配置、特定行业市场准入等类许可中。

（2）程序要求：a)两个或以上申请人均符合法定条件的，行政机关应当根据先后顺序作出许可决定；b)法律、行政法规另有规定的，从其规定。比如择优原则，平衡发展原则（少数民族、落后地区）。