政府信息公开诉讼原告资格问题研究

作者：王振清

行政法学研究 2010年04期

　　中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1005－0078（2009）04－013－08

　　引言：问题的提出

　　2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的施行，是我国行政体制改革的延续和升华，也是我国政府对全球化背景下公共行政改革的一种借鉴和回应，堪称继《行政诉讼法》、《行政许可法》之后政府改革的“第三次重大革命”。① 一年多来，作为《条例》一大亮点的司法救济机制，对于依法促进政府公开信息、保障公民知情权和监督权发挥了巨大作用。但诉讼实践中也出现了一系列值得探讨的问题，如受案范围、被告主体、举证责任、裁判方式等，而起诉权是最有争议的问题。许多信息公开案件因原告不具备起诉资格被裁定不予受理或驳回起诉，折射出原告资格问题的尴尬：一方面，“独立的司法审查构成公共信息治理中不可或缺的一环，司法审查机制的有效性是行政信息真实披露的保证，没有有效的司法审查作为正式制度上的保障，行政公开法的规定就是‘无牙的老虎’。”② 另一方面，大多信息公开案件被挡在诉讼“门槛”之外，无法进入司法程序。

　　理想与现实的张力引发我们思考：《条例》对原告资格的影响，哪些属于“合法诠释”或“有效诠释”，哪些属于“过度诠释”？讨论这些问题，对于理解《条例》精神、指导司法实践，都大有裨益。

　　一、变迁中的行政诉讼原告资格

　　按《布莱克法律大辞典》的经典解释，原告主体资格是指某人在司法行政性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其核心在于确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为案件的正当原告。如果起诉人符合原告资格，具有为司法争端所影响的足够的利益，就可认为起诉人在诉讼中享有法院应给予保护的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，即法院是否有权审判某一司法争端。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系。③ 就是说，行政诉讼原告资格包含两方面内容，即属事因素和属人因素，前者指只有存在“司法性争端”，相对人才可能具有原告资格，后者指只有与行政行为有“足够利益”的相对人，才可以原告身份提起诉讼。④

　　在我国，原告资格的发展过程可分为三个阶段：第一阶段为“尝试”阶段，即《行政诉讼法》实施前，只有法律明确规定可以向法院提起行政诉讼的行为，且只有该行为的直接相对人可以起诉；第二阶段为“限缩”阶段，即《行政诉讼法》、尤其是最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》⑤ 施行后，行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼；第三阶段为“恢复”阶段，⑥ 最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下称《若干解释》）实施后，与行政行为有法律上利害关系的相对人可提起行政诉讼。对三阶段原告资格标准，有学者名为“法律规定标准”、“合法权益标准”、“利害关系标准”。⑦

　　对于现行行政诉讼原告资格的标准，《若干解释》第1条和第12条分别从“受案范围”和“诉讼参加人”的视角对原告资格属事和属人两方面进行了界定，“应当视为对我国行政诉讼原告资格制度认识的一个新发展。”⑧《若干解释》第1条第1款和第12条从正面确立了“与行政行为存在法律上的利害关系”是原告资格的本质特征，第1条第2款关于受案范围的排除，尤其是该款第（6）项明确将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除，则从反面“帮助我们更好地理解和把握什么是法律上的利害关系”，即“对当事人权利义务产生了实际影响即为有法律上利害关系。判断原告有无主体资格，可以从被诉的具体行政行为对当事人的合法权益是否产生了实际影响来判断。如果产生了实际影响，就有主体资格；反之，就无主体资格。”⑨

　　行政诉讼原告资格30年的发展的特点是：（1）标准渐趋宽泛。随着行政诉讼制度的完善以及各方面环境和条件的变化，行政诉讼原告资格处于不断变迁之中，“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速”，⑩ 呈现出由严渐宽的趋势。（2）与行政诉讼受案范围紧密相连。受案范围并不等同于原告资格，本身也并非原告资格的构成要件，而是原告资格产生的前提，但是“原告资格与受案范围之间也存在密切的联系。这种联系主要表现在受案范围制约着原告资格，即如果不属于法院受案范围的，起诉人当然不可能取得原告资格。因此受案范围扩大了，原告资格的条件也会随之而放宽。”(11)（3）利害关系是原告资格的中心内容。利害关系是个弹性概念，具体行政行为的直接相对人、相关人都是利害关系人，波及人也可以解释为利害关系人。“原告资格具有很大的灵活性，法院可以采取宽大的解释减少限制，也可以采取严格的解释扩大限制”，(12) 关键是时机是否成熟，条件是否成就。

　　二、《条例》对行政诉讼原告资格的拓展及其限度

　　（一）《条例》对行政诉讼原告资格的拓展

　　1.通过扩大受案范围拓展原告资格。作为原告资格的前提和条件，受案范围又直接决定原告资格的范围和标准。受案范围的每一次变化都牵涉着原告资格，受案范围拓展了，原告资格自然变宽。

　　目前关于行政诉讼受案范围的规定，概括起来主要有三方面：一是原则上受理侵害相对人人身权、财产权的所有具体行政行为，(13) 二是列举明确排除的事项，(14) 三是授权条款，即“受理法律、法规规定可以起诉的其他行政案件。”(15) 长期以来，除法律、法规另有规定外，法院只受理涉及人身权、财产权的行政案件，而相对人“获取政府信息”的权利，不论是属于政治权利，还是宪法上的基本权利，都不属于人身权、财产权的范畴，都被排除在行政诉讼之外，相对人即使认为行政机关信息公开行为侵害其合法权益，一般也不具备原告资格。(16) 幸运的是，《行政诉讼法》尽管在立法上采取受案范围“不宜太宽”的态度，但仍然留出了“逐步扩大”的机会和窗口。《条例》正是国家顺应时势发展，通过单行法的授权来扩展相对人受司法保护的权利范围，明确规定相对人在信息公开权利受到侵害时，可以向法院提起行政诉讼。尽管受案范围上的“绿灯”只是原告资格的一个条件，但起码拓宽了相对人司法救济的范围，法院行政审判权限“疆域”的扩大，自然为原告资格提供了扩展的空间。

　　2.通过完善诉讼类型拓展原告资格。与原告资格密切相关的行政诉讼类型化，是现代行政诉讼制度发展的内在规律和必然趋势。在我国，行政诉讼类型化研究只是近年来的事情，现行《行政诉讼法》及其《若干解释》并未对行政诉讼类型作明确划分和设定。而《条例》的实施则在一定程度上完善了我国行政诉讼的类型，从而也拓展了原告资格的范围。主要是：（1）引入了客观诉讼。在诉讼法学原理中，奉行“无利益无诉权”，诉之利益是权利受到侵害或者发生纠纷时，需要运用诉讼予以救济的必要性。(17) 行政诉讼以是否直接关涉原告自己的利益，可以分为主观诉讼和客观诉讼，前者以保护相对人主观权利为主要目的，后者重在维护客观公法秩序。我国《行政诉讼法》尽管有“维护和监督行政机关依法行使行政职权”的目的，但在总体制度设计上，以主观诉讼为原则，客观诉讼只罕见于个别单行法中。(18) 而信息公开诉讼呈现出明显的“双益性”，打破了我国行政诉讼法上主客观诉讼泾渭分明的界限，因为“信息公开诉讼远比个人利益受损才有起诉资格的传统行政诉讼宽泛得多，更多地呈现出客观诉讼的特征。”(19)（2）明确了给付诉讼种类。我国现行《行政诉讼法》中的履行之诉有给付诉讼的“影子”，但传统以恢复权利、消除违法行为对相对人权利侵害的履行之诉，更多表现的是行政诉讼的消极功能。顺应服务行政理念的提出和实践，《条例》在传统“申请－给付”关系上，更提出了诸多相对人无需申请，而应由政府及其部门主动公开的信息种类，这对行政诉讼的影响，就是“与传统行政诉讼的消极功能相比，信息公开诉讼在诉讼目标上更具积极意义，即旨在敦促行政机关进行积极给付。”(20)（3）创设了预防之诉。以诉讼提起是否以损害发生为标准，行政诉讼可以分为事后补救诉讼和事前预防诉讼。我国行政诉讼都是事后“亡羊补牢”类型，即纠正行政机关已经违法并对相对人权益造成损害的行为，恢复违法行政行为之前的状态，《条例》所引发的大多数案件也属事后救济型，但也有一类预防型诉讼，即反信息公开诉讼，相对人在足以认定行政机关公开的信息可能侵害自己的商业秘密或个人隐私的情况下，可提起诉讼，请求法院作出禁止公开信息的命令。显然，这种“防患于未然”的理念更为进步。尽管这种禁令判决超出了现行行政诉讼裁判种类范围，需在《条例》“倒逼”下进一步创造，但这是另一个问题，本身并不能否定这种诉讼类型对原告资格范围拓展的意义。

　　3.通过丰富“利害关系”内涵拓展原告资格。在行政诉讼中，确定行政诉讼原告资格的核心标准在于“利害关系”，而利害关系本身又是一个不确定的法律概念，实践中掌握的标准一般是指切身的、现实的利害关系。(21)《条例》丰富了确立行政诉讼原告资格的“利害关系”内涵：（1）不仅肯定了现实的、确定的利害关系，即行政机关信息公开行为侵犯其合法权益，而且发展了对相对人潜在的、足够导致侵害行为的救济权利，承认相对人与这种潜在行为之间的利害关系，这集中体现在反信息公开诉讼中。（2）在利害关系内容上，列举了主要表现形式，即《条例》第13条规定的“生产、生活、科研等特殊需要”。（3）确立了法定事实性利害关系模式，即《条例》规定了行政机关应主动公开的政府信息，如果相对人认为与自己的生产、生活和科研等特殊需要有关，便产生了事实上法定的利害关系。

　　（二）《条例》拓展原告资格的限度

　　1.《条例》本身设定的限制。《条例》在保障公民“知情权”的同时，也体现出了立法者的谨慎态度。一方面，对于主动公开的涉及公益以外的政府信息，《条例》规定相对人可以申请获取相关政府信息，但必须与自身有某种形式的利害关系。这种精神同样体现在国务院办公厅发布的《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发［2008］36号）(22) 中，该意见第五部分“关于依申请公开政府信息问题”第14条规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。另一方面，在明确赋予相对人政府信息公开诉权条款上，沿用《行政诉讼法》的表述，规定相对人认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼，都包含有对原告资格的某种限制。

　　2.《条例》不能突破行政诉讼的基本制度设计。《条例》在法律体系中属于行政法规，其对行政诉讼原告的拓展，只能在现行行政诉讼制度框架内进行，通过《行政诉讼法》的授权取得创造性空间，赋予相对人信息公开诉权的《条例》第33条第2款，之所以在表述上与《行政诉讼法》保持一致，就是遵循法秩序原则使然。而且，如果逾越行政诉讼原告资格法定标准，甚至借《条例》创设完全公益性行政诉讼，有悖于《立法法》第8条所规定的法律保留事项。因此，在《行政诉讼法》未作相应修改的情况下，《条例》对行政诉讼原告资格的拓展必然是有限的，受限于调整行政法律关系的基本法律制度，即相对人提起诉讼，须证明与公开的政府信息之间存在法律上的利害关系。

　　3.从我国法治建设的进程来说，信息公开诉讼原告资格也不可能是无限制的。当前，我国法治建设正处于快速发展和转型阶段，“在处理社会变革中的矛盾和冲突时，司法机关必须遵守的最主要的原则或刻意追求的最基本目标是维护社会的稳定与安定，在政治与法治之间，司法偏重于对政治需求的遵从。”(23) 在法院不得不与其他机关尤其是行政机关保持“亲和”关系的背景下，对原告资格不加任何限制，显然是法院“无法承受之重”。另外，在目前的法治发展阶段，取消信息公开诉讼原告资格限制，不仅有悖于现行宪政架构下行政权与司法权之间的分工，也极易造成滥诉现象。据上海市法院统计，2004年以来处理的400件信息公开案件，绝大多数申请公开的政府信息与申请人本身没有利害关系。

　　三、政府信息公开诉讼原告资格的若干标准

　　（一）确立标准的基本原则

　　1.权利保障原则。《条例》开宗明义“为了保障公民、法人或其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”，而“行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人或其他组织的合法权益”，(24) 因此在原告资格问题上，必须不折不扣依法保障相对人诉权，尽可能为相对人“依法获取政府信息”的权利提供司法救济。

　　2.法治原则。法律至上是法治的核心要求与基石，“法律是使人类行为服从于规则之治的事业。”(25) 尽管我们承认社会发展不可能一直停滞在一个僵化的法律规范体系之下，“社会在变化，其典型特征是比法律变化快”，(26) 但“社会现实与社会变革的要求应服从于规范的要求，特别是处于社会转型期的中国，更应注重规范的价值，任何改革的举措都必须具有适法性基础”。(27) 政府信息公开诉讼本身是法治发展的产物，自然也应以法治为皈依，不论是保障相对人“获知政府信息”的权利，还是监督行政机关依法主动或应申请公开政府信息，都必须坚持法律至上。

　　3.利益衡量原则。法律本身是一种阐释性的概念。(28) 信息公开诉讼原告资格认定标准，涉及诸多不确定的法律概念，且充满了个人与国家、公益与私益、权利与权力、公正与效率、法律效果与社会效果、理想与现实的矛盾和冲突，在主体多元、社会结构分化的背景下，法院要树立“法律、政策、利益”三位一体审判理念，“在法律允许的范围内，充分正视国情，充分了解社情，充分考虑现阶段社会公众认识的能力和心理承受限度，依法对各方利益进行合理的‘分配’、‘取舍’和‘平衡’。”(29)

　　4.司法资源优化配置原则。司法过程中不存在绝对正义，“一个社会的司法资源总是有限的，不可能满足所有诉讼要求，而只能用于那些最应当被优先考虑的案件，以达到司法资源使用的最优效益。”(30) 且司法并非万能，只是化解社会纠纷和矛盾的一种途径，不是解决社会问题的“万能钥匙”。在信息公开诉讼起步之初，要合理配置司法资源，科学设置原告资格门槛，以实现公正与效率的有机统一。

　　5.渐进发展原则。社会、人的认识，以及法律制度都是发展的，因此原告资格也是发展的。“如果要求法律随时随地都能满足社会的需求，显然是对法律适应性的过度预期，也是试图将社会生活作简单化的处理，这种企图在两个极端上潜伏着危险：要么抱着对人类理性的自负再造‘法典万能’的神话，要么以社会需要为借口对法制进行‘解构’。”(31) 信息公开诉讼在我国刚刚起步，原告资格标准作为其核心问题之一，既不会一步到位，也不会一成不变，必然会随环境、条件的变化而逐步发展。

　　（二）具体标准

　　1.行为可诉性。政府信息公开行为具有可诉性，是政府信息公开诉讼案件原告资格的首要标准，如果行为本身不具有可诉性，不属于人民法院行政审判权限调整范围，相对人即使与该行为有利害关系，也不具备原告资格。这就涉及对《条例》第33条第2款中“具体行政行为”的理解问题。

　　应当说，从《行政诉讼法》颁布施行以来，对于具体行政行为的内涵和外延，理论和实务界一直存在争议，制度本身也经历了一个变迁、发展的过程。直到2000年，最高人民法院颁布《若干解释》，通过司法解释重新塑造了可诉行为的内涵，直接将“具体行政行为”界定为“行政行为”，使得行政诉讼救济途径随被诉行为模式的增加而大范围地扩张，大量事实行为被纳入诉讼范围。这是司法顺应“行政法必须随时代发展而引入新的主题”趋势，发挥司法能动作用的突出体现。因此在信息公开诉讼语境下，尽管《条例》沿用了《行政诉讼法》对可诉行为的表述，但不能固守传统“具体行政行为”的狭隘界定，同样应“采取一种开放和发展的态度”，将其界定为《若干解释》第1条第1款规定的“行政行为”，即只要相对人认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益，原则上都可提起诉讼。

　　从正面概括界定可诉政府信息公开行为之后，问题随之而来：信息公开诉讼中有无不可诉的行政行为？实践中争议较大的是主动公开行为的可诉性问题。一种意见认为，属于可诉范围。因为主动公开信息同样属于行政机关的法定义务，《条例》并未将主动公开行为排除在诉讼范围之外，而且如果将主动公开行为排除，不仅不利于《条例》的实施，也不利于对政府信息公开行为的监督。另一种意见认为，主动公开信息行为不属于可诉范围，最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（讨论稿）即采此观点。(32) 主要理由为，主动公开信息行为针对的是不特定的对象，具有抽象行政行为的特征，如果允许相对人任意对主动公开行为提起诉讼，无疑属于公益诉讼性质，突破了《行政诉讼法》的界限；同时，如果政府应主动公开的信息与个人有利害关系，那么可以转化为依申请的政府信息公开行为，并就此将其纳入可诉行为范围；另外，《条例》第33条第1款赋予了相对人对主动公开政府信息行为的监督途径，即向上级行政机关、监察机关或政府信息公开主管部门举报。

　　对此，笔者认为，对于政府主动公开信息行为，应当具体问题具体分析，区别对待，不宜一概肯定或一律否定。这是因为：一方面，主动公开政府信息行为并非全部是抽象行政行为，尽管《条例》规定的绝大部分主动公开信息行为针对不特定的人，适用范围也具有不特定性，但是主动公开的政府信息中也有事关“公民、法人或其他组织切身利益”的，(33) 而且按照一般常识，公开信息的机关层级越低，信息不特定的范围越小，与相对人利益关切度就越高。(34) 在这不特定的范围，主动公开信息行为对每个人的权益的影响可能是特定的，因而，不能排除这些行为对相对人权益影响的“具体性”。另一方面，《条例》赋予相对人信息公开监督权。并未对主动信息公开与依申请信息公开进行区别对待，也就是说，不论是主动公开行为还是依申请公开行为，相对人均可以通过举报予以监督，同时对于符合起诉条件的行为提起行政诉讼，在法律、法规没有明确的情况下，不宜将其一味予以排除，否则极易造成对相对人合法权益司法保护范围的非法限制。至于主动公开行为的可诉性标准，可以参照域外的一些做法，比如在美国，对于按照《情报自由法》规定“应在联邦登记簿上公布的文件和行政机关主动公开的文件，行政机关违反法律规定，公众请求公开诉讼时，限于受到不利影响的人。”(35)

　　当然，需要注意的是，行为可诉性本身除有行为性质的要求外，还包含一种司法的“可纠正性”，即相对人起诉的行政行为，必须是法院经审查可以纠正的行为，而不涉及不适宜司法审查的事项，比如涉及政治性争议。问题是，虽然“政治问题不审查”的司法原则由来已久，但到底哪些案件和争议属于“政治问题”却并不容易认定。毕竟行政案件天然就具有政治性，(36) 信息公开诉讼则更为敏感，如果稍涉政治性，就将案件拒之门外，那么行政审判恐怕就要关门大吉了。美国联邦最高法院在1962年贝克诉卡尔一案中，认为只有那些不具备“可司法性”的政治争议，法院才不予审查。那么，何为不具备“可司法性”？美国学者毕克尔提出了如下标准：司法缺乏可资判断的标准予以解决的问题；司法缺乏足够能力解决的问题；司法裁判可能不为政府部门遵从的问题；司法并非民意机构以致缺乏民意基础提供解决途径的问题。(37) 只要具备这些因素之一的争议，都不应也不宜由司法加以调整。

　　在我国行政诉讼实践中，对政治争议的态度一直相当谨慎。“对于一些涉及政治安全或意识形态安全的案件，涉及重大的国家利益，法院不好简单地以法律技术上的合法性进行衡量和判断，因而宁愿关闭司法审查的大门，而委诸更具专门性的行政机关或政治机构去解决。”(38) 最高法院在2003年“全国法院行政审判工作座谈会”上要求：“对于具有高度政治性或政策性，不能或难以进行合法性判断，由行政机关处理更为妥当的行政争议，可以不予受理。”(39) 在司法权相对“先天不足”，后天“营养不良”的背景下，对涉及重大政治性问题的争议，法院选择关闭诉讼之门，是无奈之举，也是明智之举。

　　2.利害关系性。这是原告资格标准的核心内容，具体可以从以下几方面来理解利害关系的性质。

　　（1）现实性。政府信息公开行为对相对人合法权益的侵害，必须是“已经发生或者发生的可能性极大，不是基于推测可能发生的损害，也不是申诉人对于某一问题的关注、爱好、愿望。”如果“没有现实的损害存在，仅仅是由于对某一问题感兴趣，抽象地代表公众”，则不足以取得原告资格。(40) 当然，考虑到信息公开行政诉讼的特殊性，这里的“现实性”不仅包括确定的损害，即政府信息公开行为已经作出，损害已经发生，也包括足以构成威胁的潜在损害，比如在涉及第三方利益的信息公开行为中，在行政机关尚未作出公开与否的决定之前，第三方完全可以申请行政机关不予公开被申请公开的信息，并据此提出反信息公开诉讼，这就是在损害尚未发生之时，利害关系的“现实性”条件已经成就。

　　（2）特定性。我国行政诉讼以主观诉讼为主，即重在保护权益受到损害的相对人，即使是具有“客观之诉”因素的信息公开诉讼，也只能在一定范围内拓宽利害关系特定性的内涵，而不能完全突破《行政诉讼法》设定的法定标准。因为“如果损害的范围很广，包括全体公民在内，没有一个人比其他人受到更多的损害，大家在损害面前平等，这是一种不能分化的抽象的损害”，这种损害“不对任何人产生起诉资格”。(41) 对于依相对人“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”申请的政府信息公开行为，其侵害的是特定申请人的利益，申请人可以提起诉讼；对于政府依法主动公开信息的行为，界定损害的“特定性”则较为复杂，需要突破传统行政诉讼原告资格“特定性”的狭隘标准，在更宽泛意义上进行阐释，即对与一定范围内的相对人具有切身利益的主动信息公开行为，即使损害的对象在一定范围内具有普遍性和均等性，但对在该范围内的每一个相对人而言，这种损害同样是具有特定性的，只要能证明该主动公开的信息与其有利害关系，就有资格提起诉讼。

　　（3）法律性。这是《行政诉讼法》关于“法律上的利害关系”原告资格标准的直接体现，即“原告必须证明不仅其利益受到损害，而且损害发生于‘受到法律保护的利益范围（zone of interest）之内’。”(42) 这项标准在我国行政诉讼制度建立之初，具有严格的意义，只保护相对人法定的权利和利益，随着行政诉讼调整范围的拓宽和原告资格的不断扩大，这项标准实际上已十分宽松。具体到信息公开诉讼，不论是政府信息公开行为侵害相对人权益，还是政府不予公开信息侵害相对人获取政府信息的权利，这些权益或权利都是法律所应保护的，相对人均可提起行政诉讼。

　　（4）因果性。“原告向法院申请司法审查，不仅必须受到损害，而且这种损害必须由行政行为产生。没有这种因果关系存在，单纯的损害不具备起诉资格。”(43) 在信息公开诉讼中，对于主动公开行为的起诉，相对人必须首先证明行为对其自身利益造成的现实、特定的损害，同时须证明这种损害是由于政府主动公开行为造成的；对依申请公开的行为，依《条例》规定，相对人必须首先证明自身在生产、生活、科研等特殊需要方面遭到现实、特定的损害，且与政府依申请公开或不予公开信息行为之间具有因果联系，即相对人生产、生活、科研等特殊需要的损害，是由政府信息公开行为造成的。

　　3.时机成熟性。“被指控的行政行为只有对相对人发生了实际不利影响并适于法院审查时才能接受司法审查。”(44) 即，“行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程度，才能允许进行司法审查”，以免法院过早陷入抽象行政政策的争议，也是行政机关在作出对相对人有利害关系影响的决定之前，自主决定并不受法院干涉的保障。(45) 如果申请公开的信息尚未成熟，或者申请公开信息尚未逾越法定答复期限，相对人“操之过急”向法院提起诉讼，则不具备原告主体资格。

　　4.其他标准。除上述条件外，行政诉讼原告资格还受起诉期限、管辖法院、代理手续等条件的制约，只不过这些条件是充分条件，不属于本文前面探讨的必要条件，与其他类型的诉讼没有实质区别，在此不再赘述。

　　四、结语

　　“罗马不是一天建成的”，法院也是慢慢长大的。(46) 对于新类型的政府信息公开诉讼，我们在乐观其成。充分利用现有司法资源保障相对人知情权、促进政府信息公开工作的同时，也要防止因过度阐释法规而产生充满浪漫主义色彩的“法院情结”，不切实际地拔高《条例》对包括原告资格在内的行政诉讼制度发展的价值。最后，将前面的分析简要梳理如下：

　　1.《条例》通过单行法规授权的路径，发展了行政诉讼制度，尤其是扩大了受案范围，丰富了原告资格的内涵，起到了降低原告资格门槛的功能。

　　2.《条例》对行政诉讼原告资格的拓展，是持谨慎态度的，不论在立法目的，还是实际影响范围，都没有脱离现行行政诉讼制度的基本框架。

　　3.原告资格是一个弹性非常强的概念，随着时代发展和社会变迁而不断发展。逐渐放宽标准和门槛，既是域外法治发达国家的经验，也是我国行政诉讼制度未来发展的必然趋势，但必须循序渐进，任何不顾现实法律文本、环境和司法承受能力，试图借《条例》创建完全的公益诉讼或取消信息公开原告资格限制的冒进，都是不切实际的浪漫主义想法。

　　4.当前对政府信息公开诉讼原告资格的掌握，还处于不断摸索、试错阶段，在坚持行政诉讼制度基本原则和标准的基础上，既要大胆尝试，充分挖掘《条例》资源，对行政诉讼原告资格各项标准的内涵进行尽可能宽的解释，保障相对人在信息公开上的诉权，又要慎重求证、循序渐进，稳步推进信息公开诉讼。其实，“谨慎绝非意味着保守和消极。坚持对立法规则进行解读、诠释，本身就是一种谨慎的表现，但尽力挖掘规则的可能意义，结果却可能是迈出制度创新的一大步。”(47)

　　注释：

　　① 参见《湖南退休职工首告“政府信息不公开”》中的“记者手记”，载2008年5月6日《法制日报》。

　　② 石红心：《治理、信息与行政公开》，载《中外法学》2003年第1期。

　　③ Black Law Dictionary,1979 the Fifth Edition,West Publishing Co.,pp.1260-1261.

　　④ 夏锦文、高新华：《我国行政诉讼原告资格的演进》，载《法商研究》2001年第1期。

　　⑤ 该意见于1991年5月29日最高人民法院审判委员会第499次会议讨论通过，当年7月11日起试行，2000年3月8日《若干解释》实施后废止。

　　⑥ 江必新：《是恢复，不是扩大——谈〈若干解释〉对行政诉讼受案范围的规定》，载《法律适用》2000年第7期。

　　⑦ 参见黄学贤：《行政诉讼原告资格若干问题探讨》，载《法学》2006年第8期。

　　⑧ 沈福俊：《论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展》，载《华东政法学院学报》2000年第5期。

　　⑨ 李杰、王颖：《行政诉讼原告的主体资格》，载《人民司法》2002年第9期。

　　⑩ ［美］伯纳德·施瓦茨：《行政法》，王军等译，群众出版社1986年版，第419页。

　　(11) 黄学贤：《行政诉讼原告资格若干问题探讨》，载《法学》2006年第8期。

　　(12) 王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第201－202页。

　　(13) 参见《行政诉讼法》第11条第1款。

　　(14) 参见《行政诉讼法》第12条和《若干解释》第1条第2款。

　　(15) 参见《行政诉讼法》第11条第2款。

　　(16) 在开信息公开诉讼先河的上海，法院在受理根据上海市政府规章赋予的信息公开诉讼时，存在一定的顾虑。参见殷勇、丁勇：《上海市政府信息公开行政案件的现状与法律思考》，载《行政执法与行政审判》2007年第4辑。

　　(17) 参见邵明：《民事诉讼法理研究》，中国人民大学出版社2004年版，第214页。

　　(18) 比如，《专利法》第45、46条规定，自国务院专利行政部门公告授予专利权之日起，任何单位或者个人认为该专利权的授予不符合本法有关规定的，可以请求专利复审委员会宣告该专利权无效。专利复审委员会对宣告专利权无效的请求应当及时审查和作出决定，并通知请求人和专利权人。宣告专利权无效的决定，由国务院专利行政部门登记和公告。对专利复审委员会宣告专利权无效或者维持专利权的决定不服的，可以自收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。人民法院应当通知无效宣告请求程序的对方当事人作为第三人参加诉讼。

　　(19) 章志远：《行政诉讼法前沿问题研究》，山东人民出版社2008年版，第139－140页。

　　(20) 章志远：《行政诉讼法前沿问题研究》，山东人民出版社2008年版，第137页。

　　(21) 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第502页。

　　(22) 该意见于2008年4月29日《条例》实施之前“经国务院同意”颁布，明确目的在于“为有利于贯彻施行《中华人民共和国政府信息公开条例》，积极稳妥地推进政府信息公开工作，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”。

　　(23) 杨伟东：《权力结构中的行政诉讼》，北京大学出版社2008年版，第139页。

　　(24) 马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第70页。

　　(25) ［美］富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第124—125页。

　　(26) ［美］博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来等译，华夏出版社1987年版，第389页。

　　(27) 占美柏：《论法律至上与法的社会适应性》，载《南京社会科学》1999年第3期。

　　(28) ［美］德沃金：《法律帝国》，李常青译，中国大百科全书出版社1996年版，第364页。

　　(29) 王振清：《试论行政诉讼在构建和谐社会中的职能作用》，载《行政法学研究》2009年第1期。

　　(30) 喜子：《反思与重构：完善行政诉讼受案范围的诉权视角》，载《中国法学》2004年第1期。

　　(31) 周少华：《罪刑法定在刑事司法中的命运》，载《法学研究》2003年第2期。

　　(32) 2009年6月2日最高人民法院在北京召开“政府信息公开诉讼司法解释研讨会”，会议材料《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（讨论稿）第2条第（1）项规定，政府主动公开信息的行为不属于行政诉讼受案范围。

　　(33) 根据《条例》第9条第（1）项规定，涉及公民、法人或其他组织切身利益的政府信息，行政机关应主动公开。

　　(34) 比如，按照《条例》第12条规定，乡镇政府应当主动、重点公开征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况，抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况等政府信息，这些信息尽管涉及一定范围内不特定的人，但并不能排除这些信息与该范围内的人产生具体的利害关系。

　　(35) 王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第1008页。

　　(36) 有学者认为，国家权力可分为两类，即政治性权力和管理性权力，前者主要是按照特定的政治纲领和目的，履行政治职能，重在维护政治秩序；后者主要通过对社会事务的调控，化解社会矛盾，维护社会秩序。司法权在整体上具有维护宪政秩序的功能，行政诉讼更关注政治秩序与国家政治结构的调整，强调“权力对权力的制约”，用政治性权力监控其他权力的运作，维护国家权力内部分立与制衡。胡玉鸿：《论行政审判权的政治性》，载《法学》2004年第5期。

　　(37) Alexander M.Bickel:The Least Dangerous Branch,Yale University Press,1986,p.184.转引自王玄玮：《司法能够在多大程度上过问政治？》，载《读书》2009年第7期。

　　(38) 孔祥俊：《行政行为可诉性、原告资格与司法审查》，人民法院出版社2005年版，第173页。

　　(39) 转引自王玄玮：《司法能够在多大程度上过问政治？》，载《读书》2009年第7期。

　　(40) 王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第631页。

　　(41) 王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第631页。

　　(42) 张千帆等：《比较行政法——体系、制度与过程》，法律出版社2008年版，第692页。

　　(43) 王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第632页。

　　(44) 姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第301页。

　　(45) 王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第642－643页。

　　(46) 参见孔祥俊：《司法理念与裁判方法》，法律出版社2005年版，第116－118页。

　　(47) 沈岿：《行政诉讼原告资格：司法裁量的空间与限度》，载《中外法学》2004年第2期。

作者介绍：王振清，北京市高级人民法院副院长，北京 100051