贵阳市城市综合执法试点工作中

规划监督管理情况调研报告

城市规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，是城市建设和发展的“蓝图”，是管理城市的重要依据，也是城市政府对城市发展和城市建设的重要的宏观调控手段。城市政府实施城市规划主要是由城市规划行政主管部门通过城市规划管理来实现的，城市规划管理是城市政府的行政职能，是一项专业性强、技术要求高、政策法规性较强的行政管理工作，要求城市规划的编制、审批和实施管理三个环节必须保障城市整体的、长远的利益，体现经济效益，社会效益和环境效益相统一的原则，具有公正性、民主性和效益性，城市规划管理工作的好坏直接关系到城市的整体利益和各方权益。近年来，贵阳市城市建设成绩显著，效果明显，城市整体形象提升较快，作为城市规划管理的“龙头”单位——规划部门做了大量工作，但我市的城市规划批后监督管理、违法建筑查处拆除工作还较薄弱，因此加强城市规划监督管理工作非常必要。根据市政府的工作部署，市规划局成立专题调研小组，就我市城市规划监督管理现状情况、违法建筑查处拆除工作进行调研，针对目前存在的问题提出改进措施和建议。现将调研情况汇报如下：

一、贵阳市城市规划监督管理现状情况

（一）规划管理体制、机构及人员现状

贵阳市规划管理局是贵阳市人民政府城市规划行政主管部门，直接管理云岩、南明两城区，现有行政编制38名，内设9个处室，即办公室、人事处、综合处、建设用地规划管理处、建设工程规划管理处、市政公用设施管理处、村镇建设管理处、总工程师办公室、法规监察处，纪检组和监察室为派驻机构，都已满编。其中直接负责规划监督管理工作的处室——法规监察处行政编制3人，现有4人。

根据《贵阳市城市规划管理条例》和1998年3月《贵阳市人民政府关于我市规划管理委托权限的批复》，云岩区、南明区在区建设局内设农房建设管理办，行使农房规划管理职能；小河区、白云区、花溪区、乌当区和高新技术产业开发区在区建设局内设规划局（办、科），行使规划委托管理权。

金阳新区于2005年8月1日起开始实行封闭管理，金阳新区管理委员会内设规划处，行使规划委托管理权。

根据《贵阳市城市管理执法办法（试行）》，从2003年元月1日起，贵阳市城区范围实行城市综合执法，市城市综合执法部门统一行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，市规划管理局不再行使规划管理行政处罚权。

清镇市、开阳县、息烽县、修文县在县（市）建设局内设规划管理科（室），按管理权限负责本行政区规划管理工作。

（二）规划监督管理现状及问题

1．市区规划管理体制不顺，规划管理人员偏少，规划监督管理工作无法全面开展。

俗话说：“三分规划，七分管理”。2002年以来，贵阳市城市建设处于快速发展时期，城市化进程化加快，据不完全统计从2002年—2005年上半年三年多时间内，市规划局（不含三县一市、花溪、小河、白云、乌当区）共收到报建材料4043件，市政府批转文及上级机关和群众来信等2098件，答复省市人大、政协提案、建议案252；核发“一书两证”2276件，批准建设用地总面积3411.8万平方米、批准建设工程总面积1467.8万平方米。这些数据反映出贵阳市城市建设总量较大，我局现有38名规划管理人员已很难满足城市快速发展的需要，规划管理工作不堪重负。其中建设项目规划批后全过程跟踪监督管理工作基本处于空白，目前只能通过建设工程项目规划竣工验收发现是否违反城市规划，一旦发现违反城市规划进行建设，因已既成事实都很难处理，处罚也有难度，一旦拆除也会造成社会浪费，使城市建设不能按总体规划执行和实施，影响城市规划的权威性。

贵阳市城市规划管理局虽然是全市城市规划工作的主管理部门，限于规划体制原因，市规划局没有在各区下设规划分局，城市规划管理权被迫下放到各区建设局规划（办）科进行管理，由于规划管理权的分散，市规划局很难对全市的规划工作实行统一有效的领导和监督管理，各片区违反规定程序随意调整、变更规划的情况依然存在，影响规划的权威性以及规划对城市的宏观调控作用，不利于城市的整体和长远发展。

与周边城市相比较，广州市规划局108人、深圳市规划局310人、成都市规划局102人下设规划执法监督局60人、西安市规划局128人、昆明市规划局99人下设昆明规划监察大队25人、长沙市规划局95人、南宁市规划局102人下设南宁规划管理监察大队80人。说明贵阳市规划管理局人员是偏少的，规划批后监管工作无法全面开展，违法建筑不能及时发现、监督制止和查处，使得一些规划可能成为“墙上挂挂”的饰品，并造成一些隐患，影响城市健康有序的发展。

2．城市规划行政处罚权相对集中后出现的问题。

由于贵阳市规划管理局及各区、县（市）规划管理部门限于人员编制原因，一直都无规划专业执法监察队伍，从1991年4月开始，就采取行政委托执法形式，交由市、区城管队伍履行城市规划监督执法职责。

2003年1月1日起，贵阳市开始实行城市综合执法试点工作，根据《贵阳市城市管理行政执法办法（试行）》，城市规划行政处罚权全部纳入综合执法，城市综合执法部门统一行使城市规划法律、法规、规章规定的行政处罚权，规划部门不再行使城市规划行政处罚权。城市规划行政处罚权的相对集中后，削弱了城市规划行政主管部门对违法行为的监督检查权。

贵阳市城市综合执法试点工作施行三年来，尽管试点工作总体取得一定成效，但综合执法队伍中未设规划专业执法大队，规划执法力度、执法效率、规划批后日常监管与贵阳市城市快速发展还有相当大的差距，违法建筑屡禁不止、城郊结合部农民违法建房泛滥、建设项目日常监管不到位、管理职责不清、部门配合协调不到位、群众反映违法建筑查处不及时等问题值得研究。

3．相关职能部门配合不到位，违规审批，使违法建设有机可乘。

贵阳市建设项目管理相关职能部门之间，缺乏有效沟通联系，缺乏协作，普遍认为违法建筑只是规划部门或是城管部门的职责，没有形成齐抓共管的局面。

一些职能部门在无规划许可的前提下颁发施工许可，或者未按规划审批的图纸和面积办理房屋预售许可，或者对违反规划、超规划红线建筑进行质检以及竣工验收备案等问题，造成无规划许可就提前施工现象，形成新的违法建筑，以及社会不安定因素，使违法建设不能得到有效的控制。

二、意见与建议

经过调查研究以及考察周边相邻城市规划监督管理、综合执法情况，贵阳市规划管理局作为省会城市规划行政主管部门在许多方面还须进一步改进加强，现提出改进措施，建议如下：

（一）理顺规划管理体制，建立规划分局，加强规划管理。城市规划必须实行集中统一的管理模式，其权力不能分割和下放。这一点，在《城市规划法》、国务院《关于加强城市规划工作的通知》(国发[1996]18号文件)、国务院办公厅《关于进一步加强城乡规划工作的通知》(国办发[2000]25号文件)中都有明确规定，国务院发布的《关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号文件)再次重申了这一要求。建设部等九部委《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》(建规字[2002]204号文件)进一步明确指出，市级规划管理权不能下放，已下放的要立即纠正；要求设区城市的市辖区原则上不设区级规划管理机构，如确有必要，可由设区的市规划部门在市辖区设置派出机构。《贵州省人民政府关于深化我省城市规划管理体制改革有关问题的通知》(黔府发(2003]26号)文件明确实行设区城市规划垂直管理体制。贵阳、遵义、六盘水、安顺等现设区城市，应将区级规划管理部门改为市规划管理部门的派出机构。派出机构的人、财、物由市规划管理部门统一管理，业务上受市规划管理部门直接领导；干部实行垂直管理，领导班子成员由市规划管理部门按照干部管理有关规定任命。经过调研周边城市，基本都实行规划分局管理体制，因此，理顺规划管理体制，建立规划分局，是加强规划管理重要举措。

（二）建立规划监督管理机构，加强规划批后监督管理。将现有法规监察处调整为政策法处和规划督查处，规划分局相应只设置规划督查科，相应配备规划监察管理人员。政策法规处主要负责宣传、贯彻国家有关城市规划有关法律、法规、政策，负责地方性法规调研、立法工作，负责行政复议、行政诉讼工作和政策法规解答，法规培训工作。规划督查处主要负责建设工程项目全过程批后跟踪监督管理和竣工验收换发建设工程规划许可证（正本）工作，负责受理举报违法建筑，协助综合执法部门查处拆除违法建筑工作。

（三）组建规划专业执法队伍，建立规划执法长效管理机制和监督机制。城市规划行政处罚权是城市规划管理权的一个重要组成部分，缺失了城市规划行政处罚权的行政管理权不是完整意义上的城市规划管理权，相对集中城市规划行政处罚权与下放城市规划的审批权并无实质的区别。鉴于规划管理的专业性、政策性及社会影响性，在现有体制下，组建的规划执法大队由市综合执法局和市规划管理局双重管理。根据城市规划监督管理的职责，建立日常巡查制度，实行分片管理、责任到人。规划执法大队要建立建设项目批后管理责任制，对违法建设要早发现、早制止、早处理。市规划管理局和市综合执法局要加强对执法人员的业务指导和技术培训。区、市、县及市各相关部门要加强配合，形成合力，采取措施，有效遏制违法建设，切实保障规划的顺利实施。城乡规划管理应当受同级人大、上级城乡规划部门的监督，以及公众和新闻舆论的监督。

（四）加强立法工作，确保规划执法顺利开展。《贵阳市城市规划管理条例》1996年10月28日公布施行，执行近十年，一些条款已不适应贵阳市城市规划建设管理的需要，如规划管理体制问题、执法强制措施问题、处罚执行难问题，应将《贵阳市规划管理条例》的修订纳入人大立法计划，通过立法，推进贵阳市城市规划管理体制改革，加大规划执法力度，切实维护城市规划的权威性，树立规划“龙头”作用。

（五）开展违法建筑摸底调查工作，加强综合整治。清理工作必须由各区“一把手”亲自抓，以城市综合执法部门为主，相关部门抽调人员参加，专门成立清理办公室，采取集中清理，自报和调查核实相结合，通过开展违法建筑摸底调查，摸清贵阳市违法建筑总量，并控制新建违法建筑，为政府决策、城市规划、城市综合执法以及综合整治提供依据。如近期金阳新区开展农民建房清理调查工作，就是为了掌握金阳新区农民建房总量、违法建筑总量，为金阳新区开发建设、规划编制和科学管理提供依据。

（六）加强部门协作，制止、拆除违法建筑。违法、违章建筑它是一个社会问题，这个问题单靠规划一个部门是很难解决的，必须综合分析、采取综合管理方式，抓住典型，进行综合整治，规划部门还应加强与综合执法、建设、水电、消防等部门的协作，落实责任，执法到人。如近期市规划局与市综合执法局联合下文关于加强建设工程批后管理执法工作实施方案，在现行体制和人员构成情况下，不实为一种措施。

以上是我局针对贵阳市城市综合执法试点工作中，规划监督管理工作有关问题提出的意见和建议，请各位领导提出意见和建议。

贵阳市规划管理局

2006年1月6日