日本教育行政管理体系的特色及启示
日本教育行政管理体系的特色及启示
一、日本教育行政管理体制的特色
日本教育行政管理的运行机制主要表现在完备的教育法律体系、财政拨款调控和健全有效的人事管理制度三个方面。
首先完备的教育法律体系保证了教育发展的稳定性和连续性。日本自1872年颁布《学制》，提出实施义务教育和扫除青壮年文盲开始，根据教育事业的发展需要，不断制定教育法规。经过一百多年的不断完善，至今已形成了一套完善的法律体系。教育基本法方面有《日本国宪法》中有关条款和《教育基本法》；教育行政法规方面有《文部省设置法》、《文部省组织章程》、《教育委员会法》和《地方教育行政组织与经营法》；学校法规有《国立学校设置法》、《私立学校设置法》；教育人事法规有《教育公务员特例法》、《教职员免许法》等等，[1]并且颁布了一系列政令、省令和实施细则与这些法律相配套，使法律变得更加具体、明确，便于贯彻执行。日本国民具有高度的依法治教意识，完备的法律和严格的依法治教维护了教育的长期稳定。
其次运用财政拨款调控，实行财权、事权的统一，是日本教育行政管理的坚强有力的经济杠杆。日本法律规定，实行中央与地方权力结合型的教育管理体制，要尊重地方管理教育的自主权。上级对下级只能进行指导、建议、劝告。但这并不意味日本的教育行政管理是软弱无力的。相反，是非常有力的。力量来自财政拨款的经济杠杆。
再次建立健全有效的人事管理制度。教育人事管理的内容包括教育长的选定、学校校长的考试和聘用，学校教职员编制审定，教师教师资格的审定、选招聘用，教师的业务考核、进修、晋升和调动等。这些权力都集中在文部省和都、道、府、县教育委员会的手中，而且都有明确的规定。1956年以前，日本文部大臣和各级教育委员会之间不能有纵向的指挥、监督关系，教育行政不受议会和行政的干涉，保持独立。1956年废除了《教育委员会法》，通过了《地方教育行政的组织和管理法》，明确规定了中级和上级的指导地位；废除了委员会选举制，采用任命制，即教育委员由地方自治体的首长取得议会同意后任命；建立了教育长的任命须得上级承认的制度。[2]这种规定任期，三方制约的选任教育长的做法，使教育长不仅要对当地教育委员会负责，而且要对上级教育行政部门负责。可以减少和避免地方主义、感情用事带来的对人的看法的片面性，利于把人选准、选好。即使个别的选不准，也可以通过任期届满予以纠正。
二、日本教育行政管理体系对我国的借鉴与启示分析
针对日本教育行政管理体系的具体特征，笔者认为给我们的启示有如下几点：
（一）建立健全完备的教育法律体系
日本注重教育法制建设，强调严格地依法办事，遵守依法治教的原则。我国部门教育法的立法工作目前还存在漏洞，教育法律体系内部存在不统一的现象，已有的法规还没有得到全面有效的实施和遵守。为此，我国亟需加强部门教育法的立法工作，健全教育法规体系，大力加强宣传工作，提高人们的法律意识；其次，我们在立法时要注意加强法律的实效性，即教育法律要具有可操作性，注重制定完整严格的处罚细则；最后，执法要有严肃性。[2]
（二）借鉴教育委员会的上下级制约关系
我国教育行政部门实行的是双重领导体制，教育行政部门既受同级政府的领导，又受上级教育行政部门的领导；同级政府行使人权（也包括财权、物权），而上级教育行政部门却只有业务指导权。这种状况使上级教育行政部门对下级教育行政部门缺乏有力的调控机制，对中央宏观调控职能的发挥产生不利影响。因此，可以考虑借鉴日本的做法，即下级教育行政部门主要负责人的变更，除由同级政府决定外，还需报上级教育行政部门审核备案，或者采用由同级政府与上级教育行政部门商议后，再由政府决定的方法。这样做的好处就是可以加大上级对下级教育行政部门影响的力度，避免上级不了解下级教育行政部门负责人，不懂教
育的人员出任下级负责人等现象的出现。
（三）废除官员终身制度，严格晋升进修制度
日本教育工作者均称为教育公务员，依照《教育公务员特别法》第13条的规定，校长之录用，应依据考选之方式办理。规定国立、公立学校的校长必须具备一定的工作年限，任副校长两届以上，具备两个以上学校领导工作经验，还须公开条件，报名参加考试，由文部省或都、道、府、县教育委员会考核录用，并规定在一个学校工作三年后，交流到其他学校去工作。这种制度，有效地废除终身制，促使校长按教育法规和教育规律要求，积极工作，努力进取，不断提高自己的业务能力和领导能力，才能在竞争中取胜。[3]这对保证教育官员的优秀素质具有重要作用。我国教育官员一般实行终身制，对于官员的监管、考核比较松懈，即便有考核也往往流于形式，这样就能以保障官员的发展以及质量。几千年的官本位传统亟需被破除，建立公平竞争的现代官员任用机制。