论联合国武力使用规则?

　　（光山县人民法院，河南 信阳 465450）�

　　【摘要】

　　使用武力规则对国家行使自卫权而使用武力限定了极其严格的条件，但对安理会在应对国际和平与安全的威胁时使用武力却赋予广泛的自由裁量权。然而，由于安理会决策机制的局限性和国际政治因素的影响，安理会现行的使用武力机制实际上一直难以启动，因此，面对国际和平与安全在世纪之交所面临的新威胁，使用武力规则受到严重的挑战。�

　　【关键词】

　　武力使用；自卫权；授权机制

　　人类渴望和平但战争从未间断。战争已经给人类社会带来了太多的痛苦与创伤。《联合国宪章》序言的第一句话，就沉痛的指出“我联合国人民兹决心欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸……”《国际联盟盟约》、《巴黎非战公约》、《联合国宪章》以及其他有关的国际条约，都以明文规定限制或禁止战争和武力使用，《联合国宪章》更是将“禁止武力使用”作为一项原则。但事实上武力使用是“屡禁不止”，使用武力或以武力相威胁的事件频频发生。如1991年的海湾战争，1999年的科索沃战争，2001年的阿富汗战争……以至2003年的伊拉克战争。这不禁让人质疑：当代的国际关系是由利益和实力主导的，还是由法律和正义支配的？�

　　使用武力是联合国极为关注的问题。现代国际法禁止在国际关系中使用武力或以武力相威胁，作为例外只能是安理会的执行行动和行使自卫权。然而，武力之剑和国际法之盾在战争四起的现代国际社会是经常碰撞的。由于联合国在国际实践中的重要地位，在任何需要使用武力的情况下，对于使用武力所依据的法律应该由联合国来进行解释，对于使用武力所依据的事实也应该由联合国来认定，由于技术发展，时代进步，是否需要革新某些规则也应该由联合国来决定，而不应该由某个国家单方面决定。�

　　一、允许使用武力的情况

　　宪章第二条第四项规定了“禁止会员国使用武力或武力威胁”的原则，但并非在任何情况下都禁止使用武力。宪章规定了“禁止使用武力”原则的例外情况，即反对原先敌国的行动、联合国五个常任理事国的联合武装行动、区域机关的执行行动、安理会的武力执行行动、自卫。在上述五种例外情况中，前两种情况在今天已被视为过时或已被取消，这正像宪章第十七章的标题――“过渡安全办法”所表述的那样，它们只是临时性的，不具有普遍永久的意义。而后三种情况，可将其归纳为两种：�

　　（一）安理会采取的执行行动�

　　宪章第42条规定“安全理事会如认为第四十一条规定之办法为不足或已经证明为不足时，得采取必要之空海陆军行动，以维持或恢复国际和平与安全。”宪章还规定了安理会采取这种执行行动所需符合的条件。在这个意义上讲，“联合国成立至今还没有一次真正意义上的执行行动。无论是海湾战争还是海地问题上的使用武力，都是如此。”�

　　（二）会员国行使单独或集体自卫权�

　　宪章51条规定“联合国任何会员国受武力攻击时，在安全理事会采取必要办法，以维持国际和平及安全以前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。”对于单个国家来说，自卫是武力使用的唯一合法依据。在国际实践中，围绕自卫出现了一些具有争议性的问题。�

　　第一，关于预防性自卫。有的学者主张国家应该有“预防性自卫权”，但是，正如宪章所规定的那样，“受武力攻击”是联合国会员国行使自卫权的首要条件和唯一的合法理由，自卫必须是而且只能是对已经实际发生的武力攻击进行的反击。如果支持预防性自卫，那么在实际的攻击尚未开始，国家就可以行使自卫权对另一国进行武力打击这无异于支持侵略行为。再者，对于“明显的攻击”、“迫在眉睫的威胁”、“潜在的攻击力最”的认定带有太强的主观性，而没有一个明确的，客观的标准去认定和把握，极易被滥用，从而为单方面使用武力打开方便之门。�

　　第二，自卫权对象的突破。依据宪章规定，各会员国在受到武力攻击时享有自卫权。可见，只有国家直接卷入的武力攻击才构成一国进行自卫行动的对象。但是，在近年来的国际实践中，自卫权的对象有所突破。2001年，美国以行使自卫权为由对阿富汗发动军事行动，但实际上，美国所受到的武力攻击并非来自于一个国家，而是国际恐怖分子，虽然阿富汗对被指控攻击美国的恐怖分子拉丹及其领导的恐怖组织予以庇护，但武力攻击行为并非是阿富汗的国家行为。美国将阿富汗作为自卫权的对象是对宪章的巨大突破，是没有合法根据的。�

　　二、使用武力规则及其面临的挑战和冲击

　　传统的国际法规范没有专门、系统的使用武力规则。直到第二次世界大战结束，《联合国宪章》及相关文件才逐步确立有关使用武力的国际法规则。根据《联合国宪章》的规定，禁止会员国在相互关系中以武力相威胁或使用武力，但是，并不完全排除合法使用武力的可能，合法使用武力是“禁止使用武力或武力相威胁原则”的例外，只是应受到严格的限制。�

　　为此，一方面，宪章第51条规定国家在单独或集体自卫的情况下可以使用武力，但对国家或国家联盟在何种条件下行使自卫权做出了相对比较具体的限制：第一，自卫必须是而且只能是对已经发生或正在发生的武力攻击进行的反击；第二，自卫只有在安理会采取必要办法之前才可以行使。这表明自卫仅仅是一种临时性的紧急救助办法；第三，行使自卫权必须遵循“适当性原则”，即使用武力的规模与强度应适当。尽管该条件在第51条中没有明确提及，但从自卫的目的可以推定出来；第四，在程序上，当事国采取自卫措施必须立即向安理会报告。另一方面，根据联合国宪章第七章相关条款的规定，为维护国际和平与安全，安理会可以决定或授权对威胁国际安全的国家或实体使用武力。这对于维护国际和平与安全具有十分重要的意义，同时也对安理会的职权和职责提出了十分严格的要求。安理会必须有能力且能公正地评估是否真正存在“和平之威胁”、“和平之破坏”或“侵略行为”等情况，也必须有能力且能公正地判断第41条规定的非武力措施是否是不足以维护国际和平与安全，是否是不足以制止上述“和平之威胁”、“和平之破坏”或“侵略行为”，也必须有能力且能公平地决定何时、以何种方式使用武力。�

　　随着恐怖主义袭击、核武器等大规模杀伤性武器的拥有和国内冲突等国际和平与安全的新威胁的出现，这些新威胁的出现为安理会利用宪章第42条采取武力措施提出更高、更新的要求，要求安理会成为一个真正有效的机构来防止和制止国际和平与安全威胁的实施。然而，在安理会现行的决策机制和治理机制来看，安理会利用宪章第七章相关规定决定或授权使用武力措施来应对国际安全的新威胁面临严峻的挑战，这种挑战主要表现在：联合国安理会常任理事国实行“协商一致”决策程序，因此，任何涉及对“和平之威胁”及“和平之破坏”的认定或采取使用武力措施，都必须获得安理会常任理事国全体一致的同意。然而，对于“恐怖主义”、“大规模杀伤性武器”等事关对国际和平与安全新威胁的界定的定义，各国都有自身的利益考虑，且使用武力措施直接关系各国的利益，因此，在认定国际和平与安全新威胁是否构成“和平之威胁”时，在决定是否使用武力措施应对相关威胁时，安理会往往难以迅速有效地达成一致。�

　　三、完善安理会授权使用武力机制的建构性设想

　　武力强制措施是联合国集体安全体制最后诉诸的和平保障手段，也是最有力的手段。安理会授使用武力是联合国集体安全体制适应国际政治现实性需要的做法，也是切合联合国组织自身发展状况的。实践证明，没有武力强制措施的保证，联合国难以发挥其应有的作用。授权会员国使用武力作为一种替代性措施，在一定程度上弥补了“虚设”的第42条。�

　　大国居于主导地位是国际关系的现实，作为国家之间进行合作的法律形式，国际组织深受国际社会特征的影响。联合国本身并不具备任何真正的归自己所有的经济、政治和军事力量，而是要靠会员国的合作。因此，为了安理会的执行权得以实现起见，授权的做法是一个理性的选择。虽然授权机制目前不尽如人意，但它要求非自卫性的武力使用必须以安理会的许可为前提，从而制约了大国的任意行为，把单边武力纳入了联合国法治的轨道。另外，联合国是一个反映着权力分配和世界上其他形式的、通过联合国组织折射出来的作用因素的组织实体。造成这种情况的根源在于国际政治的影响而非联合国的初衷。在国际法层面上，则主要是由于具体操作中的内容和程序上的不明确，带来了实施中的不受制约性，导致了会员国特别是大国滥用授权的可能。因此，亟待解决的问题是应对相关的规则制度进行创制与完善，并加强其实施机制。�

　　完善授权使用武力机制的首要任务应是为安理会制定实施武力的法律原则和标准。安理会是一个政策定向机构而不是法律机关，在大国政治影响下通过的授权决议从一开始就不具备合法性和公正性，为此，减少安理会的政治取向，加强规则取向，殊为必要。在授权规则的具体内容方面，应着重加以解决的是由授权决议的不明确带来的实施上的不受制约。为此，应当对授权的意图和目标、效力范围、接受授权国家及其军队的权限等实体性和程序性规则作出详细的规定；授权决议的语言表述应该明确而清晰，使之更具识别性与可操作性，不能够简单地使用“恢复该地区的和平与安全”之类的概括性、抽象性的语言，从而为接受授权的会员国留下越权的借口；对于军事行动中所使用的方式、手段，也应根据战争法和具体情况加以必要的限制。当然，授权决议也必须有一定的弹性空间，以确保接受授权的会员国在一定程度上的自主行动权利以及其他方面的便利，使执行行动能够顺利实施。�

　　单靠规则，无论阐述得多么细致，都不能使各国以文明的方式行事，也不能保证其目的与价值的实现，为此还要建立保障实施机制：一是完善报告制度，要求接受授权的会员国在行动中承担向安理会报告的义务，报告的内容应详尽、全面，不能够流于形式，并且报告应当是经常性的。二是监督制度，为确保授权不被滥用，联合国应对国家进行监督，为此，必须建立监督机构。�

　　此外，应该建立评估和调查制度。在每一次授权行动结束后，应在安理会的主持下，对执行行动的效果进行评估，对其中存在的问题开展调查，这是制约滥用授权的有效手段。为此，必须建立和授权机制相关的国际责任规则。由于现行授权机制在法律义务性质和主体上的不明，直接影响了国际法律秩序被破坏后责任的分配和承担。在授权规则得以完善后，在其责任规则上首先要区分由安理会承担的责任和由行使授权的会员国承担的责任。对于超出授权目的、权限，滥用授权的行为，应追究相应行为者的责任。其次要规定违反授权规则后承担责任的具体性质和方式，赔偿或承担战后一定范围的重建应是主要的责任形式。

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