关于多渠道筹措教育经费的分析与思考

关于多渠道筹措教育经费的分析与思考

湖北省教育科学研究所李祖超

教育经费与教育事业的发展密切相关，而教育经费短缺是一个世界范围内的共性问题。我国是一个人口大国，也是教育大国。由于我国属于发展中国家，教育经费十分困难，“穷国办大教育”之说比较形象，教育经费短缺严重困扰着我国教育事业的发展。如何才能逐步摆脱教育经费严重短缺的困境，是许多人都在思考的问题。本文就多渠道筹措教育经费作一点探讨。

一、教育经费现状：喜中有忧

党的十一届三中全会以来，我国教育事业发展迅速，近十年是教育发展最快的时期之一，不仅教育改革与发展快, 而且经费增长也快，初步形成了以财政为主、多渠道筹措教育经费的格局。这是十分可喜的事，但喜中有忧，教育经费仍然十分紧张，教育事业要快速发展与教育经费缺口很大的矛盾非常尖锐，这怎能不令人担忧。

１．教育经费快速稳定增长。“八五”期间我国教育经费的投入总量比“七五”期间翻了一番以上：教育经费总支出五年合计6025.22亿元．是“七五”期间总支出的２．４６倍，年均增长率２３. ２９％，比“七五”期间提高７．２１％；财政性教育经费支出合计4800.60亿元，是“七五”期间的２．２２倍，年均增长率２０．１４％，比“七五”期间提高３．６５％；财政预算内教育拨款合计3554．22亿元，是“七

五”期间的２．１２倍，年均增长率１９．２７％，比“七五”期间提高５．６３％。〔1〕“八五”期间国家财政状况并未根本好转，但各级政府仍十分重视教育事业的发展，努力增加教育经费的投入，尽管这期间经济增长剧烈波动，而教育经费的增长是快速、稳定的，这是十分难能可贵的。

２．多渠道筹措教育经费的格局初步形成。解放以来，我国一直都是国家包办教育，不仅包基建、教职工的人头经费、事业费，而且包学生的开支，不仅包基础教育，而且包高等教育，这在世界上也是罕见的。８０年代后期，这种状况开始改变，中央提出要建立以政府财政拨款为主，财、税、费、产、社、基等多渠道筹措教育经费的体制。经过数十年的探索，以财政为主、多渠道筹措教育经费的格局已开始形成。９０年代以来，我国教育经费的来源结构发生了较大变化，国家财政性教育支出在教育经费总支出中所占比重逐年下降，1995年与1990年相比，由８５．３％下降至７５．２％，其中财政预算内教育拨款占教育经费总支出的比重由６７．４％下降至５４．８％。１９９５年，全国教育经费总支出的２５％是通过社会集资办学、学杂费、社会团体和公民个人办学等渠道筹措的，其中学杂费所占比重己由４．２％上升到１０．７％。〔2〕

３．财政拨款向基础教育倾斜。我国要力争本世纪末基本普及九年义务教育，为了确保这一“重中之重”的实现，政府财政拨款进一步向基础教育倾斜，并将义务教育列为投资重点。1995年与1990年相

比，高等教育拨款所占比重由24.03％下降至２０．７６％。开始改变我国长期以来将高等教育作为国家投资重点的状况。中等教育拨款则由３６．２２％．上升至39．56％。为了确保义务教育的经费，从１９９３年起对其进行单独统计，1993-1995, 义务教育拨款由

333.56亿元增加到５４６．７７亿元，年均增长率２８．０３％，高于同期财政教育拨款年均增长率２．３个百分点。非义务教育阶段的教育经费要由国家、社会和个人共同分担的观点已逐步为社会所接受，学生家庭对高等教育和中等职业技术教育成本补偿的份额逐步加大。１９９５年，成人高教和中等职业技术教育的经费总支出中，国家财政预算内经费拨款仅占５０％，而学杂费占了２０％左右，普通高校学生缴纳学杂费占生均成本的比例也逐年上升，已由１９９０年的２．６５％上升到１９９５年的１７．１９％。〔3〕

４．教育经费越来越紧张。尽管近年来各级政府都加大了教育投资的力度，非义务教育阶段己逐步提高收费的标准，教育经费增加较多，幅度也较大，但这只是一种表面现象，事实上，教育经费仍然十分紧张，且日趋困难。教育投入占ＧN Ｐ的比重和生均教育经费指数均逐年下降。我国教育投入占ＧN Ｐ的比重由１９９０年的３．４８％下降至１９９５年的３．２５％，而１９９５年世界的平均水平为５．７％，其中发展中国家为４％。以生均教育经费与GNP 的比重计算的生均教育经费指数也逐年下降，由１９９０年的０．２０２下降至０．１７４。〔4〕近年教育事业发展较快，各类在校学生大幅度增加，教职工人数也不断增多，教育经费增加的部分，还不够教育

事业发展部分的支出，相比这下，教育经费反而还减少了。各类学校的经费绝大部分都用于人头经费，高校高达７０％以上，中小学则高达９０％左右，公用经费越来越少，加之近年物价上涨幅度大，一般在１５％左右，１９９４年高达２４％，因此，教育经费的增长部分几乎为物价上涨所抵消。

二、多渠道筹措教育经费：面临困境

要快速地发展教育，必须大幅度增加教育经费的投入。世界各国，尤其是发达国家办教育的成功经验我们应该借鉴，即在大力增加财政性教育经费投入的同时，调动各方面的积极性，多渠道筹措教育经费。然而，这方面我国虽然迈出了可喜的一步，却遇到了不少困难，面临着困境。

１．预算内教育经费拨款增加缓慢。尽管近年教育经费投入增长较快，但近年教育事业发展也较快。１９９５年，各级各类学校在校生已达２２６２２万人，比１9９０年增长２８．６％，与１９９０年相比，小学入学率提高了２．２个百分点，达到９８．５％；小学毕业升学率提高了１６个百分点，达到９０．８％；中小学校舍建筑面积比１９９１年增长了１８．７％；１０２５个县（市、区）实现了“两基”，占全国总县数的１／３，占总人口的３６．２％。〔5〕因此，教育经费实际上远不能满足教育事业发展的需要。最大的问题是，国家财政性教育经费支出占ＧＮＰ比例逐年下降，由１９９０年的３．０４％下降至１９９５年的２．４５％，而《纲要》规定本世

纪末要达到４％，现在看来，实现这一目标，还非常困难。因为国家财政收入状况不断恶化，自实行改革开放以来，国民收入分配逐渐向个人倾斜，国家的财政收入占国民生产总额的比重呈逐年下降之势，已由１９７８年的３０．７％下降至１９９５年的１０．７％〔6〕。在这种状况下，国家对各方面的投入都会受到影响，而首当其冲的是教育投入，如果今后国家财政收入无根本性好转的话，财政性教育投入可能很难有较大的增加。从全国教育经费来源的构成来看，尽管国家财政拨款有所增加，但占教育总支出的比重却逐年下降，其中预算内教育经费所占比重已由１９９０年的６７．４％下降至１９９５年的５４．８％。

２．教育税费难收。各级政府开征的用于教育的城市教育费附加和农村教育费附加，因各地情况复杂，实际征收效果不佳，许多该收的收不上来。城市教育费附加没有达到“三税”总额的３％，农村教育费附加没有达到农民人均纯收入的１．5--２％，欠征的数额巨大。１９９５年城市教育费附加只征收了８０％左右，农村教育费附加只征收了７0. ％左右。各级地方政府很难出台新的用于教育的地方税种。 ３．企业办学遇到新困难。我国不少大中型企业过去都独立地办教育，有的从中小学到大中专一条龙，规模较大，投入较多，经费比较充裕。在建立市场经济体制和现代企业制度的过程中，企业遇到了许多新问题，企业办学也随之受到冲击，面临着严峻的挑战，办学经费滑坡。国有老企业包袱沉重，船大调头难，效益大多不太好，有的

甚至想把原有的学校当包袱甩掉。一批新崛起的“三资”企业本来效益较好，但它们才不愿拿钱办学校哩，至多也就搞点职工培训，有的把领导出国考察等费用均算在教育经费的帐上，以示重视教育。

４．学校创收路子越走越窄。学校创收主要来源于校办产业、勤工俭学和为社会服务等方面。但在新形势下，有些关系尚未完全理顺，这些方面都遇到了新的困难，勉强支撑，举步维艰，况且真正创收能力强的只是极少数学校，在日益激烈的竞争中也是朝不保夕。 ５. 学杂费问题引起社会关注。义务教育本来不应该收费，我国因教育经费困难允许收取少量杂费，少数学校借机巧立名目乱收费，新闻媒介时有爆光，教育部门也常派员查处，但屡禁不止，告状不断。非义务教育阶段收费已经较高，１９９６年自费生的收费状况为中专一学年约４０００元左右，高校约５０００元左右，这已令许多农民和工薪阶层的家庭叫苦不迭。据国家教委近期一项调查表明，１９９５年底，国家教委３４所直属院校的２９２９７３名在校生中，经济困难者达４９６９６人，占在校生总数的１７％，其中特别困难的有１８６１９人，占总数的６．４％。〔7〕这些特困生无力承受最低伙食标准，无法缴纳学费和购置必需的学习用品等，面临着失学的危险。我国是有８亿多农民的低收入国家，尽管目前居民储蓄总额达近４万亿元，但并非全国的家庭平均拥有，而是极少数人占有大多数财富。绝大多数家庭都在为越来越高的教育收费担优，甚至每年还有数以百万计的中小学生因家庭贫困而辍学，“希望工程”便应运而生，引

起社会普遍关注。少数学校高价招收“择校生”也在社会上引起强烈反响。

６．社会集资、捐资自愿者不多。从统计数字看，近年集资、捐资办学经费增加较多，但绝大部分并非是自愿缴纳，靠政府出面保证其合法化，极少数地方甚至是强行摊派，引起群众不满，这些年农民负担很重，而集资办学往往只在农村铺开（主要用于学校基建），城市极少推行（限于低息借款），而实际收费时又往往只能收到学生的款，这样面上缩小，集资标准就增高，有的一次高达上千元，多数人怨声不绝，少数人逃之夭夭。捐资办学在中国难成气候，中国的大中型企业多为国营，个人不可能说了算，即使拿出钱捐资办学也不可能署个人的名，且企业领导多为任期制，在任期内与其拿一笔钱去捐资助学而扬名，还不如将这些钱变成实惠发给自己的职工更能得到拥护，甚至拿去做广告、赞助这个节那个会也更能受人钦佩，使主管部门高兴。私营企业都处在资本的原始积累时期，都在疯狂地赚钱，有几个愿把冒着风险赚来的钱捐给教育呢？

７．社会团体和公民个人办学发展艰难。社会团体和公民个人办学是我国近几年兴起的事，人们俗称这类学校为：民办学校、私立学校、贵族学校。这些学校来得快，上得猛，办学者、管理者及学生家长均缺乏经验，起初热了一阵，现在似乎降温了，有的学校开始为生源和经费发愁。由于国家政策不完善、办学水平尚未显现、有钱人不

多、义务教育阶段上私校不合算、民办大学大都发非正规文凭等原因，民办学校的发展受到种种限制，遇到诸多困难。

三、多渠道筹措教育经费的出路：加大力度

到本世纪末，我国要在占人口总数８５％的地区普及九年义务教育，在占人口总数９５％的地区普及小学教育；小学在校生达到１．３５亿人，学龄儿童入学率达到９９％以上；初中在校生５５００万人，入学率达８５％左右；青壮年文盲率降到了５％左右；高中阶段（含职教）在校生２１２５万人。入学率达60％左右；高等教育本专科在校生达６５０万人，毛入学率达８％左右；研究生在校生达１７万人左右。〔8〕要实现教育的这一宏伟目标，没有充足的经费做保证只能是空谈。今后一个时期，我们必须加大政府财政拨款的强度，加大多渠道筹措教育经费改革的力度，确保教育经费能稳定快速地增长。 １．确保国家财政性教育经费支出占ＧＮＰ的４％的目标早日实现。现在，世界各国都很重视教育，9０年代以来，各国的公共教育经费的增长速度都高于ＧＮＰ的增长速度，占ＧＮＰ的比例也逐步提高。１９９３年与１９９０年相比，世界公共教育经费占ＧＮＰ的比例由４．９％上升到５．１％，其中发达国家由５．１％上升到５．３％，发展中国家由４．０％上升到４．１％。〔9〕而我国财政性教育经费支出占G ＮＰ的比例反而由１９９0）年的３．０４％下降到１９９５年的２．４５％，与同等收入国家在教育投入方面的差距还在进一步拉大。《纲要》提出本世纪末国家财政性教育经费支出占（G Ｎ

Ｐ的比例达到４％，这并不算过高的指标，别国早就超过这一比例，如１９９３年非洲为６．2%、大洋洲６．０％、美洲５．4％、欧洲５．２％，亚洲最低，平均也有４．３％。〔10〕即使到本世纪末我国达到了４％，教育经费约３５００亿元，人均２６０元，折合３２美元，而发展中国家１９９３年就已入均４３美元了，可见我国大幅度增加财政性教育拨款是义不容辞的责任，当然要实现这一目标也是很艰难的，还有相当多的工作要做，在大幅度增加财政预算内教育经费拨款的同时，各级政府征收的用于教育的税费也应增加，除足额征收原已开征的税费外，还可开征新的税种和收费项目，臂如，在固定资产、基本建设、专控商品、商品房、电力等投资方面都可以增加教育费附加。以筹集到更多的教育经费。

２．为学校创收提供优惠政策。从国外学校经费来源看，创收占的比重较大，有的高校达到２０％以上。有的学校不仅有工厂、公司，而且还办有医院、宾馆、农场等。我国应该对校办企业、勤工俭学及学校为社会服务方面出台更多的优惠政策，以鼓励学校发挥自身优势抓好创收，将所得收入弥补到办学经费之中。如对校办企业在贷款、上新项目、开发新产品、上缴利税等方面优先保证或给予照顾。高校凭借人才、智力等优势，可以开发某些高新技术的项目和产品，应支持学校独资或合资经营。对高校、中等职校等可对口划给农场、商店、宾馆、工厂、医院、体育馆、影剧院等，让学校作为实习基地去管理并经营。对学校的教师和科研人员对口为社会服务，要给予鼓励，以保证国家、企业、学校及个人都可得利。要创造条件，使学校能利用

人才、智力、设备、技术、信息、区位等优势，在为社会提供服务的同时，也能创造更好的经济效益。

３．逐步完善培养成本补偿机制。义务教育的杂费要严格控制，可以分地区公布标准。对极少数办学条件好、师资力量强、教学水平高的学校（主要指初中），可以实行公办民助，今后政府减少其拨款，让其自身运转，但要严格限定收费标准，实行经费、分数面前人人平等，以避免以权择校，以钱择校。对非义务教育阶段的学校，政府拨款主要解决基建、添置议器设备等，以挤出更多的经费重点保证义务教育。高中、职校、中专、高校，原则上都要实行收费，对部分优秀的高中生（主要指普高），政府要发给奖学金。以鼓励培养优秀人才，对中师等特殊职业中专国家也要保证，对其它学校则根据不同情况分等规定统一的收费标准，既不让学校乱收费，也不让学生随便逃费。高校则在完善奖贷学金制度和招生并轨制度的同时，逐步提高收费的标准：对有些热门紧俏专业实行全自费，按高于培养成本收费；对部分就业看好的专业，也要提高收费标准，按培养成本收费；对冷门专业等则部分收取培养费；对农、林、水、地、矿、油、师等专业则一律免收培养费，但均要先暂缴款或以贷款方式缴纳学费，待毕业后并到对口部门工作一段时间之后，将培养费全部退还，先已缴款者照付利息，贷款者免还贷款，要避免有人钻政策的空子；对优秀学生一律发给奖学金，对特别优秀者发高额奖学金；对困难学生用勤、贷、补、助等方式解决，对特困生则采取特殊措施解决，也可允许少数学生先保留学籍，暂时离校工作一两年，待有钱后再返校完成学业；对海外

学生实行高收费，汉语、中医在国际上日益流行，扩大招收海外学生可成为高校解决办学经费的重要途径之一。

４．鼓励社会团体及公民个人办学。办教育单靠国家是不行的，必须充分调动各方面的积极性，在国家办学的同时，鼓励地方、企业、乡村、社会团体及公民个人都来办学，要尽快完善有关民办（私立）学校管理的政策法规，对民办（私立）学校，要积极鼓励，大力扶持，正确引导，加强管理，与公办学校要一视同仁，并给予一定的经费支持，将它们当成整个教育事业的一部分，国外高等教育中私立大学是相当重要的组成部分，如１９９４年部分国家私立大学占高校总数的比例为：美国７２．７％、日本７３．６％，韩国８２．２%、泰国６１．５％（1９９５年）、印度７３％（１９８８年）；私立大学学生数占大学生总数比重为：美国３２．２％、日本７3. ４％、韩国７４. ８％、泰国４７．５％、印度５７％〔11〕。我国虽有８８０多所民办高校，但经过国家教委批准能发正式文凭的只１８所。〔12〕我国目前高等教育毛入学率仅５％，而发达国家早己30％左右，日本，美国等高达５０％以上，世界平均也早已超过１３％（１９９０年）。我国要加快发展高等教育，必须发展民办高等教育，否则，我国高等教育永远无法进入大众化、普及化阶段。

５．大力提倡捐资集资办学。集资办学，不要只找农村学生，要扩大到城市。在学校服务区内，可以由所在单位与学校共建，改善其办学条件。大力提倡捐资办学，允许学校通过各种方式争取到更多的

资金用于建设学校。对捐资办学的单位和个人, 政府要给予表彰、宣传、奖励，以鼓励更多的单位和个人都来捐款捐物支援学校，在全社会树立起尊师重教的新风尚。

６．开办教育银行和教育储蓄。成立教育银行之事已酝酿多年，应尽早促成。教育战线很长，我国现有各类学生２亿多人，教职工总数近２千万人。每年有流动资金数千亿元，但这些钱都分别在不同的银行、信用社周转，未能统一调拨、相互调剂，利息也损失掉了。许多经费主管部门年头就下达了计划，但学校要到年尾才能使用，被金融部门截流拿在手中炒来炒去，这样不仅学校得不到红利，反而影响了工作计划，造成许多不必要的损失（如涨价等）。若成立了教育银行，教育经费收支可减少许多中间环节。节省开支，提高效益，还可吸收集体和个人的教育储蓄，办理信贷业务，既可以融资优先保证急需的开支，又可增资为教育部门办更多的好事。若为居民开办子女教育储蓄（不少国家已推广家庭教育储蓄），使人们按计划日积月累存够一笔教育经费，今后子女上中专读大学就不用发愁了，这样亦可有效地引导消费结构的变化。

注释：

〔1〕国家教委财务司《中国教育经费年度统计》和全国教科规划办、上海市智力所合编《教育研究信息》。

〔2〕、〔3〕国家教委财务司《中国教育经费年度统计》和全国教科规划办、上海市智力所合编《教育研究信息》，并参见国家教委财务司、上海市智力所《中国教育经费年度发展报告》。

〔4〕社科：《９０年代的我国教育投入》，《中国统计》１９９７年１月

〔5〕《中国教育年鉴》１９９０—１９９５年

〔6〕《中国统计年鉴》１９９5年

〔7〕吕明昭、曹锋：《招生并轨与扶助特困学生》，《高等工程教育研究》１９９７年１月

〔8〕《全国教育事业“九五”计划和２０１０年发展规划》，《国家教育委员会政报》1９９６年６月

〔9〕《联合国科教文组织年鉴----１９９５》，联合国科教文组织，１９９５年版

〔10〕《联合国科教文组织年鉴----１９９５》，联合国科教文组织，１９９５年版

〔11〕、〔12〕潘懋元、吴岩：《走向２１世纪的中国高等教育》，《高教探索》１９９６年２月