促进妇女参政的宪法规范比较研究

　　摘要各国宪法在促进妇女参政方面主要采取以下路径，即首先确定男女平等权或男女平等基本原则；在此基础上明确公民的选举权、被选举权、担任公职权等参政权利；制定最低比例、保留席位等积极措施，提高妇女参政机会；赋予宪法司法适用效力、设立宪法审查制度，推进宪法规定实施，保障妇女行使参政权，以实现事实上的男女平等。 　　关键词宪法 妇女参政 男女平等 　　作者简介：刘延东，中国社科院研究生院2008级博士研究生。 　　中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-251-02 　　 　　宪法是治国安邦的总章程，也是公民权利的保障书。作为公民的一项基本权利，参政权的平等保护在各国宪法中都有所体现。不过，由于各国国体和政体存在差异，宪法颁布实施的时间各不相同，对男女平等的认识也不尽一致，因此，各国宪法关于妇女参政的具体规范大相径庭。 　　一、各国保障妇女参政宪法规范的基本情况 　　根据联合国和世界议会联盟的统计，截止2010年1月，有30个国家的妇女部长比例超过30%�P；到2010年12月，25个国家的妇女议员比例达到30%�Q，实现了联合国建议的妇女参政最低30%的目标�R。从达标国家来看，总数为40个，占联合国会员国总数的20．8%。其中，欧洲国家有17个，非洲国家11个，美洲国家10个，亚洲和大洋洲国家各1个。这与妇女参政的各洲平均水平排布大体相同�S。 　　从这40个国家的宪法规范来看，对妇女参政的规定主要有以下几个方面：一是规定了平等权（原则），将男女平等或禁止基于性别的歧视作为其主要内容；二是赋予妇女平等的选举权、被选举权、担任公职权等参政权利；三是为促进妇女参政、实现实质上的平等，制定最低比例、保留席位等积极措施；四是为保证宪法规范的施行，规定宪法的直接适用性并赋予某特定机关以违宪审查权；五是建立促进性别平等的专门机构，负责监督、管理平等参政工作。除此之外，一些国家还在选举法、性别平等法、政党法等法律中将宪法规定的男女平等原则加以具体化，通过制定最低比例等方式保障妇女实现参政权。具体情况见下表。 　　（说明：根据联合国以及世界议会联盟的统计，女议员比例或女部长比例超过30%的国家共有40个。圣多美和普林西比的宪法资料欠缺，布隆迪、厄瓜多尔仅掌握其在宪法中制定妇女最低参政比例的规定，所以，该表宪法总部为37个。） 　　二、各国保障妇女参政宪法规范的内容比较 　　通过对宪法有关内容进行比较研究可以发现，各国宪法对于妇女平等参政的规定采取了以下主要进路： 　　第一，明确规定“男女平等”。法律面前人人平等在几乎所有国家的宪法中都有体现，在此基础上规定禁止性别歧视的有29个，占72．5%；专门强调男女平等的国家有14个，约占总数的35%。作为人人平等的重要内容，男女平等在各国宪法中的地位略有不同。第一种类型是确立“平等权”，将男女平等作为其中的主要内容加以规定。最为典型的是德国《基本法》，该法关于“平等权”的规定包括了三个方面的内容：法律面前人人平等，男女平等和不歧视原则�T。这就意味着所有人，包括男人和女人，在机会和法律地位上是平等的。第二种类型是明确男女平等宪法原则以统领宪法其他规定。如瑞典宪法在“基本原则”一章中提出了男女平等的内容，规定公共管理机关负有保障男女平等的义务�U。第三种类型是只规定不歧视原则，男女平等作为不歧视原则的内容并不具有独立的宪法地位。在40个国家中只有新西兰的宪法没有关于“男女平等”的内容，而只是作出了“人人都有权免于遭受人权法案规定的各种歧视”的规定。 　　第二，追其事实上的男女平等。在妇女参政比例达到30%的国家中，有近一半的国家宪法强调推动实现事实上的男女平等。例如，古巴宪法规定：“妇女在经济的、政治的、文化的、社会的和家庭的各个方面享有同男子平等的权利；国家为妇女充分参与社会发展提供与男子平等的机会和可能；国家应创造一切条件，如设立幼儿园、半公立和公立学校，老年人照护中心，为职工家庭提供家政服务等，保证男女平等原则的实施。”�V南非宪法规定：“平等权意味着充分地、平等地享有一切权利和自由。为了实现事实上的平等，可以采取保护或改善弱势群体、特殊人群权益的法律或政策措施。”�W 　　第三，规定妇女的参政权。有四分之一的国家专门规定了“参政权”，主要包括以下内容。首先是选举权和被选举权。所有的国家都明确赋予妇女享有与男子平等的选举权和被选举权。安哥拉宪法和哥斯达黎加宪法还规定，参与公共生活、行使选举和被选举权、在公职岗位上尽职尽责不仅是一项权利也是一项义务�X。其次是担任公职权，近一半的国家对此予以了明确。不过，对于公职的范围，各国宪法也存在差异。大多数国家都规定了公民在担任议员和国家公务人员中有平等的机会，有的则提出了更广的范围，规定妇女在任一般公务员、社会职务甚至军队职务等方面也有平等的权利。例如，古巴宪法规定：“一切公民，不分种族、肤色、性别、宗教信仰、民族成分等，都有权担任与各自品德和能力相适应的国家和社会职务、军队和安全机关等职务。”�Y第三，全民公决权和其他内容。瑞士宪法规定了公民有直接提出宪法修正案，或提出法律的制定、修改或废除案，并经公民投票决定是否赞成的权利。莫桑比克宪法规定，国家支持和促进妇女解放事业，为提高妇女的社会地位提供刺激性措施；国家认可并尊重莫桑比克妇女在民族解放过程中的积极参与；国家认识到妇女参与的重要价值，并积极鼓励妇女参与卫国运动，参与政治、经济、社会文化活动�Z。 　　第四，为促进妇女参政制定特殊规范。在宪法中规定促进妇女参政特殊措施的国家主要集中在非洲。一是为妇女参政制定最低比例。从掌握的数据来看，目前，通过宪法为妇女参政制定最低比例的国家都在非洲地区。布隆迪宪法为国会女议员比例设定了最低30%的目标�[。另一个典型代表是卢旺达。该国宪法规定：“卢旺达承诺保障本国妇女在决策机构中的比例不低于30%。”为实现这一比例，宪法要求各政党和政治组织不得建立在单一性别的基础上；在成员招募、推选领导人以及开展各类活动中，应严格遵守人民团结和男女平等的原则�\。二是为妇女权力机构中保留席位。即将一定数量的代表名额专门给予妇女，通过专选的方式，确保一定数量的妇女进入权力机关。乌干达宪法要求每个地方议会中应为妇女保留三分之一的席位�]。卢旺达宪法规定80名国民议会议员中必须有24名妇女代表。这24名代表由各省和首都基加利地区的各级议会代表、各级妇女组织执行机构代表组成的联盟选举产生，每省选举2名，首都基加利选举2名�^。保留席位的做法使得卢旺达妇女参与议会的比例迅速提高。1997年，卢旺达妇女在国民议会中的比例仅为17．1%，2000年增长到25．7%，新宪法实施的当年达到48．75%�_。2008年9月的选举结果显示，卢旺达妇女在国民议会中的比例高达56．3%，在参议院中的比例达到34．6%，超过北欧各国在世界议会联盟排名中位居第一�`。三是提倡为提高妇女政治地位采取积极行动。积极行动的涵义较为广泛，既包括旨在提高全社会平等意识的宣传教育，也包括为消除平等障碍而制定优惠性措施。在宪法中明确规定积极行动的国家主要集中在南美和非洲，如阿根廷宪法规定：“在选举和被选举方面的男女机会平等应当通过政党法和选举制度中的积极行动加以保障。”�a。莫桑比克宪法规定：国家应当促进和支持妇女的解放，并应当为提高妇女地位采取刺激性措施�b。此类宪法规定由于缺乏明确的目标和具体执行标准，对于促进男女平等而言仅具有宣示性意义，必须通过其他法律规定的细化、落实才能获得实际效果。

　　第五，保障平等参政权的宪法实施。从表中可以看出，为保证宪法的实施，绝大多数国家的宪法都规定了违宪审查制度，而相当部分的国家还规定宪法关于公民基本权利的内容可以直接适用，作为法院审判的具体法律依据。例如古巴宪法特别指出，严格执行宪法和法律规定是所有公民的义务�c。根据智利宪法的规定，违法宪法规定的还有可能受到刑事处罚�d。而大部分国家则是通过规定违宪审查的内容，赋予宪法法院或宪法委员会等机构审查国家法律、法规，政府领导人或政府行为，选举行为等是否合宪的权力，以保持宪法规范的运行。有34个国家明确规定了违宪审查的内容，还有10个国家的宪法赋予了宪法直接适用于司法的效力，使得公民可直接依据宪法提起侵权之诉。例如，德国和南非宪法规定，在宪法“人权法案”规定的权益受到侵害的情况下，任何人都可以以此为由诉诸法院。法院依法裁判并重申基本人权之规定。宪法法院处理与宪法实施有关的纠纷，任何个人都可以因宪法权利受侵害为由直接起诉到宪法法院，或从基层法院直接上诉至宪法法院�e。 　　第六，建立促进性别平等的专门机构。在宪法中明确要求建立性别平等机构的国家有三个：卢旺达、南非和乌干达。卢旺达宪法规定要建立性别管理办公室（GenderMonitoringOffice）和国家妇女委员会(NationalCouncilofWomen)，负责管理和监督国家促进性别平等发展的各项性别指标落实情况，为国家出台相关政策提供意见建议。南非宪法规定建立性别平等委员会（CommissionforGenderEquality），作为促进宪政民主的重要手段。乌干达宪法要求建立平等机会委员会（EqualOpportunitiesCommission），以采取肯定性行动，改善因性别、年龄、残疾等原因而受到不平等待遇的弱势群体的权益状况。 　　通过对妇女参政比例达到30%的国家的宪法法律进行比较，本文认为，妇女平等参政的实现离不开宪法的三层保护。第一层是宪法对于男女权利平等的保护。法律面前人人平等已经为现代各国宪法所明确，男女平等作为人人平等的重要维度，只有得到宪法的确认和保障，才能为其他法律、法规和政策的出台提供根本性依据。第二层是法律促进妇女参政权的特殊规定。法律平等是事实平等的基础。但是，只有法律上的平等，并不足以消除由于历史的、文化的原因而造成的现实性、歧视性障碍。为促进事实上的男女平等而采取的特别措施不构成歧视，因为它是在承认现实社会男女两性参政机会存在巨大差异的基础上，为抵销或减弱由于起点不平等而产生的差别制定的，符合宪法的人人平等精神，本身具有正当性。第三层保护就是宪法的实施。宪法是公民权利的保障书。它关于公民基本权利的规定以及促进妇女参政特别措施的规定，只有在宪法得到切实遵守的情况下才有实际意义。 　　 　　注释： 　　�P妇女参政：2010年．联合国网．www．un．org/womenwatch/daw．． 　　�Q世界议会联盟统计数据．http://www．ipu．org/wmn-e/classif．htm． 　　�R1985年7月召开的第三次世界妇女大会通过了《到2000年提高妇女地位内罗毕前瞻性战略》，提出了到1995年实现决策职位中妇女占30%的目标。1995年第四次世界妇女大会重申了这一目标。 　　�S根据世界议会联盟2010年底的统计，各洲妇女参政水平排序依次是欧洲（27．8%）、美洲（22．4%）、非洲（19．3%）、亚洲（18．3%）和大洋洲（12．6%），参见网址：http://www．ipu．org/wmn-e/world．htm。 　　�TTheBasicLaw(Grundgesetz):TheConstitutionoftheFederalRepublicofGermany,SSRN Working Paper Edition November 2009． 　　�U�V瑞典议会官网．http://www．riksdagen．se/templates/R_Page____6357．aspx． 　　�W�e Constitution of the Republic of South Africa（1996）．南非政府官网．http://www．gov．za． 　　�X�YConstitutional Law of the Republic of Angola，资料来源同上。 　　�ZConstitution of Mozambique，资料来源同上。 　　�[性别配额网：http://www．quotaproject．org/uid/countryview．cfm?country=25． 　　�\�^The Constitution of The Republic of Rwanda．资料来源东非宪法发展中心．http://www．kituochakatiba．org． 　　�]The Constitution of The Republic of Uganda（1995）．资料来源东非宪法发展中心．http://www．kituochakatiba．org． 　　�_Claire Devlin and Robert Elgie, The Effect of Increased Women’s Representation in Parliament: The Case of Rwanda, Parliamentary Affairs Vol． 61 No． 2, 2008, 237�254, Advance Access Publication 23 February 2008． 　　�`妇女参政：2010年．联合国网．www．un．org/womenwatch/daw． 　　�aTschentscher, Axel, Comparing Constitutions and International Constitutional Law: A Primer (February 10, 2011)． Available at SSRN: http://ssrn．com/abstract=1502125． 　　�bConstitution of Mozambique．东非宪法发展中心．http://www．kituochakatiba．org． 　　�cConstitution of the Republic of Cuba（1992）．http://www．cubanet．org/ref/dis/const_92_e．htm． 　　�dConstitution of the Republic of Chile（1980）．里士满大学宪法搜索网．http://confinder．richmond．edu．