良序市场经济运行的制度基础

文|朱俊生

国务院发展研究中心金融研究所教授

继《大转型：中国改革下一步》之后，韦森教授近期又出版《中国经济增长的真实逻辑》（中信出版社，2017年7月第1版），再次聚焦中国经济的当下格局、长期增长前景以及合宜的政府宏观经济政策。自2012年开始，中国的实际和潜在GDP增速都在下降。韦森教授在新著中回应了如下现实与理论问题：如何解释中国经济曾经的高速成长？如何看待经济增速的下行？政府应当采取什么样的宏观政策？未来中国当走什么样的社会发展道路？在当前纷繁复杂的政治经济形势下，韦森教授的新著出版具有独特的理论意义，有助于改革回到“良序市场经济运行的制度基础”这一根本性的问题上来。

一、市场化改革是决定经济增长的最根本原因

韦森教授在新著的下篇“中国经济增长的理论解释”中收入了其为张维迎、林毅夫和张军教授等所写的书评，其主题大都与如何理解1978年改革开放后中国经济近40年的高速增长有关。在这些书评中，韦森反复强调一个基本观点，1978年尤其是1994年以来中国所不断推进的市场化改革，即从一个中央计划经济体制向市场经济体制的社会转型，才是过去近40年中国经济高速增长的最根本和最基本的原因。历史再次证明，惟有市场经济才是人类迄今所能发现的能蕴育经济增长和人民福利不断增进的一种资源配置体制。

2010年以来，我国GDP增速持续下行，从10.6%持续降低到2016年的6.7%。对于近年来经济增长的下行趋势，韦森教授则一方面从熊彼特的商业周期理论出发予以解释，他认为，1978年以来的市场化改革后，中国经济在整体上迅速完成了这一轮科技革命发展阶段上的工业革命过程，除非有大规模的新科技创新发生，目前世界经济衰退可能将持续一个较长的时期，在当下世界经济的格局中，中国经济的增速下行是一个自然趋势。另一方面，韦森教授则事实上是从政府部门“扭曲的市场化”，实际上“反市场化”的“市场化操作”来解释经济增长的下行。即由于经济和政治体制改革不够深入，有些计划经济时代的体制和观念遗产正在成为中国经济增长和社会发展的障碍。正如韦森教授曾在《大转型》中提出的，市场经济运作中的“最大问题”是政府在放开和引入市场的同时，不但没有依市场要求退出，而是愈加强势地参与其中，成为最强大、最主要、无处不在的市场主体，政府指挥市场、驾驭市场、调控市场、直接参与市场的竞争和运作。显然，这并非真正的市场经济，而是混杂了计划经济残留物的怪异体制。权力虽然可以促成一时的表面上的繁荣，却需要比市场自发力量付出更大的代价。“政府推动型”的增长难以持续，原因在于在这种增长模式下资源再多终归有限，新创价值多归于政府，政府动员和汲取资源的能力越大，资源消耗得越快，民间得到的就越少，经济陷入停滞和衰退的可能性就越大。政府主导下大量错误投资有可能中国经济推向大萧条，国家有关部门对新兴产业的投资与支持也往往是“好心办坏事”。因此，政府失灵，不只是简单的“政策失灵”，而是政府保障经济社会正常运行的功能出现系统性失灵。其更大的危害在于，失灵的政府拥有巨大和不受约束的权力，没有外部政治力量可以督促其在法治和民主的轨道上运行，政府注定会成为市场的对手，与民争利，与市场争地盘，终将导致经济发展的不可持续和社会转型的失败。

韦森教授的上述分析逻辑及其结论，对于当下的经济改革具有重要的意义。十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”。但面对经济下滑的形势，人们往往容易忘记这一点。在问题和危机面前，人们往往怀疑市场经济是人类迄今所能发现的最有效的资源配置方式，否定市场经济运行的基本法则，并寄希望于积极的政府作为去缩小市场配置资源的范围。正是基于这样的流行观念，在问题和危机面前，政府更倾向于通过制定各种政策，推动和刺激短期的经济复苏，而忽视了政府干预市场的有限性及其严重后果，从而有可能将经济推向更严重的经济萧条。因此，我们有必要像法国经济学家弗雷德里克·巴斯夏那样，认真探究目前各种宏观经济政策中“看得见”与“看不见”的后果，即需要作这样的选择：是追求当下的好处，不管随之而来的巨大的坏处，还是宁愿冒当下小小不幸，追求未来的较大收益。韦森教授的新著警示我们，只有深刻认识到市场化改革是决定我国经济增长的最根本原因，才能对市场保持应有的的谦卑和敬畏，避免政府干预市场的理性自负，将改革回归到十八届三中全会“使市场在资源配置中起决定性作用”的共识上来。

二、投资和贷款不受控制造成广义货币增加与负债扩张

在《大转型》中，韦森教授曾将从内生货币理论看宏观经济视为著作中“最有理论价值和现实意义的精华部分”。在《中国经济增长的真实逻辑》中，韦森教授同样将从货币内生理论看中国经济，视为其理解中国政府宏观经济政策的一个根本性的观察点。

2016年我国广义货币（M2）余额155.01万亿元，同期国内生产总值74.4127万亿元，广义货币占GDP比重高达208.31%，排名世界第2位。为什么在央行“从紧”的货币政策（目前存款准备金率仍然高达16.5%）下，中国的广义货币却在过去十几年中快速增加？韦森教授对这看似矛盾现象背后的机理作了独到的分析。他认为，在信用货币阶段，尤其是互联网时代“货币数字化”和“电子化”背景下，金融系统的运作发生了根本性的变化。凯恩斯及其后凯恩斯学派的“货币内生论”认为，货币主要不是央行外生供给的，而是“产生于为投资而融资和资本资产头寸融资的过程之中”。换句话说，货币主要是通过商业银行贷款而产生，银行贷款创造存款，从而在经济总体扩张的宏观条件下不断内生广义货币，而并不主要是因为央行在主动地向经济体内注入货币。基于上述独特的理论视角，韦森教授认为，广义货币的快速增加，其原因主要不在于央行主动地“超发货币”，而是在政府决策层宏观经济刺激政策下，天量银行贷款创造了存款，在经济扩张期凝结成了广义货币增量的结果。近几年房价快速上涨，房地产交易量快速攀升，正是中国广义货币快速增加的一个主要因素。2016年12月末，人民币房地产贷款余额26.68万亿元，同比增长27%；全年增加5.67万亿元，增量占同期各项贷款增量的44.8%。因此，从某程度上说，“房地产是中国广义货币的创生机器”。

韦森教授的上述分析蕴涵着重要的政策含义。第一，靠货币政策刺激经济增长已基本无效。央行如果放松货币政策，释放出的流动性可能只有两个出路：一是地方政府融资平台和地方债券融资，二是“僵尸企业”，资金进入这两个“黑洞”显然不会形成健康的增长。

第二，谨防债务危机爆发。在广义货币快速增加的同时，企业、政府和居民部门的负债也在更快地扩张。截至2016年末，我国总体杠杆率为257%。目前，我国政府债务占GDP的比重约为40%，债务水平已经很高，特别是地方政府债务占比超过了50%，已有13个省份的地方政府债务率超过100%的警戒线（债务率是指地方政府债务与地方综合财力的比值），存在较大的偿债风险。特别是，投向实体部门的大量银行贷款形成了经济体内巨大的“信贷泡沫”，并提高了企业负债率，企业负债和还款利息极重且大面积亏损，债务风险巨大。根据国际清算银行（BIS）最新数据，我国2016年末非金融企业杠杆率为166.3%，高出发达国家平均值约80个百分点，高出新兴经济体国家平均值近70个百分点。如果聚焦在工业企业部门，负债过高问题更加突出。2016年全国规模以上工业企业实现利润总额68803.2亿元，负债合计59.6万亿元，债务利润比为8.66，这就意味着8.66年的利润才能够偿还完全部债务。同时，居民部门负债也在增加，特别是个人购房贷款大幅增加。2016年，个人购房贷款新增4.96万亿元，占新增房地产贷款比重为87%，占新增人民币贷款比重高达39%。正是在这个意义上，韦森教授对中国经济中已经出现的“帕廷金效应”表达了深深的担忧，即通货紧缩加重实际债务负担。一旦还债负担加重，在通缩的情况下，就会出现费雪所说的“通缩—债务螺旋加重效应”。这种效应不断积累，最后就是经济学中所说的“明斯基时刻”，即债务增加、杠杆比率上升，进而从内部滋生爆发金融危机而出现资产价值崩溃时刻，接着就是经济的大萧条。

第三，重要的是控制投资。按照货币内生理论，控制不了贷款，在经济增长的情况下就控制不了广义货币的增加，控制不了投资，特别是在政府推动天量投资的情况下，就控制不了贷款，就只会加杠杆。我国固定资产投资额从2010年的241414亿元增长到了2016年的596501亿元，同期其占GDP的比例从58.5%大幅增长到80.2%；而其中2015年高达81.5%。从GDP增量部分来看，2016年GDP相比2015年绝对额上增加了67419亿，而固定资产投资同比绝对额增长了49585亿，固定资产投资增长部分占GDP增量部分高达73.5%。可见，GDP的增长主要依赖于固定资产投资的增长，并在民间投资增速下滑的情况下更依赖国有及国有控股投资的推动。但问题在于，只要政府宏观政策试图“增投资、保增速”，就不是去产能、去杠杆，而是通过投资消化产能过剩，在加杠杆，从而使得中国经济面临“去产能、去杠杆”、“宽财政、紧货币”与“保增长、增投资”之间的不可能三角。

可见，政府主导的投资扩张导致信贷膨胀与杠杆率上升以及巨大的金融风险。这“决非只是简单的宏观货币政策选择问题，而在根本上是政府体制和基本制度安排问题”。只有深化改革，逐步建立起现代法治民主的政治体制，才能真正建立起一个现代法治国家。有了法治，才有良序的市场经济制度，政府主导的无效乃至错误投资才能从根本上得到遏制，也才能真正解决目前债务风险形成的根源。

三、总量减税政策需要税权法定与预算民主的制度保障

在韦森教授看来，税收本质上是一种“必要的恶”。2015年，我国企业的总税率（企业实际应缴税费在利润中的占比）高达67.8%，不仅高于主要发达国家，也显著高于印度、墨西哥以及东南亚等主要出口导向型经济体。根据上市公司数据估算的制造业各行业总税率也多数处于50%以上的高位，部分行业甚至高达80%。在此背景下，韦森教授近几年来一直呼吁政府减税、尤其是要降低企业税费负担，认为要以减税富民来启动内需，总量减税才是最为合宜的宏观经济政策。在新著中，他回应了中国的税负水平到底如何，以及在经济下行的情况下政府要不要减税、有没有减税的空间和可能等方面的争议。首先，中国的宏观税负沉重，政府的财政收入比城镇居民的人均可支配收入还多。其次，税费负担沉重导致中国企业的平均利润率和资产回报率很低。不减税，中国的很多企业面临巨大的生存压力。因此，减税势在必行。要通过减税减少企业负担，让企业渡过前几年贷款高峰所导致的还款高峰难关，这是当前宏观经济政策第一要务。再次，中国的财政体制很大程度上是建设财政，基建项目占了很大比重，改变这样的财政体制就有巨大的减税空间。最后，减税和减政府开支并行。政府的直接投资恶化了经济结构，要减少政府投资方面的支出。

韦森教授曾在《大转型》中分析了减税更深层次的意义。减税不仅关乎企业的负担和生死存亡，还关乎减少政府对经济社会的控制。政府权力和职能范围的膨胀源于其对社会财富的不断汲取。政府财政收入高速增长的后果是，政府控制的资源越来越多，政府投资在固定资产投资中的比重越来越大，对经济社会的控制能力越来越强悍，这逐渐使得强势政府主导一切、统御一切的独特体制和模式逐步成型，该体制“既不同于过去的计划经济体制，也非同于一般的市场经济，甚至在中国历史上也很难找到类似的情况”。

从长期看，减税与控制政府支出需要实现税权法定与预算民主。从诸多国家转型的经验看，财政体制改革往往是政治体制改革的突破口和切入点，税权法定与预算民主大都是通往民主法治的重要路径。民主政治在很大程度上就是保护纳税人的权利不被政府公权力任意攫掠和侵犯的制度安排，即政府的征税权和财政支出要受民意和民主推选出来的代表实质性制约的一种现代政制形式。因此，民主政治与法治国建设的核心问题是民主预算，由纳税人的代表根据法定程序对财政行为进行监控。从征税权和财政支出要受到人民代表的立法机构的制衡与监督开始，构建公开、透明、民主和法治的预算制度。这也是韦森教授前几年一直致力于推动《预算法》修改的重要原因。只有明确把征税须征得纳税人代表的同意以及政府每一笔预算支出都要经纳税人选出的代表审议批准这类保护纳税人权利的的条款写进《预算法》和宪法，减税与控制政府支出才有可靠的制度保障。征税权力的蔓延必然与私人领域的财产权利直接触碰，如果征税与纳税缺乏协商和讨价还价，难以制定尊重私人产权的税率。同时，在缺乏外部政治控制的公共预算体制下，财政支出会被更多地用于培植公共权力本身而非保护私人产权。因此，需要通过法治给征税和安排预算的权力预设边界，以限制政府对社会财富的汲取。正如韦森教授所言，“只有政府的税收和其他财政收入权受到纳税人选出的代表同意和批准后才能征收和行使，只有政府的财政支出对纳税人来说透明了，并受人民选出来的代表的实际审议和约束了，才有真正的民主政治和法治社会”。我想，这正是韦森教授如此重视现代预算制度构建的根本原因。“没有预算民主，任何民主政治都将是空的。没有预算民主，法治国家也不可能真正建立起来。”

四、良序市场经济运行的制度基础

韦森教授虽然从中国的经济增长着手，但其关切却始终围绕市场经济运行的制度基础，或其所称的“良序社会运行的基本原理”。正如他在新著下篇评张维迎教授的《市场的逻辑》中提出的，“与其从技术层面上（包括资源禀赋和市场空间等）来展望中国未来增长的可能空间，毋宁从制度和体制上反思可能制约中国经济长期和可持续增长的一些障碍及问题。”

韦森教授的上述观点切中时弊。目前经济增长在某种程度上已经成为各级政府部门、许多研究者崇拜的偶像，即将不具有绝对价值的经济增长变成具有绝对价值，并且让它成为市场经济运行的中心，这在某种意义上就是偶像崇拜。韦森教授所担心的不能有效控制投资，其背后最大的障碍恰恰就是“发展主义大政府”对经济增长目标的竭力追求。但正如朱海就教授所言，市场经济的本质是一整套维护个体正当权益的制度和规则，发展市场经济就是要维护这套制度和规则，保障无数的个体实现自己的目标。因此，市场经济不是经济增长的手段，相反，经济增长是市场经济发展的自然结果。如果将经济增长的整体目标（不管是高还是低）强加到个体头上，则意味着限制了人们对他们自己目标的追求。从这个意义上说，经济学研究的重点似乎不应该是经济增长目标本身，而是如何矫正和维护市场经济运行的制度和规则。如果将市场经济理解为保障个体权利的制度和规则，则提出任何经济增长目标都可能是多余的，因为在追求好的制度这个目标过程中，经济增长将是自然的结果。换句话说，市场经济是一个生命体，在一系列制度和规则下“长大长强”，而不是可以被人为地任意“做大做强”。目前充斥的是一些所谓“做大做强”经济体的逻辑，而不是尊重生命体规律的“长大张强”的逻辑。放弃对经济增长的偶像崇拜，才有可能学会保守主义所强调的“审慎”。审慎应成为各级政府部门及其官员的首要美德，其与耐心、克制与坚毅相连。审慎要求遏制心中追求速富这头冲动的怪兽；审慎要求有耐心，在众声喧哗之下学会克制；审慎要求根据长远而不是近期后果来衡量决策；审慎要求人在本质上无知面前的谦卑，敬畏市场的作用机制和规律。

更进一步，经济其实不存在所谓的GDP总量目标。在布坎南看来，经济的本质是一种无目的的秩序，即无数追求各自具体目标的参与者以交易为形式进行互动，并在由此形成的秩序中实现各自追求的目标。因此，在互动秩序之外不存在某个超越性的总体目标。正如布坎南所言，“我们根本无需为整个经济或政治代理人设想出一种支配性的或大家一致同意的目的或目标，而一些政治代理人竟擅自承担起促进实现这种目的的责任。”正如刘业进教授此前所指出的，既然经济无目的，对经济评价的指向只能是交易参与者遵循的规则及其形成的秩序，而不能是GDP这样的经济的副产品。显然，GDP增长目标将人们的注意力集中于如何“引导”经济达到更加令人满意的总量目标水平，而忽视了经济秩序形成的制度和规则。另外，正如朱海就教授曾指出的，从方法论角度说，对GDP增长目标的关注是以整体主义取代了个体主义和主观主义。关注GDP增长目标，事实上是以“总量的数据”去替代经济秩序形成中无数参与者的“个体的感受”，从而忽视了“个体”及其“感受”，在方法论上以整体主义取代了个体主义和主观主义。方法论的整体主义关注的是国家的最优，国家被视为单一的行动主体，构成国家的无数个体被忽视，这使得其忽视了经济秩序形成的制度和规则。而方法论的个体主义和主观主义则关注经济中具有不同主观偏好的参与者之间的互动与协调。因此，哈耶克指出，经济学不是关于参与主体有意识的最大化的行为，而是关于无数行为互动带来的非意图的结果及其背后的规则与制度。因此，对GDP增长目标的关注，从方法论上说在某种程度上陷入了整体主义的“陷阱”，这为政府干预市场提供了合法性。政府可以事先确定一个整体目标，然后去追求自我设定的目标，并借助于干预市场去实现目标。

正是基于对经济增长目标的超越，作为制度经济学和哈耶克等奥地利学派思想研究领域公认的大家，韦森教授反复强调“法治和民主是一个良序市场经济运行的最基本的制度基础”。他对中国未来经济增长的真正担忧在于，“企业家出于对中国社会长期不稳定因素的增加和对自己财产安全的担忧而导致的扩大工商企业的动力在衰退”。也正是基于对市场经济运行制度基础的深刻洞察，他对林毅夫教授的学术观点作出了非常中肯的评论。比如，他认为“自生能力”的概念或分析理路难以解释一国经济发展和社会繁荣的最终原因，因为企业的自生能力说到底是在特定制度安排下体制运行的结果，而显然不是某种体制产生、存在以及是否有效率的原因。他认为，出路是回到亚当·斯密在18世纪所提出的分工和市场扩展秩序理论，即通过抽象的规则来确保市场参与者的财产安全的法律制度，维护市场良序运作，经济增长和社会进步应该是不期而然的。同样的，他认为林毅夫教授的“新结构经济学”分析框架存在“制度缺位”，尤其是政治与法律制度缺位。他提出两个非常好的问题：一是如何避免政府领导人在促进科技发明和创新、产业升级以及经济结构转型中运用自己手中所掌握的权力和掌控的资源进行个人和家庭的寻租问题？二是在对本国和本地区的资源禀赋、比较优势、有市场增长潜力的产品和行业和未来各行业的发展前景判断方面，乃自在各企业本身的竞争力和产业升级的战略选择方面，政府部门及其官员就一定比在生产和贸易第一线的企业和企业家更高明？知识更全面？判断更准确？甄别更确当？指导意见更合宜？显然，林毅夫教授的分析框架似乎根本没有或有意识地回避了现代政治体制中权力制约与制衡以及政府发挥作用所面临的“无知”问题。因此，韦森教授进一步指出，在未来的完善和发展中，林毅夫教授新结构经济学的理论分析框架，要把现代宪政民主政制像市场制度一样被视作为现代经济可持续增长的一个必不可少的基础性制度条件。因为，只有当政府及其领导人的权力得到现代民主政治安排中的实际制衡了，才能期望他们能确当且合宜地发挥“增长甄别”和“因势利导”作用。

如上所述，韦森教授探讨良序市场经济运行的制度基础，实际上是在反思未来中国当走的社会发展道路，继续他在《大转型》中对“未完成的转型与中国改革下一步”这个宏大命题的探讨。正如他在新著序言中谈到的，“深化经济与政治体制改革，建立一个符合人类经济社会运行基本法则和且能增进全社会人民福祉的现代国家制度，仍是当代和未来中国所必须面对和解决的问题。”