人大代表提议案权之"权力"和"权利"属性分析

　　摘 要 “提议案权”的运作不仅是一种政治范畴，同时也是一种法律范畴，而对法律活动的分析，通常需要以“权力和权利”的界定为前提。由于“权力”与“权利”的不同属性及作用，厘清人大代表提议案权的“权力”和“权利”属性，有着重要的理论意义和实践意义，理论指导着实践，对于人大代表而言，自身需要首先对提议案权有清晰的认识，深刻的把握，否则通过提议案实现民意的效果就会大打折扣，甚至违反民意，不利于民主与法治的进程。本文旨在针对提议案权的权力与权利的性质及其运行作一定的分析，从内涵及类型上界定提议案权的权力与权利的属性与范围，从关系上分析提议案权的权力与权利的合理配置与运行。

　　关键词 人大代表 提议案权 权力 权利

　　作者简介：陈程，广州工商职业技术学院专任教师。

　　中图分类号：D622文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）02-149-02

　　“提议案权”的运作不仅是一种政治范畴，同时也是一种法律范畴，而对法律活动的分析，通常需要以“权力和权利”的界定为前提，它们是许多分析与论证的基本逻辑起点和前提条件，不仅具有推进理论认识的功能，也担当着重要的实践功能。从人大代表作为国家权力机关的组成人员这个角度看，“提议案权”是一种“权力”，通过拥有的这种权力转化民意，实现民意，问题是在什么情况下，代表才能拥有这项“权力”，即代表的权源为何？这种“权力”现象对社会生活会产生什么影响？与此，行使“提议案权”只有符合人大代表身份才能提出议案，也即提议案权对人大代表来说是一种权利，问题是此处“权利”对于“人大代表”这种具有特殊身份的人员而言，拥有这项“权利”对其意味着什么？故如何界定其权力和权利关系就显得更为重要，提议案权没有真正落实，对其有效性的质疑恐怕最根本的也是要回归到对“权力与权利”的问题上。

　　一、“权力”视角下的提议案权

　　“很少有比权力更复杂的事物，也很少有像权力那样经常被粗劣地简单化了的事物。”豍权力现象古已有之，对权力的研究至少可以追溯到古希腊，在世界各国文明和思想中，对权力有着各种各样的解释。在诸多对权力的解释中，笔者比较认同郭道晖教授对权力涵义的解读：“权力是一种社会关系，构成权力这种社会关系的几个要素主要有，一是权力主体，权力拥有者是国家，就称为国家权力（亦称‘公权力’）；是社会组织或某个群体、或公民个人，就是社会权力（多数属于‘社会公共权力’，也有的是‘私权力’）。权力主体一般同时是权力的拥有者和行使者，在主权在民的国家，这两者是分离的，其中国家权力的所有者是整体意义上的全民，行使者则是被人民授权的有关国家机构和国家官员。由于权力拥有者和行使者主体的分离，就为二者的意志与利益相悖留下了空间，为权力异化提供了机会。”“第二个要素是权力能力，只有特定的人和机构才拥有权力能力，这种权力能力要求有一定的权力资源，且这种资源足以对相对人施加影响力、支配力。”“第三个要素是权力关系，权力只有在一定的社会关系中才存在。”“第四个要素是权力受体，即权力相对人，有时权力受体也可能是另一种权力，一方权力处于高位或强势地位，其下位的权力仍然是强制或服从的关系，如我国全国人大和上级人大与同级的行政司法权力机关和下级人大的关系。因此，从形式上看，权力具有权威性、不可放弃性、可交换性、扩张性的特征。”豎

　　从宪政意义上讲，人类历史最大的进步可以说是对权力进行的控制，阿克顿勋爵那句千古不朽的警言“权力容易使人腐化，绝对的权力绝对使人腐化”已被不同社会制度下的权力运行实践所证明。由于现代权力观念的突破，对权力及权力现象认识的更新，加之“精英”政治观的凸显，权力也不仅仅停留在贬义意义上。就人大代表提议案权而言，宪法明确规定，人大代表是国家权力的行使者，人大代表议案是人大代表行使国家权力的具体体现，只有代表享有提议案权，代表的提议案权，是人民行使国家权力的中间环节，是代表职能的一个组成部分。豏在这个意义上，人大代表的提议案权是一种“权力”。如上所述，拥有“权力”是为了更有效行使提议案职权，反映民意，发挥议案作用，“权力”既不能被滥用，也不能怠于行使，而有权也必有责，提议案权也不例外，需要对人大代表提议案权加以监督，既要防止其滥用，也要督促其积极行使。

　　二、“权利”视角下的提议案权

　　自古罗马人在“私法”中明确使用“权利”一词至今，对权利所下的定义就目前大家耳熟能详的就不下十余种，权利及其现象不仅是人们现实生活中碰到的最普遍的、打交道最多的词汇和用语，每一个时代都会产生新的权利问题与现象，对权利的思考与解答也不尽相同。权利概念的出现与个人的觉醒之间有着深刻的联系，它促使人类从个人的角度来看待正义问题。而在社会生活中，个人总是与他人、与群体联系在一起的，只有在人与人的交互活动中，个人才能实现自我的自由，尽管权利观念立足个人，但它的存在也来自于社会其他成员的承认、协助与保障，总之，既不能贬低权利的个人属性，也不能因为权利归个体享有，就否认权利的社会来源和社会属性，权利的存在和实现，既来自个人的价值，也来自于包括权利主体在内的社会成员对它的尊重与认同，而且，权利主体在行使权利的同时，也不能妨害他人和社会的正常生活。

　　因此权利首先具有正当性，“权利概念的出现与变迁都与‘正当’、‘正义’相关，是一个具有价值判断的色彩的概念，这就意味着一定社会的人们承认权利主体支配某物或从事某种行为是正确的、正当的，而且权利更偏重‘理’，它的存在与社会中存在的一定价值标准和正义观念有着密不可分的关系。”豐权利的正当性和不同社会成员对权利的尊重和认可两个方面是相辅相成的，权利不仅要符合某种价值观念，且还受到反映这种价值观念的社会规范系统的支持。同时，权利是具有有效性的，表现在权利的现实可为性方面，拥有某种权利，就意味着权利主体拥有了一定的支配力，这一支配性力量可以针对自身，也可以针对他人。“在社会生活中，一项权利是否成立，取决于它是否具有这两种特性。而这两种特性又是相互联系的。权利的正当性为权利的有效性提供内在的价值根据与外在的规范基础；权利的有效性又为权利的正当性提供实践的背景与现实的保证。因而，我们认为，所谓权利，就是指被认为正当的权力。”豑 　　就人大代表的提议案权而言，代表在法律上享有向本级人民代表大会提出议案的权利，这在《代表法》上有明确的规定，提议案是人大代表的一种法定权利，行使这一权利的意义和作用在于，对广大群众所关心的或社会生活有关方面所亟待解决的重大问题，能够向人民代表大会提出，是国家权力机关与广大群众的联系渠道畅通，是国家权力机关在行使权力对有关问题和事项作出决定时，能够体现绝大多数人民群众的意志和利益。这种“权利”既具有正当性，它是以广大人民群众的利益为根本内容；同时，也具有有效性，它是人大代表实有的一种权利，具有可实现的内容与实现的保障。而同时人大代表拥有的这种“权利”是有别于公民基本权利的，其承载了一定的公共利益价值，人民赋予，法律认可和保障，目的是为了保证能够充分地行使提议案职权，这种“权利”是人民赋予人大代表“权力”基础上的一种特殊的“保障权”。

　　三、提议案权之权力与权利关系

　　首先权力与权利既相互联系又相互区别。权利关系依赖于权力关系。“权利是在一定社会经济基础上形成的，通过运用社会权力进行阶级或社会斗争而获得法律确认的，按阶级力量的对比进行分配的。豒”“人类社会往往要通过权力的博弈才能形成权利的确定和分配。权利不是天赋的，它的产生不是自动的、无代价的，相反，它是人类在一定的社会生活条件下进行权力竞争的产物。”豓权利中有权力，权力中亦有权利。权利在一定意义上是一种权力，比如所有权是所有人对抗他人对其物的占有、使用、处分、收益进行妨害或干预的一种权力（一种“法律上的力”）；而权力在一定意义上也表现为一种权利，就提议案权来说，从人大的职权上讲，提议案权是代表的一种权力，对于人大代表而言，则是一定数额的代表共同行使的个人权利。权力与权利的区别则需在特定的语境下讨论，因为从“力”的角度看权力与权利，只要能“自圆其说”，似乎二者都可以通用，权利也包含着一种“力”，不过它是一种包含正当价值评判的自主性力量。在国家与政治范畴下，权力与权利关系更多体现为二者的矛盾与冲突，这也是通常意义上的国家（或政府）权力与公民权利的对立，因此二者的关系也是泾渭分明的。

　　第二，规范性国家权力。由于我国历史传统文化的沉淀与影响，长期以来，国家权力的过分强大挤压了公民权利合理的生存空间。从人类发展的文明史看，人类的文明与进步实质上是权利观念和权利意识的觉醒与发展，尤其对我国来说，突出个人权利在政治生活和经济生活中的地位和作用，是促进市场经济更加活力的发展，建设民主政治的必然要求。虽然在现代民主政制下，国家权力与公民权利遵循的是人民主权和代议民主的一般逻辑，国家权力是人民委托或授权的，其目的是为了更好的实现多数人的意志和利益，保障多数人正当权利的获得与实现。然而政治视角下，国家权力通常是在阶级斗争中获胜的阶级所获得的公共权力，这种国家权力被童之伟教授称为“本源性权力”豔。

　　这是两种截然相反的观点，在公民参与政治日益发展、多元利益矛盾并存的今天，人民如何当家作主，国家权力如何运行，才能够达到长治久安、国富民强，并不是权力归属问题解决以后就能自然而然解决的问题，在当今社会背景下，走向“善治”的国家权力可能更具探讨意义。国家权力的归属是政治问题，国家权力的行使运用问题是法律和法治问题。两者不可分割但又各有其特殊矛盾，不能相互代替。找不到国家权力正确行使运用的规律和方法，不去建设国家权力运行发展的轨道系统，国家权力就会失控，就会偏离它为人民谋利益的大方向。豖这对于我国人民代表大会制度下如何看待人大代表的权力与权利问题也更具建设意义。

　　“人大代表经人民选举产生，其职权来源于人民的授权，这种职权体现的是公共利益，具有强制性、支配性，且不能擅自放弃。”豗从我国当前社会生活实际来看，我国人大代表的权力没有得到应有的重视，代表自身欠缺权力意识，且现实中人大代表行使权力的机会与主动权基本上掌握在党委和政府那里，导致人大代表的权力实质上处于“真空”地带，限制了人大代表作用的发挥。因此应关注提议案权的“权力”属性，因为这种权力已然处于国家权力之下，是人大代表法定权利向规范性国家权力的转化。这一转化的意义在于唤醒人大代表的“权力”意识，为人大代表提出议案注入“权力”这一“强心剂”，从而积极地去运用这一权力完成其应负的职责，对选民负责。从人大代表的权利来看，也存在诸多问题，突出的是对人大代表权利的有效保障不足，尽管现行法律对代表执行职务的保障做了规定，在实践中发挥了积极作用，但是现行的物质保障条件还尚不适应代表工作的实际需要，从适应代表制度发展完善的需要和远景来看，仍有种种不足。人大代表履行提议案职责中所享有的“权力”和“权利”都来源于人民的授权，拥有“权力”是为了更有效行使提议案职权，反映民意，发挥议案作用，“权力”既不能被滥用，也不能怠于行使，有权必有责；而拥有的“权利”则有别于公民的基本权利，最终是为了保证能够充分地行使提议案职权，这种“权利”是人民赋予人大代表“权力”基础上的一种特殊的“保障权”，二者的出发点和落脚点都在于通过集中反映民意，实现民利，从而保证人民的权力始终在人民手上。

　　注释：

　　[1]罗伯特·A·达尔.现代政治分析.上海译文出版社.1987年版.第30页.

　　[2]郭道晖.社会权力与公民社会.凤凰出版传媒集团译林出版社.2009年版.第5-13页.

　　[3]李树春.怎样写议案.中国民主法治出版社.2007年版.第155页.

　　[4]孙国华主编.马克思主义法理学研究.群众出版社.1996年版.第224-225页.

　　[5][6]王莉君.权力与权利的思辨.中国法制出版社.2005年版.第48页，第51页.

　　[7]郭道晖.社会权力与公民社会.凤凰出版传媒集团译林出版社.2009年版.第24页.

　　[8]童之伟.法权宪政.山东人民出版社.2001年版.第377页.

　　[9]杜力夫.权力监督与制约研究.吉林人民出版社.2004年版.第15-16页.

　　[10]杨毅，金圣海.对人大代表“权利”与“权力”的几点思考.人大研究.2009（4）.