解析[公务员法]中分类制度之设计原理

作者：宋世明

法商研究 2005年06期

　　一、分类制度设计的目标定位

　　1.晋升渠道单一，“职务本位”现象突出。现行制度下，公务员的成长发展和物质待遇的改善主要是与职务，特别是与领导职务挂钩的。由此，对广大公务员来说，职务晋升才是真正的晋升。然而，依靠职务晋升来提高公务员的待遇，难以调动广大中低层公务员的积极性。因为从全国来看，大部分公务员的职务层次在科级职务以下，只有少数公务员是副处级职务以上。仅靠职务晋升来提高待遇，对绝大多数公务员来说是不现实的。

　　2.缺乏适合各类公务员成长规律的多样化的职务序列。不管从事什么工作，大家都往领导职务上挤，不利于专业人才成长。公务员晋升领导职务需求的无限性与政府机关领导职务供给的有限性，可能是永远解决不了的一对矛盾。这成为难以持续激励公务员的“瓶颈”。

　　3.现行的职务设置为基层公务员提供的晋升台阶太少。我国的公务员体制，没有中央公务员和地方公务员的区分，机构规格限定了县、乡基层公务员的职务发展空间。当前，县、乡两级公务员占全国公务员的一半以上。若职业发展台阶太少，职业发展空间太小，自然难以吸引人才、激励人才。

　　综上所述，需要对我国的公务员进行重新分类，以解决公务员职业发展渠道过于单一化的难题。

　　二、分类制度设计的立法思想

　　1.以职位分类为导向，同时吸收品位分类的合理因素。品位分类与职位分类是两种基本的公务员分类方式。职位分类，通常以职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行分类。品位分类，通常以人的职务高低、资历深浅和获得报酬的多少为标准进行分类。两种分类方式各有侧重，互有长短。品位分类是以“人”为中心的分类，侧重人的资历条件；职位分类是以“事”为中心的分类，侧重职位的职务、职责与职权。两种分类方式近年来有相互兼容的发展趋势。以美国为代表的职位分类，开始重视通才公务员的培养与流动。以英国为代表的品位分类，开始重视公务员的专业化建设。《公务员法》第14条第1款明确规定，我国实行公务员职位分类制度；第19条第3款规定，公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。可以说，《公务员法》规定的分类制度是一种以职位分类为主，职位分类和品位分类相结合的分类制度。

　　在《公务员法》立法的过程中，公务员分类管理制度究竟是以职位分类为导向，还是以品位分类为导向，人们有着不同的回答。一种观点认为，品位分类传统在我国根深蒂固，源远流长，因而在立法思想上要以品位分类为主，兼顾职位分类因素，走出一条职务与级别完全分离，以级别为主的品位管理制度，更符合我国的管理习惯。这种观点值得推敲。

　　纵观秦汉以来我国古代的品级管理制度，它们不是严格意义上的品位分类制度，只是一种品级分类管理制度，如官职与官等的分离，待遇随着品级走。真正的品位分类不仅要解决公务员的地位高低与待遇，而且要解决公务员职位的分类管理。而我国古代的品级分类制度主要是解决官员的地位、身份以及俸禄问题，并没有严格的职位资格要求与分类管理。

　　中国官员的纵向品级分类，主要决定各类官员的政治地位与法定经济待遇，但也与录用、考核、监督有一定的关系，因而带有一定的分类管理色彩。秦汉以后，政治统一，全国的剩余产品主要以税的形式收归国有，还有一部分是作为地主和商人的利润，这样就产生了按粮、钱分等级的俸禄制。魏晋职官分类（“官分九品”）后，官员主要是依据官职品级的高低来享受各类待遇。官员依靠品级来享受的经济待遇，有俸禄、职分田、俸料（包括厨食料、薪炭、衣料、办公料、使役料等）等。录用环节（隋唐以后的科举制度）直接关系到官员进入的类别与品级的高低。考核与监察更关系到官员品级的升降去留。

　　鉴于我国职位分类与品位分类的传统都很缺乏，职位分类的优势没有机会展现，长期以来品级分类实践带来的“官本位”观念却深入骨髓，贻害无穷。《公务员法》中的分类制度设计是以职位分类为导向，并吸收品位分类制度的合理因素的分类管理制度。

　　2.以优化管理为目的。分类不是为了好看，而是为了优化管理，提高公务员管理的科学性与针对性。分类不是为改革的深化设置障碍，而是为各地区、各部门结合实际实施职位分类制度留下充分的空间，也为下一步的实践探索和进一步完善留有余地。

　　划分职位类别是分类管理最基本的要求。划分类别的标准不仅依据职位的性质和特点，还要取决于管理的需要。在某种程度上说，我国公务员的“分类”实为“分化”。分化就是逐步演化。究竟将公务员分为几类，见仁见智。将公务员分为几类也是一个“摸着石头过河”的过程，在实践中可以探索。但最初的类别划分主要取决于实际需要的程度。凡是现实中特别需要“剥离”出来的类别，则从公务员队伍中优先分化出来。《公务员法》第14条的规定就体现了以优化管理为目的的指导思想。该条规定：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适应范围由国家另行规定。”

　　“适才适用”与“适才适遇”是职位分类的两大基本理念。关于职位分类的一些制度设计都是围绕这两大基本理念而展开的。美国是实行职位分类制度的故乡。有的国家（如日本）不同程度地借鉴了美国的职位分类制度，但并不是原封不动地接受了美国的类似制度设计，而是比较彻底地接受了“适才使用”与“适才适遇”这两大基本理念。实行职位分类的国家在后来要简化职位分类制度，融入品位分类的合理因素，主要原因也是为了改变职位分类的制度形式，更好地做到“适才使用”与“适才适遇”。“适才适用”也可以说是“专才专用”，就是公务员的专业化建设；“适才适遇”也可以说是“同工同酬”。要做到“适才适用”，就要设计符合公务员专业化发展的职业发展渠道。公务员或者沿着职位的阶梯晋升，或者沿着职务序列的阶梯晋升，或者沿着两条阶梯晋升。要做到“适才适遇”，就要设计合理的工资制度。

　　3.以激励保障为主线。提供多样化职业发展阶梯，拓宽公务员职业发展空间，增强激励保障功能，同样是设计我国公务员分类管理制度的重要价值选择。党的十六大报告中提出，完善干部职务与级别相结合的制度，建立干部激励和保障机制。对公务员队伍建设来说，分类管理制度设计，特别是职务设置与级别设置，是建立与完善公务员激励保障机制的基石。职务与级别设置是公务员管理的基础。一般来说，公务员都是担任一定职务的公务员。公务员依据职务来履行职责，对公务员的管理，也要根据公务员所担任的职务来实施。一定的职务不仅蕴涵着一定的职权与职责，也是确定公务员报酬和待遇的根据。级别是公务员职务、能力、资历和累积贡献的综合体现，同样是确定公务员报酬和待遇的依据。只有合理设置职务、级别，才能为公务员管理提供一个科学的框架，使公务员管理工作有序进行。

　　三、分类制度设计的基本内容

　　（一）划分职位类别

　　1.行政执法职位。行政执法类职位是指政府部门中直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位。从分类管理的角度，行政执法类职位只存在部分行政机关，且只存在这些行政机关中的基层行政机关。将行政执法类职位区分出来，有利于更好地激励和约束一线执法队伍，更好地适应完善社会管理与市场监管职能的需要，更好地与中央已经确定的决策、执行、监督相协调的政府机构改革原则相衔接，更好地加强对一线执法人员的监督，落实执法责任追究制。

　　同时，设立行政执法类职位具有现实可行性：一些执法系统（如国税系统）比较健全的岗位责任体系与不断成熟的信息化管理手段为设置行政执法类职位提供了基本条件；对行政执法人员的严格要求（如持证上岗）为行政执法人员实行专门的管理办法创造了条件。

　　2.专业技术类职位。专业技术类职位是指机关中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。与其他类别职位相比，专业技术类职位具有下列三个特征：一是只对专业技术本身负责的纯技术性。专业技术类公务员在自己的专业岗位上，只对专业技术业务本身负责，一般不直接参与公共管理，不具备行政决策权。二是低替代性。专业技术类职位与其他职位之间的替代性不强，应尽量避免跨类别的人员流动，专业技术类公务员交流应以相同或相近岗位的交流为主。三是技术权威性。专业技术类公务员提供的技术结论不受行政领导干预，不因行政领导意志的改变而受影响，但这种权威性仅体现在技术层面上，为行政领导决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍属于行政领导。对于技术结论所建议的方案，行政领导可结合其他因素作出自己的选择。

　　只有同时符合上述三个特征的职位，才属于专业技术类职位。鉴于专业技术职位纯技术性和低替代性的特点，决定了专业技术类公务员必然是一支“少而精”的队伍。在专业技术职位上工作的公务员，就是专业技术类公务员。如果专业技术职位是政府机关中必须常设的，如公安中的法医职位，专业技术类公务员就必须是常任制。如果某些专业技术职位属于临时性和应急性的，或者公务员工资的确吸引不了特殊专业技术人才，则可以采取聘任制与任期制。根据上述特征和特点，专业技术类职位首先体现为某些特有专业的技术岗位（如公安的法医、海关的商品归类、原产地管理专家、卫生系统的疾病控制专家等）。其次，体现为一些社会通用性专业的技术岗位（如工程技术、化验技术等方面）。

　　3.综合管理类职位。综合管理类职位则是指机关中除行政执法类职位、专业技术类职位以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位。这类职位数量最大，是公务员职位的主体。综合管理类职位具体从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作。

　　4.法官、检察官类职位。人民法院、人民检察院是我国国家机构的重要组成部分。法官、检察官分别行使的审判权、检察权属于国家权力中相对独立的国家司法权力，具有较强的专业性和司法强制性。该类职位分别行使国家的审判权与检察权，与其他类别职位的性质、特点存在明显区别。法官、检察官在等级、义务、权利、资格条件、任免程序、回避等方面的管理也与其他类别公务员有所区别。值得注意的是，《公务员法》“职务与级别”一章没有直接明确点出“法官、检察官类”，但《公务员法》第3条规定法律对“法官、检察官的义务、权利和管理另有规定的，从其规定”，实际上可以将此视同法官、检察官的单独归类。

　　（二）设置多样化的职务序列

　　1.职务设置的指导思想。从实际管理需要出发，改变单一化的职务设置，为公务员提供多样化的职业发展阶梯，强化公务员激励机制，这是职务设置的基本考虑。

　　将机关职位区分为综合管理类职位、行政执法类职位、专业技术类职位，那么在这三类职位上工作的公务员分别就是三类公务员。三类公务员都有机会承担领导职务，如果不担任领导职务，则担任各自类别的专有职务。如一个专业技术类公务员不担任领导职务，则担任专业技术职务；一个行政执法类公务员不担任领导职务，则担任行政执法职务。这些各自类别的专有职务属于非领导职务。

　　2.职务序列构成公务员的职业发展阶梯。职务分类必然形成不同的职务序列。《公务员法》第15条规定：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。”如果公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类职位，那么根据此条规定，就应该设置综合管理类公务员职务序列、专业技术类公务员职务序列和行政执法类公务员职务序列等。

　　职务序列包括职务层次与职务名称两个基本要素。职务序列依据责任大小、难易程度的高低、资格条件的不同所区分出的从低到高的职务层次，形成机关的层级结构，也为公务员提供了职业发展的阶梯。领导职务序列的设置是统一的，非领导职务序列的设置“统一”但不“单一”。

　　行政执法职务只在工商、税务、质检、环保等行政执法部门基层单位的行政执法职位中设置。行政执法职务主要履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责。可以设想，行政执法职务分为7个职务层次，最高职务层次相当于综合管理类公务员的调研员，最低相当于办事员。行政执法职务名称由中央行政主管部门提出，经中央公务员综合管理部门批准后设置。设置行政执法职务，主要是解决工商所、税务所等一些基层执法部门公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的问题，激励一线执法公务员更好地做好本职工作，同时也有利于加强对一线执法公务员的管理和约束。

　　国家可另行设置法官、检察官职务。法官、检察官职务分别在人民法院、人民检察院的法官职位、检察官职位中设置。法官、检察官职务具有直接行使国家审判权、国家检察权的特点，也是一种法律职务。法官、检察官职务设置，在《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》中已有原则规定，下一步可以在这些规定的基础上加以细化和完善。

　　（三）明确级别的内涵与功能

　　第一，级别是体现职务、能力、业绩、资历的综合标志。级别是职位因素、品位因素的统一。职务属于职位因素，能力、资历属于品位因素，业绩属于两者的结合。《公务员法》第19条第3款规定：“公务员的级别根据所任职务及德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。”这既是确定级别的依据，又是级别晋升的依据。此处所说的职务，不仅包括领导职务，还包括非领导职务；不仅包括综合管理类职务，还包括专业技术类职务、行政执法类职务等多种职务。级别的确定与晋升应与职务相对应，在对应幅度内确定公务员级别。

　　第二，级别是确定公务员工资待遇及其他待遇的重要依据。级别具备必要的功能，公务员才会从内心里将其作为是职业发展的台阶。级别应该给公务员带来合理的物质与精神满足，带来合理的利益与必要的尊严。级别是公务员在职业生涯中得到进步的标志，是公务员经过努力得到合理回报的标志。级别不宜作为决定工资待遇的唯一依据，但可以加大级别在决定工资待遇中的比重。职务与级别应该是确定工资待遇的两个轮子，职务与级别在决定工资待遇时的边际替代率相等，是比较理想的选择。

　　第三，级别是对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺。由于公务员职务序列根据职位类别分别设置，便会出现多种职务序列，而多种职务序列对应同一个级别序列。级别在此成为平衡比较各类公务员职务序列的统一标尺。以职务层次为横轴，以级别为纵轴构成的“坐标系”，可以标志不同类别、不同职务层次的公务员在科层组织中所处的位置。

　　综上所述，公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和工作年限确定。级别晋升可以采取多种途径，如职务晋升、考核晋升、奖励晋升。级别晋升不单纯是为了提高待遇，它还是能力建设的一个重要载体。这种晋升也不是依靠资历增长的自然晋升，而应该是体现能力、业绩的竞争性晋升。

　　（四）规范级别与职务的对应关系

　　1.落实职务与级别相结合原则。在职务晋升之外试图确立一条级别晋升的职业发展渠道，这是级别设置的根本目的。因此，应按“职务与级别相结合的原则”来确定两者的对应关系。

　　2.增加公务员的级别。《公务员法》立法的过程中，出现过三种设想：一是设置25级；二是设置27级；三是设置30级。到底设多少级为宜，这需要专业部门进行精确的测算。但各方的共识是，1993年《国家公务员暂行条例》设置的15级太少，宜增加公务员设置的数目。只有增加设置的数目，才能扩大中低层职务与级别的交叉对应幅度，从而为中低层的公务员提供更大的职业发展空间。公务员在不晋升职务的情况下，也可以根据其工作年限和累积贡献晋升，提高工资待遇，更好地发挥对公务员特别是基层机关公务员的激励作用。例如，一个大学本科生进入县级机关一年确定为科员之后，由于缺少职位空缺等各种原因，可能在16年内没有职务晋升机会，但他可以逐级晋升，获得相应待遇。

　　3.“一职数级，上下交叉”。职务与级别相对独立，并不是完全分离。因此，在设置职务与级别关系时，应采取“一职数级，上下交叉”的对应关系。实行职位分类的国家，公务员的职务层次与级别是一一对应的，如美国、加拿大、瑞典、泰国、澳大利亚等，在这些国家中，职位是确定工资待遇的唯一依据。实行品位分类的国家（英国除外），不同类别公务员职务层次与级别一般不是一一对应，而是有一个交叉对应区间。德国、西班牙、乌克兰属于这样的情况，个人品位级别是确定公务员工资的主要依据。兼有职位分类与品位分类双重属性的国家，如法国，职务序列与级别序列相对分立，没有明确的对应关系。

　　4.“向基层倾斜”。这是规范公务员职务层次与对应关系时必须坚持的基本原则。专业技术职务除外，职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大，对基层公务员的激励效果将会越明显。

　　5.规定部分公务员的衔级。《公务员法》第20条规定：“国家根据人民警察以及海关、驻外外交机构公务员的工作特点，设置与其职务相对应的衔级。”并不是所有公务员都要有衔级，衔级根据实际管理需要依法设置。职务与衔级不是彼此完全独立的关系。驻外外交机构公务员是国家派往驻别国大使馆、总领事馆、领事馆以及常驻联合国和其他国际组织的代表团、代表处等驻外外交代表机构执行公务的人员。其工作职责与维护国家主权联系在一起。驻外外交机构公务员，代表国家进行对外交往，执行国家外交政策和方针，体现国家意志，维护国家主权、领土完整和民族尊严等最高国家利益。为了更好地协调驻外外交机构公务员的工作，在职务设置之外，由法律、法规确定相应的衔级制度。人民警察、海关工作人员的职务和衔级，有关法律、法规已有规定。驻外外交机构公务员衔级制度尚无法律规定，下一步将由法律、法规作出规定。

　　摘自《法商研究》（武汉），2005.4.70～78