社区政府与乡镇企业:理解中国经济体制变迁的一个维度

作者：顾建平

江苏社会科学 1997年09期

　　乡镇企业的高速增长并近似于私有企业的经济绩效，成为中国渐进式增量改革成功的基石。由于农村一直是中国政治经济控制相对松驰的环节，往往成为各种新型制度安排和新生经济交易的滋生地和试验田。但中国社会经济体制总体变迁的时序性，也为农村经济活动以及乡镇企业在各个时期的制度安排设置了外生的制度空间。因此在农民、企业、社区政府这三者的契约关系上，仍保持着与社会主导制度结构的基本一致，具体表现为：农村基层政府拥有所辖地域内一切资源的产权，并进行集中的资源配置和收益分配，承担社区成员的就业和生活保障。

　　一国经济体制的演进，集中体现为产权在政府、法人组织、个人之间的交易，以及交易均衡时的既定产权安排，如美国的“个人资本主义”、日本的“法人机构资本主义”。而现阶段的中国，尽管个体私营经济和外资经济占有一定比重，但居主导地位的公有经济由于资产未量化到个人，其实际控制权归各级政府所有，从而形成了类似“地方政府资本”的暂时均衡状态。“乡办乡有、村办村有”的乡村集体企业正是中央企业、省属企业、市属企业、县属企业的体制翻版。因此，分析农村基层政府与乡镇企业、农民的产权关系，以及乡镇企业的治理结构和经济绩效，成为理解中国经济体制变迁的一个维度。

　　一、总背景：中国经济体制变迁和乡镇企业发展的历史回顾

　　新中国的经济体制变迁可分为三个时期：

　　（1）1949—1978年统制经济时期。国家全面剥夺个人产权，中央政府成了全国唯一的产权主体，对全国资源实施集中统一的控制、处置和收益分配，并负责全体居民的生活保障。而当时的农村人民公社，只是因统制成本过高而有所放松了。农村集体所有制与城市全民所有制的区别在于，国家支配和控制前者，但并不对其控制后果负直接的财务责任（周其仁1994），即不以财政担保农民的就业和福利保障，而将此责任推给农村基层政府，作为交换，国家将土地的部分产权让渡给人民公社，但人民公社仍无权决定生产什么，农业生产必须服从于优先发展城市重工业的战略部署。

　　（2）1979—1993年的统制经济松动时期，包括79—84年的农村经济松动和85—93年的城市经济松动两个阶段。“松动”的实质是国家将部分产权下放给地方政府和各经济组织集团，而个人仍未拥有独立的私人产权。当拥有了相当产权的各地方政府，能自行决定辖区内资源配置和收益分配时，便具备了经济人行为特征。基于地方利益和部门利益的各经济集团之间通行市场规则和硬财务约束，培育了非人格化的竞争市场，带来了经济绩效的极大提高。但在地区和集团内部，仍沿袭计划规则和软财务约束，产权归全体成员共同所有，并由政府统一决策，组织投资兴办了大批隶属于各级政府的“政企合一”企业。可见，这一时期，在产权关系上完成了中央与地方政府间的产权交易，但没有完成政府与个人的产权交易。地方政府间的竞争性投资扩张与辖区内集中计划决策相结合，成为我国经济长时间内“宏观高增长、微观低效益”的制度性根源。

　　（3）1994—2010年的市场经济确立时期。现阶段的中国经济，地方政府已成为市场和企业之外的第三种资源配置主体，而在辖区内则很大程度上替代了市场和企业的功能。随着市场经济的推进，各级政府必须退出产权主体和微观经营主体地位，完成产权在政府与个人间的交易，形成人格化（自然人或法人）的市场经济。各级政府功能将定位于行政管理、制定区域性产业政策、提供地方性公共物品、建立辖区的转移支付和社会保障系统等。这一过程尽管需要较长时间，但转变经济增长方式的紧迫性已昭示了政府推动型经济扩张模式的终结。目前，改制工作走在前列的有广东顺德、山东诸城、江苏南通等地区。

　　乡镇企业的发展轨迹和制度变迁是我国总体经济体制变迁的一个缩影，从而再一次说明了，一种基层组织的制度安排，能否被有效地实施，取决于它与社会占主导地位的制度结构和意识形态相吻合的程度。下面，我们来回顾一下乡镇企业的四个发展阶段和基本态势。

　　（1）萌生和恢复阶段（1958—1978年）。集体所有制是国家对农村基层组织的产权让步，面对有限的地域、人口，人民公社初步具备了经济人行为条件。于是，58年在大跃进中诞生了第一批社队企业，期间因文革初期对“集体资本主义”的批判而停办。到了70年代，由于物品匮乏、人地矛盾加剧，社队企业又在社区政府的保护下恢复和发展起来。这一时期的社队企业，在产权制度上移植了人民公社的制度基因；在与市场的关系上，实行社区的自产自销。由于没有广阔的市场背景，其发展非常缓慢，也未给城市工业形成冲击，更没有给传统经济引入新的变数。但社队企业为后来的乡镇企业发展奠定了制度组织基础、物质技术基础和创业知识基础。

　　（2）初步发展和地位奠定阶段（1979—1984年）。联产承包制部分地完成了农地产权在社区政府与农民间的交易，由此导致的农业高产，使农民有可能从土地上游离出来，而人地矛盾和农业比较利益低下，使农民意识到“无工不富，无商不活”的道理。与此同时，农业生产上农民的自组织性，迫使社区政府将工作重心移向非农产业。于是，在社区政府和农民企业家的通力合作下，采用社队企业的组织形式，兴办了大批乡村集体企业。同时也涌现了不少小型的家庭工商业，但在私有产权不受保护的条件下，一直处在被挤压的境地。而集体企业借助于社区政府的市场化功能的运作和规模经济效应，初步奠定了生存地位和发展空间。

　　（3）壮大和腾飞阶段（1985—1993年）。随着市场环境的改善和资源计划统制的解体，使在市场机制上有先发优势的乡镇企业步入高速增长轨道。这一时期的乡镇企业出现了两大倾向：一是通过引进外资和扩大出口，实现经济外向化；二是通过高负债投入，实现“超常规、跳跃式”发展，使乡镇企业提供的国民收入占全国的1／3强。并且在企业规模、技术水平、和产品档次上有了较大提高，构成了与国有经济进行竞争的强大力量。与此同时，乡村集体企业的比重开始下降，但仍占主导地位（见表1）。

　　表1 主要年份乡村集体企业占全部乡镇企业的百分比（%）

　　 19841986 [1**********]3

　　企业数目27.2111.408.227.566.54

　　就业人数73.8857.22

　　50.39

　　49.61

　　46.04

　　总产值 83.8171.11

　　65.37

　　67.02

　　63.27

　　利润总额68.6865.96

　　50.32

　　49.75

　　49.67

　　资料来源：农业部乡镇企业司《乡镇企业统计资料》1985—1994年

　　（4）平衡增长阶段（1994年—）。近两年来，乡镇企业的发展呈现出一些新的特征：一是改革步伐加快，大批小型、微利、亏损企业，通过破产、拍卖和股份化改造，重塑了产权主体，经济成份日益多元化。二是企业呈两极化发展，在相当一部分企业陷入困境的同时，涌现出一批规模大、效益好、产品竞争力强的乡镇大中型骨干企业。1995年，农业部确认的乡镇大中型企业4531家，占乡镇企业总数的0.02%，但固定资产、销售收入、利税总额和出口交货值分别占乡镇企业的10.8%、6.5%、8.1%和13.2%。三是乡村集体企业总体呈现“增速放慢、效益滑坡、负债攀升”的态势。可见，“乡办乡有、村办村有”的制度安排虽在前期的发展中作出了历史性贡献，但在我国经济转入市场经济轨道后，企业必须明确产权主体、健全治理结构、提高管理水平，不然无法跳出“厂长负盈、企业负亏、银行负债、政府负责”的怪圈。

　　二、乡镇企业“政企合一”体制的形成和社区政府的作用

　　一个令中外学者感兴趣的问题是，乡镇企业为何长期保持产权模糊的集体所有制，并在80年代取得了较好的经济绩效。这需要分析农村社会中，农民与社区政府间的产权交易和在特定时期的制度均衡。

　　中国农村的权力和权威体系，是在人民公社时期建立起来的。土地改革前的中国农村，实行土地家庭所有基础上的以人力为主的传统耕作方式，土地生产率和劳动生产率都很低。这种小农社会特有的高同质化和超稳定性，抑制了农村资源的优化组合和农民的职业分化、和向城市迁移。由此演化的结果是，私有产权并未蕴育出市场化的交易关系和契约合作，以及相应的法律制度。这种既无行政权威又无法律权威的资源配置状况，使农村经济极度凋蔽。而人民公社是用行政计划权威而不是市场法律权威来组织资源的，并因相对价格扭曲和队生产中搭便车行为，而再一次失效。但农村的权力和权威体系却因此而建立起来了。

　　事实上，78年的农村改革，只走向了一个中间地带。一端是代表国家意志的农村基层政府全面剥夺农民的产权，由政府统制农村要素，并担保农民的就业和生活；一端是社区政府全面恢复农民的产权，由农民自己在要素和产权市场上进行互利合作的交易，自由选择，自担风险。但联产承包制只恢复了农民对土地的部分产权，即在一组完整的权利束中，农民只享有占有使用权而没有转让处置权，但社区政府却因此弱化了对农民的保障义务。这样一来，农民除了对小块农地的残缺产权外，便一无所依，细碎化了土地成了农民安身立命的根本，但小块土地的边际报酬递减又使农民不能以此立业。也就是说，不可交易的土地产权抑制了资本主义式农业企业的诞生，延缓了部分农民向市场主体身份的转变。

　　当一批拥有企业家精神的农民（被称为农村能人）不甘于农地经营上的僵局，试图开辟非农产业时，他们首先面临的是与强有力的社区政府的博弈。作为人民公社的遗产，社区政府仍拥有着辖区主要资源的产权，农民企业家需要与之谈判签约的不是社区农民而是政府。除了“发现利润”的能力外一无所有的农民企业家，一方面，因不存在要素市场而无法通过市场方式获取营运企业的各种要素；另一方面，也没有足够的私人财产作抵押而不具备良好的商业信用。博弈的结果，导致了集体企业为主的企业制度安排。一部分农村能人作出了成为职业经理或者说“集体企业代理人”的选择。在政府的组织担保下，集体企业具有较强的抗市场风险和政治风险能力。后来的演化表明，当集体企业成功地壮大并成为社区骨干企业时，职业经理们又被委以重要的行政职务。另一部分农村能人则宁愿从家庭生活资料的资本化运作起步，以获取对企业的全权所有和控制，通过原始积累，完成从个体、合伙企业向私人、股份企业的转变。有意思的是，在改革开放初期，私有产权的保护成本很高，有关产权保护和交易的制度供给严重不足，使私有产权经常处于受损的边缘。私人业主要么“退出”，要么向政府支付一笔产权保护租金，于是出现了一些名义集体企业。而到了九十年代，集体产权的保护成本更高，“内部人控制”使集体企业资产不断被侵蚀，现在需要退出的是政府。

　　客观地说，乡镇企业前期的高速发展，得益于社区政府的市场化功能运作。其前提是，追求政府收入最大化的基层政府具备经济人行为范式，在组织资源、经营决策、对外签约等行为中有讲求效率的一面。社区政府在乡镇企业发展中的历史作用可概括为以下五个方面：一是社区资源的组织动员作用，它使乡镇企业在要素市场基本不存在的条件下实现了对要素市场的替代，并节约了交易费用；二是社区内产业政策的导向作用，通过工业布局和企业组织结构调整，使乡镇企业获得了规模经济、范围经济和外部经济；三是社区公共物品的供给作用，政府将企业收入的一部分用于交通、通讯、环保、支农、人力资源培训等方面，改善了农村的生活环境和投资环境，推动了农村城镇化进程；四是企业收入分配的协调作用；五是企业制度创新的推动作用，乡镇企业从最初的“集体所有，统一经营”、到80年代中期的“一包三改”、90年代初的“风险抵押承包”和“资产滚动增值承包”等，都与社区政府的推动分不开。社区政府的上述作用在乡镇企业发展初期尤为显著。在创业初期，极其贫困的农民意识到集体合作能带来一种合力，并将重点放在积累资本和创业学习上，没有过多地计较产权归属和收益分配。但当经济发展带来了大量“合作剩余”有待分享时，会呼唤产权明晰基础上权责利关系法制化。

　　三、政府推动型经济高效运行的两个命题

　　“政企合一”的乡村集体企业，已演化成“政府投资、政府所有、政府经营、政府分配”的社区内计划经济。这种体制已明显表露出不适应市场经济的种种弊端。第一，政办企业没有明确的“中心签约人”和人格化产权主体，导致投资风险约束软化，在盲目追求规模扩张中出现了不少“白手起家”的零资本金企业，进而陷入资不抵债的困境。第二，产权关系模糊和监督机制不健全，导致了企业的内部人控制，并出现了“厂长老板化、用人亲属化、行为短期化、分配两极化”的现象。第三，社区政府的统筹管理和收益平调，造成了鞭打快牛效应，加上各种非规范的收费和摊派，不断向企业抽血，抑制了企业的积累和再生机制。

　　面对乡镇企业的困境，目前较普遍的思路是“抓大放小”，即对小型企业进行彻底的改制，对大中型乡镇骨干企业进行改组，在维持原有政企关系和产权制度不变的前提下，走组建企业集团之路。1995年，农业部颁布的国家级乡镇企业集团有327家，省级、市级集团就更多了。据我们对苏南地区21家乡镇企业集团的调查，只有一家是在股份公司制下运作，但设有50%的集体股，因此企业的内部治理结构没有实质性改变；并且有13家企业的总裁兼任着乡镇党政机构的主要领导职务，其余8家企业也存在着企业领导和行政领导轮换现象；还出现了集董事长、总经理、农工商公司经理、副乡长（副书记）等要职于一身的高度集权型体制。这种改革思路也许是多方面利益平衡的结果，一方面，因减少了政府与企业经营者间的委托一代理合约数目，而便于监督和控制；同时也可降低改革成本，避免对现有企业组织网络的破坏。问题是，对骨干企业不改制只改组，在原有产权制度和治理结构下能否保证企业价值和绩效的不断增长，会不会在不久的将来又要重新回炉呢？下面，我们用现代企业理论来分析一下，政企合一经济高效运行的可行性，并提出两个命题：

　　命题一：其他条件既定，资产未量化到个人的公有企业，其价值和绩效与企业实际控制者的“又红又专”程度呈正相关。企业作为出资者、经营者、生产者进行互利合作的契约载体，一旦设立，便具有独立的法人财产权。为了保证企业的高效运转，必须推举一方来行使这一法人财产的运作和控制，这个人被称为中心签约人，他拥有企业的剩余控制权和剩余索取权。乡村集体企业是一种资产未量化到个人的社区公有企业，其产权关系可表述为，社区成员拥有名义所有权、社区政府拥有实际所有权、企业经营者拥有实际控制权。由于社区成员没有人格化的投资，实际投资者是政府，其治理结构安排属于经营者受出资者委托，实施经理阶层控制的类型。但乡镇企业的厂长、经理不是完整的中心签约人，在他身上，剩余控制权和剩余索取权是不对称的。他拥有控制权并负责决策，因此是盈余或风险的制造者；但他没有剩余索取权，不可能是盈余或风险的承担者，承担者是企业利益相关者——社区政府、企业职工、债权人和作为名义所有者的社区居民。在扭曲了的激励约束机制下，企业要成功运作应具备两个条件：一是拥有企业控制权的厂长经理是一位真正的企业家，能在不确定性的环境中作出英明的决策，实施成功的管理，这一素质可称之为“专”；二是不具备剩余控制权的厂长经理是一个利他主义者，他凭着强烈的事业心忘我地工作，即使在约束不健全、信息不对称的情境中也不实施败德行为，这一素质可称之为“红”。至此，我们可推出上述的命题一。问题在于，其一，在乡镇有限的人力资源中，这种“又红又专”人才相当稀缺；其二，我们是否建立了“又红又专”人才的培育和筛选机制。两极分化表明，那些不断壮大高效运行的企业，正是因为有了一批既有企业家才能，又视利他主义为个人偏好的领头人；而不少陷入困境和“穷庙富方丈”现象，说明有很多人是冒牌货，要么只红，要么只专，甚至两者都不具备。还需要指出的是，人的品德素质是“状态依赖”的，随着收入、地位、年龄、环境的变化而变化。

　　命题二：其他条件既定，资产未量化到个人的公有企业，其价值和绩效与拥有最终所有权的成员数目呈负相关。这是因为，产权模糊的公有企业是难于摆脱“企业办社会”的，也就是说，存在“企业行为社会化”倾向。以乡镇集体企业为例，其行为目标从来不是经典地只为投资者服务，谋求利润最大化。这是由作为所有者代表和直接投资者的社区政府的性质决定的。政府是一个公共法人，其目标函数有三个：政府收入最大化、地方经济发展和社区稳定（如解决就业）。其中，政府收入最大化最接近于标准的投资者偏好，但政府收入的用途虽有一部分用于官员的福利和超前消费外，主要用于社区公共物品的供给上。在目前乡级财政不设国库，“收入上缴、支出下拨”的体制下，乡镇预算内收入远远不足于应付上级政府下达的各种创建、达标要求，这种财权和事权上的不对称，迫使社区政府到自己的附属物——乡镇企业中去自筹。乡镇企业成了社区稳定和发展的重要支撑。因此，除了上缴投资利润外，还要上交管理费、支农基金、农村教育费附加、小城镇建设费等等。再加上各职能部门出于部门或私人利益的各种摊派、代支、捐助，使企业面临“负向预算软约束”的处境。在个别地方，还出现了当企业无力承受时，不惜采取抽取资本金的办法。因为从理论上讲，社区政府作为投资者，可以任意动用和处置企业的资产，正如一个私人资本家动用其企业资产用于家庭建设或成员消费。但由于家庭规模很小，一般不会动摇企业的根基。但乡镇企业面对的是全乡上万人，防止搭便车的成本很高，这就是“集体行动的困境”（奥尔森，1967年）。至此，我们可以推出上述的命题二。类似江苏华西村、河南南街村的成功事例，除了符合命题一外，也是较适应命题二的缘故。上述两个命题，也可部分地解释中央和地方国有企业的困境。

　　不过，对于“政企合一”体制的弊端，理论界已有共识。上文只是对这一问题的再一次整理，以免乡镇企业在“政企分开”改革中，走上重改组轻改制，以及设集体股、集体资产经营公司等“虚分实合”之路，到时又要重来。

　　综上所述，乡镇企业的发展与改革是我国经济体制变迁的一个缩影。通过产权在政府、个人和企业间的不断交易，沿着帕累托改进走向一种新的制度均衡。当回顾我国的改革路径时，我们不免突发奇想，假设在80年代中期，农村改革取得初步成功后，不是将重点转向城市，急于改造国有企业这块硬骨头，而是继续面向农村，改革农村工业，首先在乡镇企业中建立现代企业制度。这样，一方面，由于乡镇企业本身就是新生经济流量，阻力较小；另一方面，也可避免乡镇企业现有的国有企业病，并通过竞争和示范带动国有企业的改革。

作者介绍：顾建平，苏州大学财经学院讲师