谈运用法律手段提高义务教育阶段的教育质量问题

作者：杨德志

教育管理 1998年01期

　　运用法律手段提高教育质量既是教育规律的客观要求，又是世界上教育发达国家提高教育质量的基本经验之一。随着我国教育法制的加强，教育法律的完备，依法治教势在必行，运用法律手段提高教育质量是教育发展的必然结果。

　　一、教育质量的涵义

　　教育质量问题是学校教育工作的核心问题，教育质量的高低、优劣不仅影响国家教育目的的实现，而且决定着学校教育工作的成败。可以说，教育质量既是学校教育工作的生命线，又是检验学校教育工作的试金石。因此，努力提高教育质量不仅是国家、社会、家庭对学校教育工作的根本要求，也是学校教育工作的出发点和归宿。那么，科学的教育质量的涵义不仅具有理论上的意义，而且更具有教育实践上的指导意义。什么是教育质量呢？从见诸报刊、杂志、辞书典章的教育质量的涵义来看，观点不一，各有所见。如：教育质量是指教育工作的优劣程度；教育质量就是对教育水平高低和效果优劣的评价。造成教育质量涵义多种的原因主要有两个：第一、现有的教育政策、法规未对教育质量的涵义作出全面的、科学的解释。第二、教育工作者是根据自己对教育理论、教育政策、法规的学习、理解和工作实践经验对教育质量的涵义作出解释的。这就难免出现一词多解现象，也很难使广大教育工作者在实际工作中有所遵循。我认为要全面、科学的确定教育质量的涵义必须依据教育目的和各级各类学校培养目标的要求，围统教育活动本身来寻找答案。大家知道，教育从广义上讲是指一切有目的地增进人的知识技能、影响人的思想品德、开发人的智力和体力的活动。从狭义上讲教育是指国家、社会、家庭通过学校对受教育者的身心施加的一种有目的、有计划、有组织的影响，以使受教育者在品德、智力、体质等方面发生预期变化的活动（本文的教育指狭义教育）。由此可见，教育质量应是指通过学校教育活动使受教育者达到教育目的和培养目标规定的品德、智力、体质等方面指标的总称。它实质上是学校管理者的管理水平、教师的教育教学水平、学生的学习水平的综合反映。我们衡量一个地区或某一学校教育质量的优劣、高低既要考核该地区或该学校的教育管理情况，又要考核教师全面完成教育教学任务的情况，更要考核学生通过学习在品德、智力、体质等方面的达际情况。然后做出结论，对教育质量好的学校或地区，国家的各级政府或教育主管部门要予以表彰，对教育质量差的学校或地区要帮助查找原因，限期提高。

　　二、法律手段在提高教育质量中的作用

　　法律从广义上讲是指与法的涵义相同即由国家制定或认可的并以国家强制力保证其实施的人们行为规范的总和。从狭义上说是专指具有立法权的国家机关依照一定的立法程序制定的具有不同法律效力的规范性文件（本文的法律是指广义上的法律）。它具有规范性、普遍约束性、国家意志性、国家强制性四个主要特征。

　　法律手段是指为达到某种目的而运用法律解决问题的一种特殊手法。法律手段是提高教育质量的基本手段之一，对提高教育质量有其特殊作用：

　　1.法律手段对教育质量提高有指向作用

　　我国的法律对教育工作者在教育质量提高工作中应该如何行为或不应该如何行为作了明确的规定，为教育工作者的行为提供了一个模式或标准，从而给教育工作者指明了提高教育质量的方向。

　　2.法律手段对教育质量的提高有评价作用

　　我国的法律对教育质量提高工作中的合法行为予以肯定、支持和保护，对违法行为予以否定、制止和制裁，从而对教育工作者在教育质量提高工作中的行为起到判明是非曲直的评价作用。

　　3.法律手段对教育质量提高有强制作用

　　法律是以国家强制力保证实施的行为规范，它明确的规定了国家、社会、家庭、学校、教师、学生等等有关的教育法律关系主体在教育领域应享有的权利、应履行的义务和应遵守的禁令。它要求有关教育法律关系主体要正确行使自己的法定权利、履行法定义务、遵守法定禁令。否则国家就要动用司法的、行政的、经济的强制力量进行干预，对违法者进行严厉的法律制裁。法律的这种强制性也体现在教育质量提高的各项工作中。

　　总之，法律既是我们提高教育质量的依据和行动准绳，又是我们提高教育质量的手段，我们必须发挥它在教育质量提高中的作用。

　　三、运用法律手段提高我国义务教育阶段教育质量的必要性和可行性

　　在中共中央、国务院批转发布的全民第二个五年普法规划中明确地提出了依法治国、依法治省、依法治县、依法治乡、行业依法治理等要求，这标志着国家的管理要逐步纳入法治化的轨道。为此，国家教委不仅在全国教育系统的第二个五年普法规划中明确提出对广大师生、教育行政干部及其他教育工作者进行法律宣传、法律教育、树立法律观念、增强法律意识，努力做到依法治教的要求。而且在“八五”期间中小学校长岗位培训大纲中明确提出了依法治教、依法治校的要求，并把树立校长的法律观念、增强法律意识，培养校长依法治教、依法治校的能力作为开设《教育政策法规》课程的教学目的，把具备教育政策法规知识作为校长的必备知识、把贯彻教育政策法规列为校长任职的首要条件。在国家教委于1996年发布的“九五”期间中小学校长提高培训的意见和全国教育行政干部培训的意见中都把学习教育政策法规列为必修内容，把树立依法治教观念、提高依法治教的能力作为开课目的。这充分说明依法治教、依法治校是大势所趋，运用法律手段提高教育质量也势在必行。

　　目前，从我国义务教育阶段的教育质量的现状来看，运用法律手段提高其教育质量是非常必要，迫在眉睫的。我国的义务教育担负着为国家培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人、提高民族的科学文化水平和道德素质奠定基础的根本任务，而教育质量的高低、优劣直接影响这个根本任务的完成。可以说，义务教育的质量是关系到民族的命运、国家兴衰的大问题。因此，义务教育阶段的教育质量问题不仅引起了国家和社会的关注，也引起了广大教育工作者的高度重视，他们呕心沥血、想方设法为提高义务教育的质量努力拼搏着，义务教育法颁布十多年，我们依法推进九年义务教育，取得了众所公认的成绩。但在成绩面前，我们还要看到义务教育阶段的教育质量在总体水平上是偏低的，既与国家的要求之间有很大的差距，也远远适应不了教育改革和发展的需要，其主要表现是：

　　第一、教育质量不稳定，忽高忽低，学生的素质难以全面提高。第二，教育质量不平衡，基本趋势是乡村低于城市。产生这些问题的主要原因有：第一，人们对教育质量的涵义存在认识上的偏差，在日常的教育工作中人们把教育质量等同于文化教育的质量，只强调文化知识的传授，忽视了对学生品德的培养、智力的开发、体质的增强、审美观念的形成等等，培养出的学生缺乏观察问题、分析问题、解决问题的能力，致使一部分学生眼高手低、小事不愿做，大事做不了。第二，片面追求升学率的现象依然存在。国家教委三令五申制止片面追求升学率的倾向，强调义务教育阶段是对适龄儿童和少年实施的素质教育，要面向全体学生。但由于受传统观念的影响，社会舆伦导向的压力，地方各级政府和教育主管部门及学校在主观上还存在以升学率定教育质量高低、优劣的倾向，致使一些地区、一些学校只顾尖子生，忽视了对大多数学生，尤其是差生的教育，使教育质量难以保证。第三，师资队伍整体素质偏低，难以适应提高教育质量的需要。第四，一些学校物质条件级差，难以满足教育教学的需要，教育质量无法保证。第五，提高教育质量的方法和手段缺乏科学性，存在违背教育规律，盲目蛮干的现象。

　　以上这些问题，都是人为造成的，不根本解决这些问题，教育质量就难以保证，教育质量的提高就会成为一句空话。我认为只有发挥法律手段的强劲威力才能从根本上消除这些人为障碍，使教育质量得以全面提高。目前，运用法律手段提高我国义务教育阶段的教育质量不仅是必要的，而且也是可行的。其理由是：第一、宪法中的教育条款、教育基本法、教师法、义务教育法及其实施细则、未成年人保护法等为提高教育质量提供了法律依据，对提高教育质量所需的各种条件作了原则规定，要求各级政府、各有关部门及人员必须保证提高教育质量所需的教育资源即办教育所需的人、财、物。第二、教学计划、教学大纲等国家教委颁布的教育规章为提高教育质量提供了具体的法律尺度，它们是教育工作者做为教育工作的行为准则，它们要求广大教育工作者必须按国家的要求开展教育工作。第三、其它的法律、法规中有关教育方面的规定对提高教育质量也有支持、规范、保护作用，当前，我国教育法制虽然还处在薄弱阶段，教育法律、法规及规章不完备这是事实，但从义务教育阶段来讲，在大的原则方面，根本问题上是有法可依的，运用法律手段提高教育质量是能够做得到的。关键是各级政府、有关部门及其有关人员、教育工作者要解决头脑中的认识问题，克服教育法律虚无思想，彻底转变工作作风，克服人治因素，自觉的依法办教育，依法保证教育质量。

　　四、运用法律手段提高义务教育阶段教育质量应遵循的原则和应采取的措施

　　运用法律手段提高义务教育阶段教育质量应遵循以下三项原则：第一、有法依法，无法依政策的原则。这是由我国教育法制现状所决定的。第二、以教育法律手段为主，其它法律手段为辅的原则。第三、法律和行政手段、经济手段、思想教育手段相互结合的原则。法律手段是提高教育质量的基本手段，但不是唯一的手段，它对其它手段有制约和指导作用，但不能代替其它手段。我们运用法律手段提高教育质量，只是解决提高教育质量工作中涉及的法律问题。不涉及法律的问题要用其它相应的手段解决，否则会给提高教育质量的工作带来危害。

　　运用法律手段提高教育质量应采取以下几项措施

　　1.各级政府、教育主管部门、学校要依法保证适龄儿童、少年入学、就学所需的各种条件，制止失学、辍学。

　　2.各级政府、教育主管部门要依法制定科学的教育质量目标体系，便于对学校教育质量的检查评估。

　　3.教育主管部门和学校要组织广大教职工学习有关的教育法律、规章，树立教育法制观念、增强教育法律意识，培养依法治教的能力，提高依法施教的自觉性。

　　4.建立各有部门、社会、学校、家庭相结合的监督机制，对违法行为及时纠正、制止、并认真查处。

　　5.发挥德育、体育、美育、劳动技术教育的综合作用，培养学生在品德、智力、体质等方面全面发展，任何组织和个人不得以任何理由和借口，采取非正常手段改变国的教学计划，擅自改变教学大纲的基本要求，增减所开科目的课时，停开或少开某些课程。否则，提高教育质量就会成为泡影。

　　6.学校的领导要认真贯彻教育政策法规，加强学校内部的管理和师资队伍建设，积极支持教师的学习、进修并为其解除后顾之忧，激发教职员工工作的积极性、主动性、创造性，为提高教育质量开拓进取。

作者介绍：杨德志 齐齐哈尔市教育学院