试论中国行政区划改革的原则(上)

摘要：行政区划是一项重要的宪法制度。在中国的行政区划改革可能启动的背景下，有必要认真研究改革的原则。笔者在中国单一制国家结构形式以及坚持平衡和发展为改革核心等因素的基础上，认为行政区划改革的原则有三个，即区域平衡、经济发展和历史传统；依据此三原则，对中国的省、市、县等地方建制可做出大的调整。

关键词：行政区划改革，原则，基础，内容，实施

所谓行政区划，一般而言是指一国的统治阶级为了更好的统治和管理国家，根据一定的原则诸如经济、文化、政治等将本国的领土划分为不同的层次和区域的一项国家制度。我国著名的行政管理学学者夏书章教授认为，行政区划是一个很重要的课题，各领域、各部门的专家、学者通力合作是完全必要的。笔者认为行政区划和一国的国家结构形式密切相关，前者以后者为依据，并且是对后者的确认和体现。从此种意义上说，行政区划属于国家形式问题，而国家形式问题的研究对于“国家”等宪法的基石范畴的研究又有直接的影响，因此行政区划是重要的宪法问题。但是宪法学界似乎对该问题没有给予足够的重视，对此开展的研究并不太多。当然，行政区划是一个很复杂的问题，在一篇文章里面根本无法全面说清楚，笔者只是在中国有可能在近期启动行政区划改革的背景下，就行政区改革的原则这样一个“小”问题略抒己见，以期能抛砖引玉。依照提出问题和解决问题的基本思路，本文从以下三个方面来展开论述。

一、原则之“基础”

行政区划改革的原则决不能凭空产生，在什么样的基础上提出行政区划改革的原则，是一个非常基本的问题。只有弄清楚了这个问题，才会使得我们提出的原则具有说服力和可信度。笔者主要是从以下几个方面考虑的。

1、行政区划改革原则的提出必须基于中国是单一制国家结构形式的前提。

如前所述，国家结构形式对行政区划具有重要的影响甚至是决定作用。我们

知道，对一个国家的国家结构形式起决定作用的是历史和民族因素。一般而言，国家统一的历史长而且在本国历史中占主导地位，那么该国就会采取单一制，如法国。另外，单一民族国家多采取单一制，如日本；多民族国家，如果民族关系简单、融洽也往往采取单一制。就中国而言，不管是从历史因素还是从民族因素考虑，都应当采取单一制。单一制国家和联邦制国家的行政区划有本质的不同。单一制国家多是中央集权制，行政区划的主导权在中央；联邦制国家多是地方分权制，在进行行政区划的时候要充分考虑和尊重地方的意志和利益。笔者认为，中国的单一制的国家结构形式基本上不会改变，所以行政区划的改革也只能是在此前提下进行。

但是中国单一制的国家结构形式本质上不改变，并不是说没有任何新的元素注入。我们应当注意到在中央与地方关系问题上有一个发展趋势就是有学者们认为的在一些传统上实行地方自治的国家逐渐加强中央集权，而在一些传统上中央集权程度较高的国家则逐渐加强地方分权。中国是世界国家大组织中的一员，而且与世界接轨是我们现在的主要指导思想；而且中国毕竟是56个民族的国家，民族之间的差别客观存在，同时中国疆域辽阔，区域差别很大，不可能像单一民族的小国那样实行单一制，所以中国的国家结构形式要注入新的元素。

中国的单一制在新的形势下要有所改变，也可能融合联邦制的一些元素，要充分注意地方的不同与差异，这些都会对行政区划改革有直接或间接的影响。

2、行政区划改革的原则不同于行政区划的原则。

行政区划改革的原则要充分考虑行政区划的原则，要以此为基础。但行政区划改革原则是指导“行政区划改革”的原则，是对原来的行政区划进行的可能是大刀阔斧式的改革，可能是对原来的行政区划原则的修正甚至是否定，所以两者是不能等同视之的。目前，在中国的宪法学界对行政区划原则的认识基本上是大同小异的，大多包括有利于各民族的团结，有利于社会主义经济建设，便于行政管理和人民行使国家权力和参照历史状况等原则。

3、“平衡”和“发展”是行政区划改革原则的核心。

现代宪政的关键不在于分权，不在于民主等等，而在于“平衡”。在国家性质上体现的统治阶级与被统治阶级之间以及统治阶级之间的妥协，是为了保持“平衡”。在政权组织形式上进行的权力划分，是“平衡”的体现。国家结构形式中的中央与地方关系的不断调整也是为了保持两者间的“平衡”。在中国，实际上一直也很重视“平衡”问题。如毛泽东曾经讲，中央的权力大了就向地方放一放，地方的权力大了就向中央就收一收，这就是一种“平衡”思想的体现。所以，在转型时期进行的行政区划改革，要考虑到中央与地方的平衡、不同地域之间（如东、中、西部以及南、北方）的平衡、经济、政治和文化历史间的平衡等多种因素。

行政区划之所以改革就是因为现有的行政区划出现了与社会发展不相适应的地方，所以行政区划改革的原则就是要保证一系列的改革设计方案使得改革后的行政区划能适应中央与地方关系的新趋势，最终推动中国社会的经济、文化等全方位的发展。否则，这样的改革原则毫无意义。

二、原则之“内容”

基于上述的认识，笔者认为行政区划改革的原则有以下几个。

1、区域平衡原则。

区域平衡原则是一个带有综合性质的原则，是指实现在中国的东、中、西部

和南、北方有差别的地域之间，各地的人口以及经济、政治等方面的相对平衡。

中国的东、中、西部地区存在着极大的差异，简单用一句话描述，就是从中国沿海的东部到内陆的中部再到广袤的西部，地势越来越高，面积越来越大，人口越来越少（主要是指西部，中部的人口密度几乎不低于东部），经济越来越穷。三大区域之间在经济、人文等方面的巨大差异要求我们在进行行政区划的时候，应充分正视这一现实，并做合理的区别对待。但一直以来的行政区划，似乎更有利于东部地区，有力的证据就是中国的四大直辖市，东部占了三个。我们注意到最近几年进行的西部开发，对西部的行政区划有所倾斜，如在重

庆设立直辖市（可能会有人对设立直辖市就是倾斜的观点有不同看法，笔者在后面会说明理由）。但是，似乎把中部地区给忽略掉了。中部六省（山西、河南、湖北、湖南、安徽和江西）有四亿人口，基本上是农业地区，是中国的中心地区而且是中华民族的发源地，所以不管是重视解决中国的农村问题，还是整体上要提高中国的经济水平，或者其他原因，中部地区在行政区划的时候都应该认真考虑。有很多资料表明中部这几年与东部的差距越来越大，甚至有一些发展指标已落后于西部。另外，西部地区还存在一个西北和西南的问题，西北和西南在各方面也有很大的不同，这也需要平衡考虑。

中国南北方的气候和人文差异也是巨大的，这无疑对行政区划会有实际的影响。对于中国南、北方的分界，一种说法是以长江为界，一种说法是以秦岭、淮河为界。若以长江为界，那么武汉市既属于北方，又属于南方（汉口在长江以北，武昌在长江以南），这显然说不过去。若以秦岭、淮河为界，河南省大部属于北方，南阳和信阳两地又属于南方，事实上，南阳、信阳两地还是和北方保持着较大程度的相似性，甚至大体还是属于北方的文化圈。习惯上人们把河南划为大北方圈，把湖北划为大南方圈，但湖北的襄樊、十堰等地显然具有更多的北方特点。所以，笔者认为，将南方和北方以一条线（至少一般民众这样认为）作为分界，似乎并不科学。南北方之间存在着一个大的过渡带，因此，在行政区划时应充分考虑这一点，否则不利于各地发展。目前，北方地区的经济有两大特点，即重工业发达和传统农业经济主导，南方的重工业不是很发达而商品经济意识强于北方（关于这一点，我们从北方的大城市比南方多而经济活力不如南方就可以证实）。所以，我们在进行行政区划的时候，不能搞一刀切，要针对不同特点做出不同的区划。

众所周知，中国面积最大的省级地方新疆比面积最小的海南省相差几十倍，同时人口最多的河南比人口最少的西藏也相差几十倍。这种划分，显然与行政区划的基本原则如有利于经济建设、便于行政管理等是不符合甚至是矛盾的。因此，在行政区划改革时应考虑这一点。

须要说明的是，笔者所讲的区域平衡仅仅是相对平衡，一味讲绝对平衡是毫无意义的，只会使复杂问题过于简单化，最后反而更加复杂化。如为了追求人口的绝对平衡，非要将河南的人口划得跟海南一样多，只会使问题更麻烦，更复杂。

2、经济发展原则。

马克思说过，经济基础决定上层建筑。中国的行政区划也有一个原则就是有

利于经济发展原则。但事实上，我们的行政区划并不是以经济发展为主导的，恰恰是以政治为主导的，经济中心和政治中心高度一致，是政治统帅经济。就像有学者讲的是“行政区经济”。该学者认为，所谓“行政区经济”是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊经济现象。在现阶段，“行政区经济”具有五个特征：①企业竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为；②生产要素跨行政区流动受到很大阻隔；③行政区经济呈稳态结构；④行政中心与经济中心的高度一致性；⑤行政区边界经济的衰竭性。笔者认为，“行政区经济”的存在某种程度上可以通过政府的“外力”在短期内促进经济发展，但它并不符合经济规律，人为地干预经济的正常发展，是短期行为，最终会造成经济失衡、后劲不足、重复建设、资源浪费等一系列问题。所以，这仅仅是过渡性的形态，我们在行政区划改革的时候，要避免重蹈覆辙，真正做到以经济发展为中心，尊重和体现有利于经济发展的基本原则。

西南政法大学·张震