浅析我国社会保障领域行政指导手段的具体应用

浅析我国社会保障领域行政指导手段

的具体应用

二十世纪资本主义国家的经济发展，基本上是围绕着经济自由主义与国家干预主义的斗争展开的。在国家干预主义与经济自由主义的起落中，随着福利国家和社会国家观念的确立，一种新的行政管理方式——行政指导应运而生，它作为一种灵活有效的行政管理方式，以更为民主，宽松的手段，在一定程度上弥补了传统行政管理办法的空白，黏合了行政关系，节约了行政成本，提高了行政效率，促进了信任、沟通、合作的现代行政法人精神的形成。在当前国际上，行政指导已被广泛接受并发挥了积极的作用。我国近年来也出台了不少有关行政指导的政策和措施，但作为一种新兴的行政管理模式，其在具体运用上仍存在着诸多的不足，需要在实践中不断发展和完善。本文拟从行政指导的理论分析入手，结合本职工作，探究在社会保障领域，如何更好地发挥行政指导的积极作用。

一、关于行政指导的概述

基于本文主要是探究行政指导的现实问题和实际应用，因此对于行政指导的相关理论，仅作一定的引用和归纳，并未深入分析研究，目的只为掌握了解当前国情下，我国行政指导的一些理论概念和价值基础。从目前世界范围来看，各

国学者对行政指导的概念、性质等仍存在一定的争论和分歧，没有形成统一的认识。本文拟通过比较、分析部分权威学者的看法，以形成一个基本完善的行政指导的概念。

（一）行政指导的基本概念

（日）林修三：行政指导是行政机关在公共行政领域不基于法律规定对特定的个人、法人、团体采取的希望、诱导、劝告等方式，并在相对方同意和协力下发挥效用①。

（日）南博方：行政指导是行政机关为实现其特定的行政目的，采取建议、指导、指示、希望、劝告、鼓励、恳请、协力、警告等手段，而谋求行政相对方同意的行政作用②。

（日）根岸哲：行政指导是行政机关为谋求相对人的合作并对其做工作，以此实现行政机关意图的行为③。

(台湾)林纪东：行政指导乃行政机关就其所掌之事实，对于特定之个人、公私法人或团体，以非强制之手段，取得相对人同意与协力，以达到行政目的之行为④。

以上几位学者的观点基本都是行政主体通过“诱导”、“谋求”“取得”等非强制手段，为实现特定行政目的而应用行政指导，并“希望”得到相对方的协助。对此，国内学者结合中国国情，认为所谓行政指导，是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事物范围内，基于国家的法律、法规①林修三：《所谓行政指导》，《行政和经济》，昭和37年版，第8期

②南博方：《行政法》，有斐阁平成2年版，第99页

③根岸哲：《日本的产业政策与行政指导》，载《法学译丛》，1992年第1期

④林纪东：《行政法》，三民书局，1988年

和政策，在行政相对方的同意或协助下，运用劝导、建议、敦促等非强制手段，以有效地实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为⑤。

（二）行政指导的现实功效

行政指导作为一种特殊的行政行为，在现代的社会生活当中担负着日益重要的角色，在我国行政管理尤其是社会管理中发挥着重要作用。这些作用概括起来主要有：

1、补充和替代功能。行政机关通过及时灵活地采取行政指导措施调整有关事项，可以有效补充法律手段之不足。就是在某些方面已有具体法律规定，但采用法律强制手段尚不必要或不及时，或成本太高、效果较差、后遗问题较多，也可采取行政指导措施，来替代法律强制手段进行调整。

2、协商和吸收不满功能。首先相对人的参与和表达使行政指导容纳了相对人的要求。其次由于行政指导的非强制性，使得那些持反对意见的相对人的意志也得以满足，他们完全可以用一种持不同意见的方式来表达自己的选择。因此行政指导作为一种灵活有效的协调手段，很好地平衡了各种利益主体间的矛盾和冲突。

3、引导和促进功能。与传统的行政手段不同，行政指导是以期望和说服为手段使相对人自愿听从，通过内容的合理性和实际的利益有效地吸引和劝导相对人进行有关行为⑤ 罗豪才，湛中乐：《行政法学》，北京大学出版社，2012.1，第296页

的正确选择，从而有利于促进经济与社会的健康发展。

4、预防和抑制功能。在强烈的利益驱动之下，社会组织和个人往往存在一种为增加自身利益而不惜损害社会利益的倾向，而在这种行为尚处于萌芽状态或初现弊端时，最宜采用行政指导这种不具有强制力的积极行政方式进行调整。

（三）相关的行政法理论

在具体运用行政指导手段时，还十分有必要了解一些相关的行政法理论，以防止具体的手段或政策产生偏差，对行政相对人造成不良的后果。

“正当性”理论：法律之所以得以贯彻实施，其核心不仅仅在于它与权力、意志等强制力相联系，而更在于它与人类所追求的公平、正义同质，表现为法律自身内容与施行方式的优良品质⑥。

“平衡”理论：在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务总体上应当是平衡的。它既表现为行政机关与相对一方权利的平衡，也表现为行政机关与相对一方义务的平衡；既表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡⑦。

“可接受性”理论：行政机关合法地行使法定权利最终取决于被管理者的同意，因此，行政行为要在一定程度上被⑥ 王春业：论柔性执法［J］．中共中央党校学报．２００７（５）

⑦ 李洁芳：和谐社会建设中的政府与社会［J］．党政论坛．２００６（３）

行政相对人所接受⑧。

二、现阶段行政指导在我国社会保障方面的具体运用

行政指导在我国现阶段已受到关注并开始在行政管理中适用，且取得了一些效果。而在社会保障方面，不管是法律层次还是法规规章层次，对行政指导都作出了明确的规定，其具体手段归纳起来主要有：

（一）引导。引导是行政机关通过期望和说服等方法使相对人接受行政指导，并最终使经济、社会向行政机关所构想的方向动态发展。如人保部出台关于进一步整合资源加强基层劳动就业社会保障公共服务平台和网络建设的指导意见，引导地方政府、各级人保部门、基层社区和社会团体组织共同努力建立基层劳动就业社会保障公共服务平台和网络，以实现其最终目的即满足人民群众的公共服务需求。

（二）提倡。提倡是行政机关根据行政管理目的的需要，将自己对实现行政管理目的方法、途径等形成的看法告诉给行政相对人，希望行政相对人在政治、经济和文化活动中响应其提倡，从而有助于行政机关达成行政管理的目的。如社保经办机构提倡用人单位在基本社会保险之外，根据自身情况为企业员工建立补充保险，同时也提倡劳动者个人进行储蓄性保险。

（三）协商。协商是行政机关为了取得行政相对人的支⑧骆梅英：英国法上实体正当期待的司法审查－立足于考夫兰案的考察［J］．环球法律评论．２００７（２）

持其实现某一行政管理目标，而与行政相对人就某一行政管理事项进行商讨，增进互相了解与沟通，谋求与行政相对人达成共识。如社保经办机构根据管理服务的需要，与医疗机构、药品经营单位通过协商签订协议，规范其医疗行为，使其为参保人员提供合理、必要的医疗服务。

（四）奖励。奖励是行政机关通过给予行政相对人一定的物质和精神鼓励，引导行政相对人从事有助于行政机关达成行政管理目标的行为。行政指导中的奖励方式是基于人从事社会活动具有谋利的本性。通过物质或者精神的刺激满足人的需要，可以使人从事某种特定的活动。如社保经办机构为灵活就业人员发放社保补贴，促使下岗人员主动接续社会保险关系。还有评选“再就业之星”、“技能培训能手”等这类活动，指导下岗就业人员积极努力地接受再就业培训。

（五）支持。支持是行政机关通过为行政相对人提供某种便利的条件，引导行政相对人实施符合行政机关达成行政管理目标的活动。在现代社会中，行政机关因其所处的优越地位使其掌握许多政治、经济和文化发展的资讯，而行政相对人因处于行政被管理的地位，具有天然的被动性。如果行政机关在行政相对人从事政治、经济和文化活动时给予必要的支持，必然可以引导行政相对人的行为朝行政机关确定的管理目标方向发展。如各级人保部门制定各地的职业培训规划，通过一定的政策或资金支持有条件的企业、事业组织、

社会团体和个人进行各种形式的职业培训。

三、当前行政指导在实践中存在的问题

时至今日，行政指导已被应用到我国社会保障领域的很多方面，成为了推动我国社会保障事业发展的重要手段。但随着行政指导的广泛应用，在实际运作中也不可避免地产生了一些问题和弊端。

（一）现行法律法规不健全、不具体，缺乏可操作性。近年来，虽然国家开始重视了对行政指导的立法规定，在社会保障领域也出台了一些关于行政指导的规定，但这些规定往往较为原则、简单，在理解上的伸缩性过大，并未形成比较成型的规范的具体行政指导制度。制度的缺失必然导致行政指导手段的不完善、不确定和不规范，也就容易导致不良的行政指导结果，给相对方造成损害。目前仅有部分省份出台的行政程序规定中对行政指导作出了明确的规定。

（二）实际工作中过于强调“合法性”，忽视“合理性”。由于我国行政部门长期存在重实体、轻程序的弊端，在实施行政指导时难免过于强调措施的“合法性”，而忽视了措施的“合理性”。作为反映现代行政理念的行政指导，其核心价值是力图将行政相对人摆在平等的地位，寻求用温和的、协商的方式达成共识、取得合作。由于其行为不具有强制性，就更需要以内容的合理性作为吸引和劝导相对人做出预期行为的内在机制。

（三）以行政指导为名，行行政命令之实。一些行政部门及其工作人员有时在行政指导措施的实际运作中，没有与行政相对方进行充分地协商沟通，不以相对人的真实的自愿为基础，而是通过一些潜在的强制手段，如对不接受指导的当事人给予不利益处分、公布不服从者的姓名，使其产生心理压力，促使行政相对方接受指导。这种行为侵害了行政相对方的自主权益，必然减损行政指导的价值和意义，进而引发公民对政府的信任危机。

（四）难以追究责任，容易导致行政腐败。原则上，行政指导一般不要求明确的法律授权，不必履行复杂的法律程序，行政机关拥有比较宽泛的自由裁量权，对行政指导也不能提起行政诉讼。在这种情况下，行政指导的基准方针往往容易受到指导者个人意志的左右，但行政指导又是由行政机关正式发出的，因此行政责任难以明确，也难以追究。同时由于缺乏监督制约机制，具体实施行政指导的指导者在抵挡不住政治压力和金钱利诱的情况下，难免作出有利于特定利益集团的决策方针。

四、充分发挥行政指导的作用

随着改革的不断深入，建立服务型政府已成为认为人们的共识。十八大报告更明确提出了“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系”的发展目标。而行政指导做为一种政府“积极行政”行为，体现了现

代行政管理民主化的发展趋势，可以有效推进建设和谐社会和建立社会保障体系，因此我们十分有必要探究如何更好地发挥行政指导的作用。

（一）转变思想观念，牢固树立以人为本的理念。以人为本的理念，是随着经济水平的不断发展应运而生的一种先进的价值观念，肯定了人在社会发展中的主体作用与地位。以人为本的理念要求我们不能只照搬法律法规的规定，不能片面强调行政行为的“合法性”和法律赋予的职能，而要以人为中心，以人为目的，关注人的尊严、尊重人的价值、保障人的基本权利。在实际工作中，我们有必要将传统的单方性命令、强制、制裁模式向服务与合作、指导与沟通的模式转变，最大限度地与相对人沟通并调动相对人协助实现行政管理目标的主动性、积极性和创造性，在提高工作效率的同时使相对人的主体地位得到充分地尊重。所以说，坚持以人为本与努力倡导行政指导的价值理念是相同的，是现代法治社会发展的必然趋势和要求。

（二）完善制度基础，建立制度体系。要充分发挥行政指导的作用，就必须构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使行政指导的各方面制度更加成熟更加定型。要实现行政指导的制度化，具体来说主要有两个方面：一方面是国家通过制定《行政程序法》，明确规范行政指导，全国人大已在开展这项工作；另一方面可以通过制定具体的法规

或政策，建立社会保障领域的行政指导规范体系。如建立社保信息发布告示制度、社保政策审议会制度、责任制度等。

（三）强调依法行政，重视行政指导行为的“正当性”。行政指导是当代市场经济和行政法治不断发展的产物，做为一种行政活动方式，其“合法性”原则已毋庸置疑，但我们绝不能忽视行政指导行为的“正当性”原则。现实中行政指导最受人诟病的就是“变相的强制”，人们常常指责行政指导不以相对人真实的自愿为基础。因此，我们在制定具体的行政指导措施时，必须兼顾实体正义和程序正义，不仅要有实体法上的依据，同时也必须遵循程序规则。指导的必要性论证、专家咨询、协商调解、说明理由、听取意见、召开听证会等形式，才真正体现了现代程序理念在指导过程中的实际运用。

（四）提升管理水平，充分发挥行政协调功能。协调是人们为了实现共同的目的而把各自的行动加以互相配合。在当今崇尚竞争的市场经济社会，社会生活的利益冲突在所难免，需要通过各种渠道和手段来予以协调，而行政指导作为一种灵活有效的行政协调手段，其水平的高低、结果的好坏很大程度上取决于行政部门的协调能力。行政部门运用行政指导手段，必须通过协调、调整行政系统与外部环境之间，行政系统与内部纵横向之间的各种关系，使之分工合作、权责明晰、相互配合，才能有效地实现指导目标和提高整体效

能。

五、结语

随着我国社会的不断发展，人民对社会保障的诉求已发生了巨大的变化。十八大报告对于社保体系使用了“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的全新表述，习总书记描述小康社会时也提出了“更可靠地社会保障”，这些传递出来的是党中央对于社会保障更高的要求，也给我国社会保障道路指出了明确的方向和目标。这种情况下，以人性化和民主化为基本特征的行政指导无疑将在完善社会保障体系的艰巨工作中发挥重要的作用。虽然受限于本人的专业理论水平和时间的不足，本文并未涉及到信赖保护、行政指导救济等内容，只希望本文中的一些理论能为我国各级社会保障部门更好地开展行政指导工作提供帮助，从而有效调和行政部门与相对人之间的矛盾，促进社会保障体系的协调发展。

（九江市社保局 余鹏）

参考文献：

[1] 罗豪才，湛中乐.行政法学[M].北京:北京大学出版社，2012版.

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[3] 廖云明.行政指导的利益诱导机制分析[J].当代经理人(下旬刊)，2006年09期.

[4] 丁卫强.论我国社会保障法律制度的构建[J].人民司法,2002年05期.

[5]邢燕芬，罗自刚.构建和谐社会与创新政府行政指导[A].中国行政管理学会2005年年会暨“政府行政能力建设与构建和谐社会”研讨会论文集[C]，2005年.