关于规范企业登记前置行政许可事项的思考

　　按照《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国公司法》等现行企业登记有关法律规定，企业登记前置行政许可是指：法律、行政法规或者国务院决定规定的设立企业或者企业拟从事的经营范围在向工商行政管理机关申请登记注册前，必须取得有关部门批准的行政许可事项。设定和实施行政许可，应当依照法定权限、范围、条件和程序。但现行的企业登记前置行政许可事项中，尚存在不少不符合上述要求、规定不明确的地方，导致行政机关执行难、矛盾多，企业苦不堪言，社会反响强烈。我认为，规范企业登记前置行政许可事项，关系到《中华人民共和国行政许可法》和其他有关法律、行政法规的有效实施，也是行政机关落实科学发展观，推进政务公开，依法行政，正确履行审批、登记职能的客观要求，必须引起高度重视。 　　 　　一、企业登记前置行政许可事项存在的主要问题 　　 　　(一)一些行政许可事项审批登记程序不明确，引发争议多，执行困难。目前，法律、行政法规或国务院决定规定的行政许可项目中，究竟有多少项属于企业登记前置，没有人搞得清楚。2004年以来，为贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》，推进依法行政，规范企业登记管理工作，国家工商总局积极推进企业登记前置行政许可事项的清理、确认工作，多次向国务院行政审批制度改革工作部门提出编制、公布企业登记前置行政许可项目目录建议。但上述建议因种种原因，一直未能予以采纳。各省市工商部门迫于工作需要，虽然自行编制了执行目录，但因理解上的差异，其目录中涉及的企业登记前置行政许可事项差异较大，导致在实际操作中争议时常发生。这中间，既有工商系统或者行业管理部门内部产生的争议，也有工商系统与行业管理部门之间产生的争议，还有工商系统或者行业管理部门与司法部门之间产生的争议。例如。军品、烟草等特定产品的出口经营许可、美术品进出口经营活动审批、黄金及其制品进出口审批等项目，一种意见认为，这些进出口项目的登记和审批，是作为能否出关放行的依据，不应作为企业登记前置行政许可。另一种意见则认为，这些进出口项目的登记和审批，直接涉及企业经营范围能否予以登记，有的直接影响外交工作，应作为企业登记前置行政许可。由于认识不同，工商部门及其登记人员时常处于两难境地。 　　 　　(二)法律、行政法规有明确的审批登记程序规定，但企业登记机关与有关行业主管部门之间仍有意见分歧，造成核准登记障碍。主要有以下两种情况：一是企业登记机关认为属于法律、行政法规明确的企业登记前置许可项目，但行业主管部门不认同。比如，关于出版单位许可问题。根据《出版管理条例》，出版单位既包括各类出版社，也包括报社、期刊社，出版单位应持出版许可证向工商部门登记。工商部门将其纳入企业登记前置行政许可事项范围。但在具体执行中，新闻出版总署只对出版社核发出版许可证，对报社、期刊社不核发出版许可证。二是企业登记机关依规定认为不属于或者不再属于企业登记前置的许可项目。但行业主管部门仍持须为登记前置的意见。比如，关于报废汽车回收审批问题。鉴于国务院已取消报废汽车回收拆解企业资格认证，工商部门未将其纳入企业登记前置行政许可事项范围。商务部则认为，《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》取消的只是中央层面的审批，地方各级商务部门的审批职能并未取消。 　　 　　(三)一些企业登记前置行政许可项目设定不合理。主要体现在非限制性行业、卫生许可等方面。一是一些行政许可事项设定的审批登记程序规定不合理。比如设立餐饮企业，依据有关法律规定，必须先取得卫生行政部门发放的卫生许可证，方可向工商部门申请登记。一般而言。卫生行政部门在向餐饮企业发放卫生许可证前。需要检查其消毒设备等卫生设施是否齐备完好，后厨操作间、餐具卫生状况以及餐饮从业人员的健康状况等是否符合要求。但实际上该类企业在申请设立登记前，卫生行政部门所要检查的上述情况并不具备。二是一些行政许可事项设定的许可实施机关设置不合理，获得审批难。有些许可项目的审批机关仅在设区的市级政府甚至省级政府辖区内设置，区县政府辖区内并无相应设置，从事相应的许可项目生产经营的企业很难获得审批。三是一个项目同时需要办理多个企业登记前置行政许可手续，程序繁复，企业负担重。比如设立煤矿企业。依据有关法律、行政法规规定，必须先取得国土资源部门发放的采矿许可证。煤炭管理部门发放的煤炭生产许可证，安全生产监管部门发放的安全生产许可证后，方可向工商部门申请登记。许多登记前置行政许可手续需要从县里到市里。再到省里，甚至要上报国务院有关部门逐级报批。实际工作中。企业登记机关经常遇到一些企业因登记前置行政许可涉及部门多而超过规定期限，只能重新办理相关登记前置许可手续的情况。 　　 　　(四)一些法律、行政法规设定的企业登记前置行政许可事项中，存在不符合法定的设定行政许可之原则。《中华人民共和国行政许可法》规定，通过公民、法人或者其他组织能够自主决定的：市场竞争机制能够有效调节的：行业组织或者中介机构能够自律管理的：行政机关采用事后监管等其他管理方式能够解决的，可以不设行政许可。但现行的一些法律、行政法规或者国务院决定设定的属于上述类型的事项，不仅仍然作为行政许可项目予以保留，而且还划归企业登记前置行政许可。例如认证培训、认证咨询服务机构设立审批，人才中介服务机构设立审批，职业介绍资格审批等。 　　 　　(五)一些地方将与登记无关的行政许可，作为企业登记前置，引起相关公众的疑惑。比如利用外资建设殡葬设施审批、建设公墓、殡仪服务站、骨灰堂审批等，属于建设立项审批。又如互联网域名注册服务机构设立审批、单采血浆许可、计划生育技术服务机构设立审批、建立社会公证计量行(站)审批、开办视频点播业务审批、网上传播视听节目许可等，实际上与企业登记并无关联。相关公众对此甚为疑惑。 　　 　　(六)一些地方突破法律规定，自行设定企业登记前置行政许可。按照《中华人民共和国行政许可法》规定，企业登记前置行政许可项目必须是法律、行政法规或者国务院决定设定的。但仍有一些地方通过地方性法规自行设定，比如，企业登记代理机构设立审批是国务院第二批取消的行政许可项目。但目前仍有一些地方坚持许可登记制度，规定设立企业登记代理机构。必须具备若干个登记代理人取得经由行业组织培训后颁发的企业登记代理证，方可到企业登记机关申请登记。有的地方甚至把流动人口的计划生育证明材料规定为登记前置，相关公众对此极其不理解。 　　 　　(七)企业登记前置行政许可项

目涉及范围广、调整快、把握难度大，企业登记机关及登记工作人员感到无所适从。由于企业登记前置行政许可规定散见于较多的法律、行政法规以及国务院决定之中。目前基层登记机关普遍使用、作为企业登记前置许可项目依据的。还是2004年国家工商总局企业注册局为贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》，清理编制，提供企业登记工作会议代表研究但并未下发执行的《企业登记前置许可参考目录》。一方面。该目录中的许多项目作为企业登记前置的依据不足；另一方面，该目录距今已有五年的时间。几年来，随着相关法律、行政法规的制定、修改，以及政府机构的调整，目录中的许多许可项目，特别是实施机关等情况发生了较大变化。有些涉及国家安全、公共安全、人民生命财产安全、金融安全、有限资源开发利用、公共资源配置和直接关系公共利益等特定行业的市场准入，以及其他需要国家进行宏观管理和调控的属于企业登记前置的行政许可事项没有收录。实际上，该目录已经失去了参考价值，企业登记机关以及登记工作人员目前感到无所适从。 　　 　　二、企业登记前置行政许可事项存在问题的原因 　　 　　(一)现行的企业登记法律、行政法规不够完善。现行的企业登记法律、行政法规设定的行政许可事项没有明确审批登记程序，是导致企业登记前置行政许可情况难以确定，执行困难的根本原因。目前，现行的企业登记法律、行政法规和国务院决定设定的行政许可项目中很多未明确审批登记程序。如文物拍卖许可、林木种子、农作物种子生产许可、民用枪支弹药许可、食盐、碘盐批发业务审批等。对这些行政许可事项。相关法律、行政法规只规定从事相关活动要经过有关行业主管部门许可或审批。但这些许可或审批。是否属于工商部门登记前置，未作程序上的规定，这是导致在实际工作中发生争议的根本原因。 　　 　　(二)规范管理企业登记前置行政许可事项的工作制度不够健全。改革开放以来。国家出台了很多法律、行政法规。设定了很多行政许可事项。但审批与登记程序环节没有真正引起立法部门和有关行业主管部门的重视。设定的行政许可(包括企业登记前置行政许可)事项是否合理，审批登记程序是否明确，现行法律、行政法规或国务院决定设定了多少项行政许可，企业登记前置行政许可项目以及因审批登记程序引发分歧如何处理问题等。都没有建立相应的管理机构。 　　 　　(三)行政许可事项规范工作行动较为迟缓。《中华人民共和国行政许可法》规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，遵循公开、公平、公正的原则。但是目前特别是《中华人民共和国行政许可法》颁布实施前由国务院部门规章或规范性文件设定的，通过国务院发布第412号令公布予以保留的500项行政许可项目，均没有按照法定原则进行规范。在目前审批与登记程序不明确的行政许可事项中，很多事项属于该500项当中。 　　 　　(四)国务院部门之间的沟通、协作不够。立法过程中，特别是在对涉及设定行政许可的立法过程中，立法部门、行业主管部门和工商部门之间缺少必要的沟通。立法过程中相关部门之间加强沟通与协作。许多分歧可以避免。部门之间在执行过程中出现意见分歧后，如果能及时沟通，有些问题是可以及时解决的。 　　 　　三、规范企业登记前置行政许可事项的建议 　　 　　(一)尽快完善有关法律、行政法规。特别是对国务院第412号令公布予以保留的500项行政许可项目，国务院各有关部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》关于设定和实施行政许可的原则，抓紧研究，推进立法工作。通过制定和完善相关法律、行政法规，进一步明确行政许可的法定权限、范围、条件和审批登记程序。 　　 　　(二)尽快完善管理体制，建立规范管理企业登记前置行政许可事项的长效机制。专设或指定一个部门作为国家规范管理行政许可和企业登记前置行政许可事项的机构，负责协调、管理行政许可以及企业登记前置行政许可工作，公布行政许可项目和企业登记前置行政许可项目目录。纠正非法设定企业登记前置行政许可事项的行为。 　　 　　(三)抓紧进行企业登记前置行政许可项目目录的编制、报批和公布工作。国务院有关部门应积极主动配合行政审批制度改革工作部际联席会议办公室，在进行行政审批事项清理、调整的同时，抓紧对涉及企业登记前置行政许可事项进行确认，并尽快报请国务院审批后发布执行，以解燃眉之急。 　　 　　(四)进一步加强取消、调整行政许可事项和企业登记前置行政许可事项工作。对不符合设定原则而设定的行政许可事项和企业登记前置行政许可事项。坚决予以取消或做适当调整。对一个项目目前需要多个登记前置行政许可的，确定其中一个作为登记前置，其他的可作为前置的前置。下放审批权限，放宽区、县、市级行政机关的行政许可事项审批权，以方便企业。 　　 　　(五)国务院有关部门在设定企业登记前置行政许可事项和解决审批登记程序分歧问题方面加强沟通与协作。国务院立法部门、行业管理部门在立法过程中，对涉及行政许可的事项。注意征求企业登记主管部门的意见，明确审批登记程序，避免新设行政许可项目再出现审批登记程序不明确问题。对目前一些审批登记程序不明确，部门之间有争议的行政许可项目。有关部门要及时进行沟通和研究，必要时及早提请国家立法部门、行政审批制度改革工作部际联席会议等研究解决。