原则导向监管真的失效了吗

原则导向监管真的失效了吗

廖岷 2008年11月 《中国金融》

次贷危机的发生不应成为否定原则导向监管的理由，相反，更好更科学地利用原则导向监管理念，推动金融创新的风险管理和监管，恰恰是我们应该探索的重要途径。

华尔街金融危机的爆发，引起人们对监管有效性的再度反思。在美国，金融监管缺位，包括对次贷及其衍生债券的疏于监管，被看成是危机的重要根源。在英国，北岩银行事件将英国金融管理局(FSA)推上火山口，公众认为FSA 未能尽忠职守，其“和风细雨式(light touch)”的监管方式，未能及早发现北岩银行存在的问题并采取必要的限制措施，最终导致局面恶化。次贷危机对全球金融监管产生非常重要的影响，监管框架、监管方式和监管理念需要重新审视，也有人开始质疑FSA 所推崇的原则导向监管。在这一背景下，如何看待原则导向监管理念和方法，是事关金融监管改革的方向性问题。

原则导向监管的提出

次贷危机发生前，原则导向监管被视为金融监管的最新趋向。FSA 是原则导向监管理念的倡导者，从其创立伊始就不断为全球的金融监管注入新鲜的理念和思想。英国金融市场传统上实行“买者自负”的原则，即生产者和消费者可以自由地进行金融交易，只需对消费者进行充分和准确的信息披露即可。面对金融市场的不断发展和演变，FSA 将英国崇尚自由竞争的传统与重视金融监管的理念有机地结合起来，提出了原则导向监管理念。通过采用“和风细雨”式的监管方法，使用重要的原则和指引，同业界保持紧密的沟通。监管原则是基于风险的，这种基于“风险”的监管方法使其得以“与市场合作，保护投资者而不致干扰他们”。同时，原则导向监管能够应对金融市场日益发展的金融创新，推行复杂需求下的“公平对待客户”计划，使监管者能够根据金融市场参与者的经营和风险管理水平，动态地调整监管要求，包括审慎监管的资本金要求，以及对金融机构商业行为监管的相关检查内容和频率。 当然，FSA 的这种原则导向监管文化从一开始就需要协调与复杂法律框架的关系。英国财政部于1998年7月提交了《金融服务与市场法》(FSMA)草案，并于 2000年7月最终获得国会同意。FSMA 是一部容量巨大、高度复杂的立法，尽管它只提供了一个粗略的法律框架。FSA 获得FSMA 发布规则和指引的明确授权，不得不通过厚达9000多页的章程性文件《FSA 规则指导手册》来规范其监管责任的内涵。为避免冗长的咨询过程和篇幅浩繁的手册与“与市场合作”的监管理念相冲突的可能，同时为了消除市场上关于“过度监管”的批评，FSA 提出了原则导向监管理念。

FSA 主席麦卡锡认为，由于金融业永无止境的创新特点，新工具、新交易策略以及分散、管理风险的新方法此起彼伏，因此FSA 推行原则导向监管，通过制定一些概要性原则，要求金融机构有责任制定适当的风险控制、合适的财务管理以及适当的市场行为标准。为了达到这个目的，FSA 一共设定了11条原则，基本涵盖了一个金融机构经营管理和风险控制的方方面面。这11条原则包括：诚实与规范(Integrity)；技能、尽心和勤奋(Skill, care and diligence) ；管理和控制(Management and control)；财务的审慎性(Financial prudence)；市场行为准则(Market conduct) ；客户利益(Customer's interest) ；与客户交流(Communications with clients) ；利益冲突的管理(Conflicts of interest) ；客户：信任关系(Customers: relationships of trust) ，必须确信给任何客户的建议是合适的；客户资产(Clients' assets) ，必须为客户的资产安排适当的保护措施；与监管者的关系(Relations with regulators)，机构应与监管者保持公开

与合作的方式(in an open and cooperative way)。

相比较而言，美国的规则很多，因为美国市场中的专业人士们偏好“边界明确的规则”。这种规则体系要求明确说明什么是准许的，什么是不准的。这将保护专业的律师、会计师和公司的董事们免于承担法律责任，只要他们能够清楚地说明其行为符合每一条规则。监管者也喜欢明确的规则，因为这样的规则容易执行。结果，市场有越来越多的规则。但是，市场变化如此之快，以至于任何规则都会出现漏洞和例外。另一方面，如果规则太多，各个规则之间就可能出现矛盾，可以说，繁杂的规则也能创造套利的机会。实际情况正是由于这些规则自身愈来愈复杂，最终不能够被人们充分理解，市场开始发展出用以避税或者逃避规则约束的产品和服务。所以说，市场不仅仅是关于信息的套利，也是关于规则的套利。应对快速变化情形的最好办法，就是要有一套清晰的指导原则。次贷危机发生之后，美国财政部对其监管体制进行反思。2008年3月31日，美国财政部发布了《美国金融监管体制改革蓝图》，宣称金融市场巨变对美国现行金融监管体制提出了巨大挑战，监管盲区、重复监管以及监管套利盛行，陈旧的美国现行金融监管体制越来越难以防范和预警金融危机。《蓝图》认为，美国现行的分业监管体制存在巨大矛盾，监管体制不能有效防范和管理系统性风险，不利于推进金融创新，容易导致重复监管。因此，很有必要对其监管体制进行整合与改革，长期建议是建立一个全新的目标导向的监管框架：扩大美联储监管权限至整个金融体系，负责宏观市场稳定性监管；整合成立微观“审慎金融监管局”，负责监督保险公司和联邦承保的银行，解决政府担保导致的市场纪律松弛问题；整合成立微观“商业行为监管局”，负责规范商业活动、保护消费者利益。尽管没有采用原则监管这一称谓，但“一个全新的目标导向的监管框架”，其本质上是采用了原则导向监管的理念和做法，即根据市场的发展变化来调整监管资源，增加与市场的有效沟通，更好平衡监管的加强与市场纪律的培养。

事实上，原则导向监管理念已经在全球范围内广为接受。如巴塞尔有效监管核心原则本身就是一些原则要求，体现了原则导向，而引进第三支柱，发挥市场的作用，这完全符合原则导向监管尊重市场的理念。被认为是“高标准、原则导向和趋同”的国际财务报告体系(IFRS)在全球更多国家不断推广，以及G10的一些国家和日本、韩国、马来西亚等国家也纷纷走向原则导向监管。

尽管英国在次贷危机中无以幸免，发生了北岩银行危机，FSA 也承认它们的监管存在失察，但英国不会偏离正在致力于建设的原则导向监管框架，将继续坚持原则导向监管，坚信基于概要性规则、关注结果的、更多原则导向的监管，是应对复杂金融创新活动的监管，支持有效率的金融市场科学创新所必须的。在完善原则导向监管过程中，FSA 特别注意到要加强对于违背原则的金融机构和从业人员的处罚，同时，FSA 注意到要进一步提高监管队伍的建设以及宏观审慎监管框架与手段的革新。

原则导向监管的基本要义与特征

原则导向监管给金融机构更多自由和灵活度，因此许多人认为原则导向监管是放松监管的代名词。一些观点认为，近期的市场动荡表明，现在不是推进原则导向监管的时机，要重新审视原则导向监管的合理性。回答这一问题，需要我们深刻理解原则导向的基本要义。

原则导向监管的三个要义

原则导向监管侧重于用一些基本原则来设定被监管机构开展业务必须遵循的标准，包含三个要义：

一是相比规则，更偏好广义的标准。“原则”具有高度的一般性，包含了一些定性的而非定量的条款，可灵活满足变化迅速的行业的要求。“原则”具有明确目的性，表达了规章背后的原因，可以被广泛地运用到各种情况中，大部分是行为标准，关注的是机构或个人开展和

组织业务时需要具备的品质，以及它们对待客户和处理利益冲突时的公平性。

二是基于结果的监管。不再侧重于机构的运营过程，而是关注于为客户、机构和市场试图实现的结果。由于机构管理层更加接近市场和客户，比监管者更有优势来决定采取什么样的流程和行动，因此监管者不应侧重于给机构指定流程或行动，而规定机构应实现的风险管理的结果，让机构自由决定在经营中实现风险管理结果的最有效方式。

三是增加被监管机构高级管理层的责任。鼓励或要求被监管机构的管理层采用严格的复查工作程序，以便于高管层发现为了实现监管目标，什么是最优方式。

原则导向监管的特点

一是强调监管者与市场的有效沟通，强调市场纪律的培育和发挥作用，强调被监管机构高管层的看管责任。原则导向监管是应对金融全球化挑战的一次理念更新，其核心是强调监管的目的是创造市场纪律发挥作用的条件，而不是用监管替代市场纪律。金融稳定需要监管，但用监管完全替代市场纪律会产生严重的道德风险，反而不利于市场稳定和市场效率。在市场动荡的环境中，应当加强监管，但监管者应当牢记，无论何时，监管都不能替代市场纪律，原则导向监管提醒我们危机中的监管措施仍然需要培育市场纪律，只有健全的市场纪律才能真正恢复投资者的信心。原则导向监管通过强调被监管机构高管的责任，实际是将监管的关口前移，以避免金融机构在产品和服务创新初期就违背监管的要求，这也正是美国次贷危机当中最为关键的教训之一。

二是次贷危机和北岩银行事件所暴露的根本问题就是市场纪律出了问题，以及对于创新产品和业务的监管方法和理念出了重大纰漏。从宏观层面看，金融市场存在着普遍的信息不对称，全球化中的金融创新和不断涌现的结构复杂的衍生产品将这一市场缺陷成倍放大，不对称信息带来的道德风险、逆向选择甚至金融欺诈成为危机的导火索。金融创新用银行信贷“发起—销售”模式改变了传统“发起—持有” 的模式，整个资产证券化的生产链成为了风险的加工包装线，传统规则导向监管显得软弱无力，因为市场是动态的、关联的，而法规是僵化的、割裂的。原则导向监管却可以更好地应对这些新挑战。法规可以解决已经发现的老问题和旧风险，但如果市场出现了创新，那么我们就要倚重原则，与市场进行充分的沟通，对于风险领域在动态调整监管要求的同时，与市场力量一道合作规范新问题和新风险。在微观层面，原则导向监管强调被监管机构高管层的看管职责，这是一种激励相容的监管理念，不仅仅从监管的目标出发设置监管措施，而是参照金融机构的经营目标和发展战略来评估其风险偏好和敞口大小，将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管的范畴，引导这两种力量来支持监管目标的实现。FSA 设定了金融机构在开展业务时应当遵循的原则，将解决利益冲突和防范风险的职责固化为高管层的责任，使其构成抵御风险的第一道防线。同时，FSA 通过持续的沟通与交流，确保金融机构高管层持续地履行其应尽的职责。原则导向监管要求金融机构建立权责相符的激励约束机制和严密的内控体系，具有职责权责清晰、决策程序科学的治理结构，这是市场纪律发挥作用的微观基础。

三是原则导向监管理念在构建完整的审慎监管框架方面发挥重要作用。高层次的原则并不是与规则的对立，也不是与规则属于同一等级，而是在监管架构中起到连接监管理念、监管目标与具体规则的中间层作用，通过提炼这一高层次的监管原则，监管者可以将监管目标和理念转化成为对被监管者的行为要求，从而起到更好地传递监管理念和目标的作用。而且，高层次原则的存在可以很好地解决现有法规无法解决的新问题，可以很好地弥补监管缺位和真空问题。一个合理的审慎监管体系应包含三个层次，第一个层次是监管目标和监管标准，第二个层次是高层次的监管原则，第三个层次是相对详细的监管法规和一些低层次的原则要求。

原则监管的主要优点

理想的监管规则应便于应用，需要遵守事项的清晰确定性，与监管目标一致。相对于规则监管，原则监管更接近这些特点。原则的确定性取决于监管者、被监管者、法庭和行政裁判所对其意义和应用的共识程度。原则监管的优点突出表现在以下几个方面：原则可以让被监管机构的高管层参与到监管过程中去，并要求公司内部的合规部门发挥更重要的作用；原则侧重于目的而不是那些细节性的规定；原则给予被监管机构和监管者一定的灵活度，因此能促进业务模式、产品、战略和内部流程的创新；原则对市场创新和发展的适应性强，使监管要求更具“持久性” ；原则可以使手册清晰化，强调最重要的规则；原则可以达到规则所达不到的让被监管机构真正合规的目的，而不再是像规则监管方法下“逐条核对”公司是否达到要求；复杂性会阻碍公司合规，因为很少有被监管者能够领悟并记住繁琐的规则想传达的信息，相反，少量的原则易于记忆，能够减轻合规的复杂程度；原则可以提供监管者与被监管机构一个交流的平台，以合作和教育的方式进行监督，尤其是对那些意图良好、但信息不通或不理解管理规定要求的机构的监管。原则导向监管有利于金融机构内部培养风险管理与合规文化，使得风险管理与合规文化能贯穿在每个业务条线之中，而不仅仅只是合规部门或风险管理部门去了解和遵循监管者的要求。

FSA 认为，基于原则的管理是监管制度的正确发展方向，有助于实现保护消费者的目标，能以更有效率、更有效果的比例方式取得更佳的监管结果。通过实施原则监管，金融机构的高管层、董事会和股东的利益会与监管目标更有效地结合在一起。金融机构业务目标和监管目标的更加融合也会带来一个更具竞争性和创新性的市场环境。同时，监管不再被视为只带来成本，而被看作机构发展不可分割的一部分，在制定经营目标时必须考虑原则监管。

可见，美国次贷危机的发生完全不应该成为否定原则导向监管理念的理由，相反，更好更科学地利用原则导向监管理念，推动金融创新的风险管理和监管，恰恰是我们应该探索的重要途径。

我国应如何对待原则导向监管

我国银行业监管当局从2006年初开始跟踪研究原则导向监管理念和方法，到现在已有两年之久。在这两年中，学术界和业界对原则导向监管的认识有了很大提高，次贷危机和北岩银行事件是对原则导向监管理念的一次考验，英国对原则导向监管的态度以及美国金融监管改革的理念，都体现了原则导向监管的精神。面对成熟市场国家的这些经验与教训，我国金融监管应如何对待原则导向监管成为一个现实而又紧迫的问题。

面对金融全球化的挑战和不断涌现的金融创新，银监会从成立伊始就旗帜鲜明地提出了风险监管的理念，对银行业金融机构的风险情况进行总体评价，按照资产质量和风险控制能力等因素的综合情况对被监管的机构进行分类，按照同质同类的原则进行监管，即风险总体状况大体相同的机构使用相同或类似的监管方法和措施，根据不同的风险分配监管资源，对高风险机构投入更多的监管资源，对低风险机构投入更少的监管资源，实现监管效率最大化。与此同时，虽然银监会没有正式提出过原则导向监管，但已经在某些方法上暗合了原则导向监管的理念。比如，监管理念中强调“管法人、管风险、管内控和提高透明度”，对金融创新业务提出的 “风险可控，成本可算，增加透明度”的监管原则；对信用风险监管提出的“准确分类—充足拨备—做实利润—资本充足率达标”的原则要求；对董事会建设提出的“职责权责清晰、决策程序科学，董事要履行看守职责和托管职责”的要求等等，都实质上在践行着原则导向监管。随着我国金融业和金融市场的迅猛发展，我们应该进一步探索原则导向监管理念的实践，为全面提升新市场环境下金融监管的有效性积极准备。

重视原则导向监管理念的精神

原则导向监管重新确立了监管与市场纪律之间的关系，其实质在于将监管与市场有机地统一起来：监管的最终目标是金融稳定，原则导向监管指出实现金融稳定的路径是通过金融监管来培养市场纪律。作为新兴市场国家，我国的市场机制还很不完善，这意味着金融监管还有许多工作要做，但我们要牢记，金融监管的最终政策目的是支持和培育良好的市场纪律，应当积极创造市场纪律发挥作用的条件。因此我们要继续坚持管内控和提高透明度，把监管的着力点放在培育被监管机构的风险管控能力和市场监督约束机制上，将风险监管与市场纪律真正有机地结合起来。

构建适合国情的监管架构

每一个监管者都有具体的监管目标，银监会成立时提出的“四四六”监管理念中设定了良好监管的标准，构成对监管者自身的要求和努力方向。原则导向监管告诉我们，监管目标得以实现不仅需要监管者的努力，还需要被监管者能够将监管目标固化到经营理念之中，使高管层成为抵御金融风险的第一道防线。要做到这一点，就需要构建适合中国国情的监管架构。目前，我国已经具有了清晰合理的监管目标，同时各种具体的监管法规也在不断完善之中，但缺失了一个中间过渡层——高层次的监管原则，类似于FSA 的11条原则。这些高层次的原则性要求主要是针对被监管机构的，可以将监管者的目标翻译转化成为被监管机构的行为准则，即在明确的监管目标之下，被监管者应当遵循何种原则进行风险管理和经营。结合国情和我国银行业改革开放30年来取得的经验教训，高度提炼出一些清晰的监管原则，用于指导银行业金融机构的经营实践，对帮助金融机构建立稳定的政策预期、规范机构行为具有重要意义，可以使我国银行业审慎监管框架相对完整，确保激励相容的监管理念得以真正落实，构成监管与市场纪律有机结合的基石。

提高人员素质

原则导向监管的运用还需要一些外部条件，如高素质的人力资源环境。与规则导向监管理念不同，原则监管意味着监管者和被监管者面对的不完全是清晰明确的法规条文，需要根据现实中的情形作出灵活审慎的职业判断，这对人员素质提出更高的要求。需要指出的是，原则导向监管对高素质人员的需求不仅针对监管者，还包括被监管者。原则导向监管要求监管机构实现在理念、判断和能力上的巨大进步，同时，由于原则导向强调监管者与被监管者之间的持续而充分的沟通，所以，也要求被监管者的人员素质也要具备相应的改变和提升。只有监管机构和被监管机构从业人员的共同进步，才能实现我国银行业的真正进步。

鼓励理性创新

英国的监管者认为金融市场环境变化始终领先于监管措施与行动，今天看来合理审慎的监管规则，明天很可能成为金融创新的障碍，监管必须借助市场机制的作用，才能取得成效。正确处理监管与创新的关系是原则导向监管理念的重要关注点之一。那么，监管者应当以什么样的态度对待金融创新呢？

创新具有两面性，它在提高市场效率的同时，也会带来新的金融风险。银监会对待金融创新的态度是支持创新，但始终关注创新带来的风险，包括如何对待风险，如何规避风险，以及由谁来承担风险。通过制定创新原则，引导金融机构对创新产品的风险具有足够的认识，其或有成本的高低具有可以信赖的估算方法和结果，并将这些信息进行了适当的披露，使潜在投资者了解潜在的风险，让市场纪律发挥作用。

次贷危机的爆发再次证明市场存在缺陷，它将一个争论了几千年的老问题重新摆上桌面，我们应当更为倚重市场，还是信赖政府干预。我们既不能简单地选择前者，也不能因噎废食地选择后者，我们的世界既存在市场失灵，同样也存在政府失灵。原则导向监管理念是

重塑政府与市场的选择，它将市场和政府两种手段有机地结合起来，并给予了市场机制更多的信赖，即通过干预、修补市场失灵的部分，通过监管创造市场纪律发挥作用的条件，这样，我们既可以减少市场失灵，又可以减轻政府干预带来的道德风险和寻租。总之，原则导向监管本身并不代表放松监管，也不意味着增加监管，它是一种具有高度弹性的动态的监管理念。它认为，市场出现动荡意味着市场和监管之间的沟通和信息交流还是存在着问题，必须进一步强化双方的理解与协调，必须考虑从两个方面入手予以调整，以清除限制市场纪律发挥作用的障碍。尽管原则导向监管起源于英国，但它理应成为全球监管者和被监管者的共同财富，其将监管与市场纪律有机结合的理念应当受到我们的重视，而中国的实践也必将为原则导向监管注入新的内容与活力。

作者系中国银监会办公厅副主任