中国特色的群众自治和基层民主制度

作者：王仲田

长白学刊 1996年07期

　　群众自治和基层民主制度是广大人民群众在基层社会组织中实行的广泛自治和直接民主制度，是中国特色民主制度体系的重要组成部分。

　　中国的群众自治和基层民主制度，主要包括农村的村民委员会制度、城市居民区的居民委员会制度和公有制企业中的职工代表大会制度。这些制度的主要特征是群众自治和直接民主，即在基层社会生活中，群众自己的事，由群众自己决定，实行自我管理、自我教育和自我服务，其实质在于，为广大城乡基层劳动群众充分行使宪法赋予的管理经济、文化事业和社会事务的民主权力，提供了有效途径和制度保障。

　　一、村民委员会制度

　　村民委员会制度是广大农村居民在实践中创造的群众自治和直接民主制度。在中国的广大农村，有9 亿多农民通过这项制度行使广泛的自治权力和直接管理经济、文化事业和社会事务的民主权力。

　　在农村实行改革开放以前，广大农民曾以生产队和生产大队的组织形式行使自己的社会政治权力。这种形式是政社合一的行政性生产组织体制，不利于广大农民实行民主管理，不利于调动广大农民的积极性和创造性。70年代末80年代初，随着农村经济体制改革的深入发展，广大农民创造了一种与家庭联产承包责任制相适应的新的社会政治组织形式——村民委员会制度。由于这一制度使农民们对自己的事务实行了直接民主管理，达到自我管理、自我教育和自我服务，从而极大地调动了广大农民的积极性。不久，这一制度在全国各地农村迅速发展起来。1982年中国宪法确认了农民们创造的村民委员会制度，1987年全国人大又通过了《村民委员会组织法》（试行），从而使这一制度在全国农村普遍确立起来。到1989年底，全国共建立村民委员会746432个，1991年底，村委会总数达到904153个，管辖人口90525.1万人。到1992年底， 全国有21个省、直辖市、自治区人大常委会制定了本地区的《〈村民委员会组织法〉实施办法》，使村民委员会制度进一步走向完善和制度化，成为广大农民实行自治和直接民主的重要途径。

　　——中国的广大农民首先通过召开村民会议的形式直接行使本村的重大自治权力和民主管理权力。根据《村民委员会组织法》（试行）规定，村民会议由本村18周岁以上的全体村民或村民代表参加，凡属本村的重大事情，都必须通过村民会议或村民代表会议讨论决定。村民们首先通过这种形式直接讨论决定涉及全村村民利益的大事，行使本村的最高决策权。其中最重要的是，讨论决定事关村民根本经济利益的本村集体经济和社会发展规划。

　　村民们还通过村民会议直接选举村民自治管理执行机构——村民委员会的成员。到1993年底，全国大部分农村地区已进行过2—3次村民委员会换届选举，一些较早推行村民委员会制度的地区，已进行了4 次村委会选举。村民们获得了民主权利后，参与热情空前高涨。开始实行选举时，村民参选率一般在70—80%之间，在1993年的换届选举中，村民参选率大都在90%以上，在四川彭山县、湖南资兴市、浙江桐乡县和萧山市，村民参选率高达95%以上。村民们还自发地创造了各种竞争选举方式，由简单被动的投票转向积极主动的竞选，使选举的成效大为提高。

　　村民会议有权对村民委员会的工作和村干部的行为进行监督。按照有关法律规定，村民委员会必须对村民会议负责，并向其报告工作，接受其监督，具体途径是：由村民会议审议村委会的工作报告，审查村委会的财务收支，评议村委会干部，对有严重问题的村干部实行罢免。为此，山东等省农村建立了民主理财小组、民主评议村干部小组和监督执行小组，湖北等省的一些农村，近年来已出现了一些村民会议罢免村干部的现象。

　　——广大村民通过由民主选举的村民委员会贯彻自己的意志，执行村民会议的决定，并组织开展日常的自治和村务民主管理活动。这些活动主要有：办理本村的公共事务和公益事业，包括修桥补路、兴修水利、绿化环境、集资办学、建设村庄、办敬老院和托儿所等；支持和组织村民发展生产，如帮助村民建立生产、供销、信用、消费等多种形式的经济合作组织，搞好产前、产中和产后服务；依法管理本村的集体财产，主要是管理本村集体所有的土地、森林、山岭、草原、建筑物、农田水利设施和文化体育设施等；协助政府开展各项利国利民的工作，主要包括宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行依法应尽的义务，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等等。

　　——广大村民还以村民委员会为组织基础成立各种形式的群众性自治组织，开展广泛的自治活动。这些组织主要有治保联防会、民事调解会、妇女禁赌会、红白理事会和道德评议会。这些组织在调解矛盾、预防犯罪、维护社会安全稳定和移风易俗，促进农村文明建设等方面起到了十分重要的作用。

　　事实表明：村民委员会制度为广大农民充分实行自治和直接民主提供了有效途径，使亿万农民真正成为自己生活的主人，极大调动了他们的积极性和创造性。目前，这一制度正在整个农村社会发展中发挥着日益重要的作用。

　　二、居民委员会制度

　　居民委员会制度是城市居民依法实行的群众自治和直接民主制度。在中国的城市地区有2 亿多居民通过这一制度直接行使宪法赋予的广泛自治权和民主管理经济、文化和社会事务的权力。

　　1949年10月，新中国建立后不久，在中国的城市中把居民群众组织起来，建立了各种不同形式的行政性居民组织，如居民委员会、居民组和“冬防队”等，协助政府维护社会治安，做好优抚救济，调解民间纠纷，完成基层政府交办的事项。1953年全国一些城市街道按居民居住状况设立自治性的居民委员会，到1954年，这种居民委员会组织在全国70多个城市中建立了起来。1954年12月31日，第一届全国人大常委会第四次会议通过并颁布了《城市居民委员会组织条例》，确认了居民委员会的自治性质，并规定了其任务和组织形式。1989年12月，在总结历史经验的基础上，第七届全国人大常委会第11次会议通过并颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，使居民委员会制度得到进一步发展和完善，成为中国广大城市居民实行自治和直接民主的重要途径。

　　——中国的广大城市居民首先通过居民会议形式，直接行使重要的自治权力和民主管理权力。根据《居民委员会组织法》规定，居民会议由18周岁以上的全体居民组成或户派代表参加，是居民自治的决策机构，凡涉及居民利益的重大问题都必须召开全体居民会议或居民代表会议讨论决定，而不是由少数人说了算。广大居民通过居民会议直接行使重要的民主管理权，开展重要的自治活动，这些权力和任务主要有：决定本居民区涉及居民自身利益的重要问题，如居民生产、生活、文化娱乐和便民利民服务事业以及居民区的治安防范工作等问题；根据国家的宪法、法律、法规和政策，讨论制定自我管理、自我约束、自我监督的行为规范——居民公约；选举居民自治日常管理机构——居民委员会成员。据统计，到1992年底， 全国城市由居民选举产生的居民委员会达10-4136个，居民委员会干部30多万人，居民参选率一般在80%左右，有的地区90%以上的居民参加了选举。此外，居民会议还审议居民委员会的工作报告，监督居民委员会的工作及其行为，对于严重违法乱纪、失职和不称职的居委会干部，进行罢免和撤换。这一切都充分体现了广大城市居民在自己生活的社区中当家作主的权力。

　　——中国的广大城市居民还通过民主选举组成的居民委员会以及其他各种群众自治组织，开展广泛的民主管理和自治活动。主要是：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育居民正确行使自己的权力，履行依法应尽的义务，开展评比“文明楼”、“文明院”、“文明户”和“文明市民”等多种形式的社会主义精神文明建设活动，实行居民的自我教育；办理居民的各种公共事务和公益事业，开展便民利民的社会服务活动，如帮助军属烈属，照顾孤寡老人和残疾人，整修小街小巷的道路，保护公共环境卫生，组织文化活动，兴办托儿所、幼儿园、建立敬老院、老年人活动中心、青少年活动中心和文化馆等，为居民提供各种服务。北京市的4200多个居委会，兴办小饭馆、小修理、小饮食、小浴室、老年人活动站和托儿所等各种服务网点196415个，大大方便了居民生活。到1990年，全国各城市居民区共兴建各类社区服务设施8.5万个， 其中为老年人服务的设施2.07万个，为残疾人服务的设施0.54万个，为优对象服务的设施1.28万个，各种综合服务设施4.58万个。此外，设立人民调解委员会，调解民事纠纷，居民之间有了矛盾、冲突，由调解委员会出面进行调解，不经起诉、不上法院、不伤感情，即省时间又省钱，问题很快就解决了。据湖南省对100个居民委员会调查，1989 年以来，人民调解组织共调解民事纠纷1002起，调解成功率达95.58%。 上海市和福建省漳州市龙海县的一些居民委员会的调解组织，甚至做到民事纠纷调解率和调解成功率都高达100%。 此外，还设立治安保卫委员会，发动和组织居民，协助政府搞好治安联防，维护社会安定。湖北省的襄樊市、湖南省的株州市和福建省的福州市、障州市等地的一些居民委员会，通过建立治安巡逻队和治安观察哨，防止犯罪维护社会秩序，使本居民区内犯罪现象逐年减少，有些居民区偷盗案件基本杜绝，重大刑事案件也基本消除。

　　居民委员会制度为广大城市居民开辟了民主生活的新渠道，使他们在社区生活中享有了充分的自治和直接民主，真正成为自己生活的主人，既方便了生活，又促进了社会稳定和精神文明建设，显示出独特的生命力和优越性。

　　三、职工代表大会制度

　　职工代表大会制度是在公有制企业中职工实行民主管理企业的基本形式，是中国基层民主制度的重要组成部分。

　　中国的职工代表大会制度是广大公有制企业职工在长期生产实践中创造的企业民主管理制度。早在民主革命时期，革命根据地公有制企业中就通过“职工大会”、“工人代表会议”等形式，实行企业民主管理。新中国成立后，全国公有制企业中普遍实行了工厂管理委员会和职工代表会议制度。1957年职工代表大会实行常任职工代表制度，使职工代表会议制度基本定型。经过几十年曲折发展，1981年7月，中共中央、 国务院发布了《国营工业企业职工代表大会暂行条例》，1982年12月，中国宪法确认，在国营企业，通过职工代表大会等形式实行民主管理，在集体经济组织中也要实行民主管理。此后，职工代表大会制度在全国公有制企业中普遍建立了起来。1986年9月，中共中央、 国务院正式颁布了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，1988年4 月全国人大通过了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，1991年6 月国务院颁布了《城镇集体所有制企业条例》。这些法律、法规使职工代表大会制度作业一种企业民主管理制度得到进一步巩固和完善。

　　职工代表大会是企业职工行使企业民主管理权力的机构，它从多方面充分体现和保障了职工的民主权力。

　　——企业职工代表大会是由全体职工直接选举产生的职工代表组成。职工代表来自企业的各个单元和各个阶层，必须对选举单位的职工负责，必须代表职工的意愿和利益，否则，职工有权监督和撤换他们。据统计，到1992年底，我国已有37万个基层企事业单位建立了职工代表大会制度，占应建职工代表大会制度单位总数的85%，各企事业单位职工直接选举产生的职工代表共1203万人，其中工人代表占47.7%，科技人员代表占29.2%，中层以上管理干部代表占23.1%。

　　——职工代表大会代表企业全体职工行使广泛的民主管理权力。根据现行有关法律规定，这些权力主要有：（1） 审议权，即职工代表大会可以听取和审议企业经营者关于企业的经营方针、长远规划、年度计划、基本建设方案、重大技术改造方案、职工培训计划、留用资金分配和使用方案、承包和租赁经济责任制方案的报告等重大问题，并提出意见和建议。据1992年统计，全国基层企业单位，一年内共召开职工代表大会63万多次，提交职工代表大会审议的议案共270万件， 其中经职代会审查同意或否决的有243万件，全国企业收到职代会提案394万件，其中生产经营方面的提案占53%，被采纳实行的提案229万件， 占提案总数的58%。职工代表和职工群众共提合理化建议2120万件，已被采纳实现的有994万件，创经济效益186亿元；

　　（2）审查同意或否决权，即在企业经营者提出的有关企业工资调整方案、奖金分配方案、劳动保护措施、奖惩办法以及其他重要的规章制度等问题上，职工代表大会有权审查，经审查同意后才能执行，如审查不同意，可以否决，经营者不得执行；

　　（3）审议决定权，即有关职工生活福利的重大事项，企业经营者只是提出方案和建议，最后由职工代表大会审议决定；

　　（4）评议监督权，即职工代表大会对企业各级行政干部，有提出奖惩和任免的权力，对工作严重失误者，可以建议给予处分，直至免职。据1992年统计，全国共有16万多个企业。单位民主评议了117 万名企业各级领导干部，其中，有17万名受到各种奖励，1.5万名干部被免职；

　　（5）选举权，即根据政府主管部门的规定，选举厂长，按照一定程序罢免厂长。

　　——职工代表大会还通过其日常工作机构——企业工会委员会，检查督促职工代表大会决议的执行，维护职工利益，并具体组织广大职工对企业实行民主管理。

　　此外，全国已有18.4万个企事业单位，把职工的民主管理深入到车间、班组，建立了厂、车间和班组三级民主管理制度。还有一些企业建立了职工代表视察制度、民主咨询、民主审计等其他民主管理形式，充分保障了企业职工当家作主。

　　职工代表大会制度，既不同于西方国家的企业制度，也不同于一般的政治民主制度，而实际上是亿万职工群众的经济民主制度，它为广大职工开辟了国家政治民主之外的经济民主渠道，在生产劳动第一线保障了职工的经济民主权利和当家作主地位，维护了广大职工的切身利益。

　　中国的群众自治和基层民主制度具有广泛的社会性和普遍的实用性，它便于最广大的人民群众民主参与和当家作主，使十多亿人民在享有国家政治民主之外，直接享有并切实行使了广泛的自治权和经济、文化、社会事务的民主管理权，从而形成了重要的社会民主制度，为亿万人民群众开辟了新的民主渠道。

作者介绍：王仲田 中央党校科社部副教授